چشم‌انداز اصلاحات

کشورها می‌توانند به سطوح بالای تورم، ناترازی‌های اقتصادی و ترتیبات ناکارآمد اقتصاد کلان عادت کنند. این ترتیبات ناکارآمد ممکن است به عنوان یک «وضعیت معمول» منعکس‌کننده ترجیحات سیاسی-اجتماعی ناظر بر عدالت توزیعی در نظر گرفته شوند و شکل خاصی از «قرارداد اجتماعی» بین دولت‌ها و ملت‌ها را بنیان گذارند. چنانچه این قرارداد اجتماعی بر پایه برخورداری از یک موهبت طبیعی مانند نفت استوار شود می‌تواند «خرید» حمایت سیاسی از مسیر افزایش هزینه‌های عمومی و اعطای امتیازات خاص به گروه‌های قدرتمند سیاسی را تضمین کند. با این حال، فضای اقتصاد کلان در این «وضعیت معمول» همواره با نوسانات ناشی از «توقف‌های ناگهانی» مانند شوک‌های بیرونی کاهش قیمت نفت، دست‌به‌گریبان خواهد بود. این توقف‌های ناگهانی، آن‌گونه که اغلب چنین انگاشته می‌شود، منبع نوسانات نیستند بلکه آنها شرایط اولیه‌ای هستند که شکنندگی سیستم‌های مالی را آشکار می‌کنند و ظرفیت ترتیبات اقتصاد کلان را در بوته آزمون قرار می‌دهند.

جوهر اقتصاد سیاسی این است که اقتصاد به همان اندازه که بر سیاست تاثیر می‌گذارد، از آن تاثیر نیز می‌پذیرد. این علیت دوطرفه نشان می‌دهد که چگونه سیاست‌های عمومی مبتنی بر ادراک انصاف به مثابه عدالت توزیعی می‌تواند به ترتیبات ناکارآمد اقتصاد کلان منجر شود. ثبات اقتصاد کلان بخشی جدایی‌ناپذیر از «نهادهای حافظ بازار» است که از شهروندان یک کشور در برابر هدررفت درآمدها و دارایی‌های آنها محافظت می‌کند. بدون وجود ثبات اقتصاد کلان، بازارها به‌سختی می‌توانند کار کنند چراکه پول ملی نمی‌تواند به عنوان یک ابزار معتبر ذخیره ارزش برای پس‌انداز و سرمایه‌گذاری عمل کند. یکی از بارزترین وجوه قرارداد اجتماعی مبتنی بر عدالت توزیعی، کسری‌های مالی ناشی از هزینه‌های عمومی بالا به‌طور خاص و سیاست‌های مداخله‌گرانه به‌طور کلی است. این کسری‌های بالا محصول ترکیب اینرسی بالای هزینه‌های عمومی اجتماعی با توقف‌های ناگهانی هستند که از مسیر واکنش نامتقارن دولت‌ها به شرایط بیرونی مانا شده‌اند. خبر بد این است که هزینه‌های عمومی اجتماعی بالا لزوماً عدالت توزیعی را بهبود نمی‌دهند بلکه اغلب از مسیر بی‌ثباتی اقتصاد کلان و تورم‌های بالا، توزیع درآمد را بدتر نیز می‌کنند. این به نوبه خود فشارهای سیاسی را برای افزایش هزینه‌های عمومی اجتماعی تقویت کرده و عمق ناکارآمدی‌های ترتیبات اقتصاد کلان را افزایش می‌دهد. بیش از این، ساده‌لوحانه است فرض کنیم که افزایش مخارج عمومی و به‌ویژه هزینه‌های اجتماعی در برابر «تسخیر» توسط جویندگان رانت در بخش دولتی و خصوصی آسیب‌پذیر نخواهد بود. شواهد دنیای واقعی نشان می‌دهد که به‌طور شگفت‌آوری مقادیر قابل‌توجهی از منابع به‌طور آشکار نه به نفع فقیرترین اقشار مردم، بلکه به سود گروه‌های ذی‌نفع و قدرتمند تخصیص داده خواهد شد.

تقاضای اصلاحات اقتصادی

چرا حاکمان از تاریخ درس نمی‌گیرند و اغلب یک اشتباه را بارها و بارها تکرار می‌کنند؟ قرارداد اجتماعی مبتنی بر عدالت توزیعی در کشورهای غنی از منابع طبیعی می‌تواند نمونه خوبی از چگونگی تبیین اقتصاد سیاسی انتهای تونل سهل‌انگاری یا بی‌تدبیری آشکار حاکمان در برخورد با آسیب‌پذیری‌های اقتصادی را به نمایش بگذارند. از منظر سیاسی، برخورداری از موهبت منابع طبیعی می‌تواند سیاست‌مداران را به سندروم «سرزنش آواتارهای بیرونی» مبتلا کند؛ چنانچه بتوان در انتهای روز، شرارت‌های خارجی و بدخواهی‌های غیرخودی‌های داخلی را به عنوان مقصر توقف‌های ناگهانی معرفی کرد و حامیان سیاسی خود را راضی نگه داشت، چه نیازی به تغییر دست‌فرمان اقتصاد وجود دارد؟ این جوهر انتخاب عقلانی سیاسی است که بتوان از پاسخگویی سیاسی فرار کرد و در همین حال، با حداقل هزینه سیاسی زنده ماند. اجتناب از پاسخگویی سیاسی در اینجا در واقع در قلب بازی سرزنش جای دارد. این بدان معنی است که در غیاب پاسخگویی سیاسی، ثبات اقتصاد کلان در نهایت بیشتر به وجود تقاضای سیاسی برای آن وابسته می‌شود تا به قوانین (رسمی یا غیررسمی) یا ویژگی‌های نهادی ساختارهای اقتصاد کلان. بدون تقاضای سیاسی قوی برای ثبات اقتصاد کلان، احتمالاً حمایت سیاسی کافی برای سیاست‌های پولی و مالی که چنین ثباتی را ایجاد می‌کنند، شکل نخواهد گرفت. چنانچه یادگیری اجتماعی بر شانه‌های تجربه‌های ناخوشایند تاریخی سوار شود، ریسک‌های آتی نمی‌تواند در نقش تثبیت‌کننده ظاهر شود. در نتیجه، ممکن است کشورها اجازه دهند توقف‌های ناگهانی به توقف‌های دائمی تبدیل شوند، ناکارآمدی تا حد نهایی تکامل یابد و جامعه در معرض ریسک فروپاشی قرار گیرد. اقتصاد ایران طی دوره پس از انقلاب تا حد زیادی با این توصیف مطابقت داشته و اخیراً مسعود نیلی، اقتصاددان ایرانی نیز طی سه نشست با موضوع «هم‌اندیشی برای اقتصاد ایران» که از سوی گروه رسانه‌ای دنیای اقتصاد برگزار شدند، روایت مفصلی از آن را ارائه کرده است. تمرکز نهایی این نشست‌ها بر این پرسش بود که وفاق برای اصلاحات اقتصادی باید چه موضوعاتی را شامل شود.

اصلاحات اقتصادی در ایران

در ظاهر اجماع فزاینده‌ای بین سیاستمداران، بازرگانان و صاحبان کسب‌وکارها و جامعه مدنی وجود دارد که اصلاحات اقتصادی در ایران ضروری است. رکورد مانایی تورم دورقمی، جهش‌های مکرر نرخ ارز، قطعی گاز و برق در زمستان و تابستان، آن هم در اقتصادی که به لحاظ مجموع منابع نفت و گاز در رتبه اول جهان قرار دارد، و بسیاری موارد مشابه تردیدی در نیاز کشور به اصلاحات اقتصادی عمیق باقی نمی‌گذارد. با این حال، بین گفتمان اصلاحات تا عمل فاصله بسیار است. موضوع اصلاحات اقتصادی در ایران با سوالات کلیدی بسیاری احاطه شده که لزوماً در مورد پاسخ آنها اجماعی وجود ندارد. اصلاحات اقتصادی معنادار را باید چگونه تعریف کنیم؟ تا چه حد می‌توان چنین اصلاحات اقتصادی را پیش برد؟ پیش‌نیازهای لازم برای تسریع روند اصلاحات کدام است؟ آیا نظام حکمرانی در ایران برای انجام اصلاحات اقتصادی واقعی انگیزه کافی دارد؟ آیا نهادهای دولتی قادر به پیشبرد اصلاحات اقتصادی و مواجهه با پیامدهای آن هستند؟ آیا تغییرات اقتصادی بدون اصلاحات سیاسی ممکن است -چه کسانی برنده و بازنده اصلاحات خواهند بود؟ زمان‌بندی اصلاحات باید چگونه باشد- آیا باید اصلاحات مرحله‌به‌مرحله اجرا شود یا رویکرد انفجار بزرگ در واکنش به بحران‌ها در پیش گرفته شود؟ ارائه پاسخ‌های عمیق به همه یا حتی تعداد محدودی از این پرسش‌ها از حوصله این یادداشت خارج است. با این حال، من در ادامه تلاش می‌کنم تا چهارچوبی کلی برای ارزیابی اصلاحات اقتصادی با تاکید بر سمت تقاضای سیاست ارائه دهم.

توسعه یک اقتصاد مولد که بتواند شرایط اجتماعی‌-اقتصادی کشور را به میزان قابل‌توجهی بهبود بخشد، با اجرای اصلاحات سطحی حاصل نمی‌شود، بلکه دستیابی به آن در گرو تغییر بنیادین قوانین بازی است. این به معنای دگردیسی یک چهارچوب اقتصادی-سیاسی رانتیر، بسته، دستوری و تحت سلطه دولت به یک اقتصاد باز، آزاد، متنوع و باثبات است که در آن بخش خصوصی به عنوان موتور اصلی رشد عمل می‌کند. روشن است که این گذار به یک مدل اقتصادی مولد مستلزم تغییر ماهیت رابطه میان دولت و اقتصاد است، به‌طوری که دولت بدون دخالت مستقیم در اقتصاد تنها بر قوانین بازی نظارت کند. آیا گفتمان اصلاحات اقتصادی در نزد حاکمان ایرانی ناظر بر چنین اصلاحات سیستماتیکی است یا آنکه صرفاً پاسخ‌هایی بداهه و معمول به بحران‌های موجود را شامل می‌شود؟

روشن است که بازیگران مختلف، دیدگاه‌های متفاوتی نسبت به روند اصلاحات دارند. به عنوان نمونه، می‌توان انتظار داشت که چنانچه حاکمان بتوانند حتی به‌طور موقت بر شرایط اضطراری اجتماعی و اقتصادی سوار شوند، اصلاحات را موفق بدانند. نهادها و موسسه‌های مالی بین‌المللی ممکن است تنها در صورتی اصلاحات را موفقیت‌آمیز تلقی کنند که با پیامدهای اقتصاد کلان مناسب از قبیل رشد بالا و فراگیر، تورم پایین و کاهش کسری بودجه همراه باشد. بخش خصوصی در نقطه مقابل احتمالاً تغییراتی را موفق ارزیابی می‌کند که فرصت‌های تجاری بیشتر و سوددهی بالاتر به همراه داشته باشد. در نهایت، ادراک اصلاحات اقتصادی موفق نزد جامعه مدنی و عموم احتمالا با بهبود واقعی در استاندارد زندگی و توزیع عادلانه‌تر ثروت مرتبط است.

این فرضیه که دولت نگهبان افلاطونی خیر و رفاه عمومی بوده و به‌ندرت اسیر منافع خاص می‌شود، بیش از حد ساده‌انگارانه است. با این حال، این بدان معنی نیست که سیاستمداران نمی‌توانند مواضع سیاسی درست اتخاذ کنند. این مواضع درست ممکن است از روشن‌بینی یا خیرخواهی ناشی شود اما در همین حال می‌تواند با انگیزه بقای سیاسی مرتبط باشد. اشکال رویکرد سمت عرضه به اصلاحات سیاسی آن است که برای رهبران سیاسی و نخبگان تکنوکرات به عنوان پیشتاز، نقش کانونی قائل شده و از همین‌رو، وزن چندانی برای تعامل جریان‌های اصلاحی با نیروهای اجتماعی قائل نمی‌شود. در نقطه مقابل رویکرد سمت عرضه که بر نقش نخبگان سیاسی در اصلاحات اقتصادی تاکید دارد، رویکرد سمت تقاضا به اصلاحات اقتصادی و تغییر نهادی را می‌توان بر اساس سه پرسش به هم وابسته صورت‌بندی کرد: 1- آیا تقاضای سیاسی برای اصلاحات و تغییر نهادی وجود دارد؟ 2- آیا حمایت سیاسی کافی از تغییرات واقعی وجود دارد؟ و 3- آیا تقاضا برای تغییر با پاسخ مناسب در سمت عرضه همراه است؟ این پرسش‌ها در مجموع، ستون‌های رویکرد تقاضا برای اصلاحات اقتصادی و تغییرات نهادی با تمرکز بر این فرض هستند که افزایش کارایی از مسیر اصلاحات اقتصادی می‌تواند با پاداش‌های سیاسی برای کسانی که برای این تغییرات اقدام می‌کنند، همراه باشد. پرسش اول، به‌طور خاص، به تقاضای سیاسی جامعه مدنی برای اصلاحات اشاره دارد. به‌طور معمول، بازارها اولین ساختارهایی هستند که به‌سرعت به اشتباهات واکنش نشان می‌دهند. آنها این واکنش را در قالب سیگنال‌هایی مانند تورم فزاینده، فشار بر نرخ ارز و افزایش بیکاری نمایش می‌دهند. واکنش مردم به تورم به احتمال زیاد درخواست برای بازگرداندن ثبات قیمت‌ها خواهد بود. این بدین معنی است که نوسانات اقتصاد کلان تا حد زیادی به پاسخ مثبت به پرسش اول منجر می‌شود. اما در مورد پرسش دوم چه می‌توان گفت؟ در اینجا واکنش‌ها می‌تواند متفاوت باشد. مردم ممکن است خواهان ثبات قیمت باشند اما در همین حال، از حمایت سیاسی از سیاست‌هایی که به ثبات پایدار محیط اقتصاد کلان منجر می‌شوند اجتناب کنند. این می‌تواند از دیدگاه‌های متفاوت و ترجیحات و نگرش‌ها و ارزش‌های پراکنده در مورد چگونگی دستیابی به ثبات قیمت‌ها نشات بگیرد. سپس پرسش سوم از دریچه پاسخ عرضه وارد می‌شود. این پاسخ می‌تواند با خواست سمت تقاضا سازگار بوده و در نتیجه، ترتیبات نهادی پایداری را بنیان گذارد. در همین حال، ممکن است دولت‌ها به‌طور قهری پاسخی متمایز را به جامعه تحمیل کنند.

آنچه از منظر این یادداشت شایان توجه است این است که ادراک متفاوت از انصاف و برابری می‌تواند از مسیر شکل‌دهی به فرآیندهای سیاسی متفاوت، به توزیع‌های خاصی از درآمد و ثروت منجر شود. به عنوان نمونه جامعه‌ای با نابرابری درآمدی نسبتاً بالا ممکن است در نگاه مردم جامعه‌ای عادلانه باشد اگر نابرابری مشاهده‌شده نتیجه یک فرآیند کاملاً منصفانه در نظر گرفته شود- کسانی که سخت‌تر کار کرده‌اند یا ریسک‌های اقتصادی بیشتری را متحمل شده‌اند، از منافع اقتصادی بیشتری نیز نسبت به دیگران برخوردار شده‌اند. این نگرش با ادراک برابری به عنوان برابری فرصت‌ها سازگار بوده و از دیدگاه هنجاری نیز مفهومی رضایت‌بخش تلقی می‌شود. با این حال، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نابرابری، محصول فرآیندهای ناعادلانه بوده است. این از نظر سیاسی، ادراک برابری به‌مثابه عدالت توزیعی را در کانون توجه قرار داده و به حمایت سیاسی ناچیز از اصلاحات اقتصادی بازارمحور منجر شده است.

در نگاهی وسیع‌تر، بافت تاریخی رابطه دولت-بازار به‌طور قابل‌توجهی بر ادراک و نگرش جامعه نسبت به اصلاحات اقتصادی تاثیر می‌گذارد. در بسیاری از کشورها، این میراث با دوره‌های استعمار، اقتدارگرایی یا اقتصادهای برنامه‌ریزی متمرکز مشخص می‌شود که آثار ماندگاری بر دیدگاه‌های اجتماعی نسبت به نیروهای بازار بر جای گذاشته است. به عنوان نمونه، کشورهای در حال گذار از اقتصادهای سوسیالیستی اغلب با چالش‌های بسیاری در زمینه خصوصی‌سازی و آزادسازی بازار دست‌وپنجه نرم می‌کنند که از نگرانی عمومی در مورد امنیت شغلی و نابرابری درآمدی ناشی می‌شوند. کشورهای برخوردار از موهبت منابع طبیعی نیز اغلب با چالش‌های مشابهی در زمینه اصلاحات اقتصادی بازارمحور مواجه هستند. شکل 1 نمودار ون مرسوم برای نمایش حوزه‌های جامعه مدنی را نشان می‌دهد. در این نمودار، جامعه مدنی از جامعه سیاسی (احزاب، سازمان‌های سیاسی، پارلمان‌ها) و همچنین از بازارها (حوزه اقتصادی بنگاه‌ها، مشارکت‌های تجاری و انجمن‌های صنفی) متمایز است. در همین حال، این نمودار بر این موضوع تاکید دارد که اشکال مختلف سازماندهی و ارتباطات سیاسی و اقتصادی در تعامل نزدیک با جامعه شکل می‌گیرند. این بدان معناست که نگرش جامعه نسبت به کارکرد بازارها لزوماً پیامدهایی بر رابطه سیاست-بازار دارد، از جمله اینکه می‌تواند حمایت جامعه مدنی از اصلاحات اقتصادی را کاهش یا افزایش دهد.

علاوه بر ارزش‌ها و نگرش‌های افراد یک جامعه، مشروعیت جریان اصلاحات از دیدگاه جامعه مدنی نیز می‌تواند بر حمایت از یا مخالفت با اصلاحات اقتصادی تاثیر بگذارد. از این منظر، میزان مشارکت ذی‌نفعان مختلف -شامل بخش خصوصی، جامعه مدنی و شهروندان- در بحث‌های مرتبط با اصلاحات اقتصادی نقشی کلیدی در موفقیت یا شکست این سیاست‌ها دارد. آیا اصلاحات اقتصادی تنها یک دغدغه تکنوکراتیک نخبگان است یا آنکه یک دغدغه ملی را نمایندگی می‌کند؟ مشارکت طیف وسیع‌تری از جامعه، سیاست‌گذاری را با پرداختن به نگرانی‌های گروه‌های اصلی تقویت کرده و احساس مالکیت نسبت به اصلاحات را در جامعه ایجاد می‌کند. اگر اصلاحات در یک کشور خاص نسبت به چالش‌های پیش‌روی آن کشور حساس تلقی شده و توسط بخش‌ها و گروه‌های اجتماعی گسترده حمایت شود، آنگاه این فرآیند شانس بسیار بیشتری برای موفقیت دارد. مشکل در اینجاست که جامعه مدنی اغلب نسبت به نهادهای دولتی و نهادهای بخش خصوصی بی‌اعتماد است و این بی‌اعتمادی می‌تواند تلاش‌های اصلاحی را به‌طور قابل توجهی با ریسک شکست مواجه کند. این تردید دوگانه می‌تواند ناشی از عوامل مختلفی از جمله تجارب تاریخی فساد و سیاست‌های شکست‌خورده باشد. تصورات رایج در رابطه با دولت مواردی از قبیل ناکارآمدی دستگاه دیوانی، سابقه فساد و سوءاستفاده از بودجه عمومی، عدم شفافیت در فرآیندهای تصمیم‌گیری و سوگیرهای سیاسی نسبت به گروه‌ها یا صنایع خاص را شامل می‌شود. در کشوری مانند ایران که ویژگی مشترک تجربه‌های اصلاحات اقتصادی در دولت‌های مختلف در آن، چرخه‌های فرازوفرودی بوده که با دوره‌ای از امید اجتماعی آغاز شده و با دوره‌ای از ناامیدی اجتماعی پایان یافته‌اند، اهمیت نقش جامعه مدنی بیش از پیش پررنگ می‌شود. در مورد بخش خصوصی، دیدگاه‌های رایج اغلب شامل مواردی مانند اولویت دادن به سود شخصی بر رفاه اجتماعی، استثمار کارگران و منابع طبیعی و نفوذ نابجا بر سیاست‌های دولت به‌وسیله لابی‌گری است. این ادراکات، چالش‌های جدی در مسیر اجرای اصلاحات اقتصادی ایجاد می‌کند: جامعه ممکن است به دلیل ترس از اینکه تغییرات اساساً به نفع نخبگان تمام شود تا عموم مردم، به اصلاحات پیشنهادی با دیده شک و تردید نگریسته و با آن مقابله کند. روشن است که غلبه بر این بی‌اعتمادی مستلزم تلاش‌های هماهنگ برای نشان دادن شفافیت، فراگیری و منافع ملموس اصصلاحات اقتصادی برای همه اقشار جامعه است.

اقتصاد سیاسی رشد در کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که در سیستم‌های باز و رقابتی، بده‌بستان‌های «بیش از حد غارتگرانه» به‌راحتی با مخالفت عمومی مواجه شده و تصحیح می‌شوند. در نقطه مقابل، ائتلاف حاکم در نظام‌های بسته اغلب در برابر چالش‌های گروه‌های ذی‌نفع سازمان‌یافته به‌شدت آسیب‌پذیر است. این بدان معناست که اصلاحات اقتصادی در یک سیستم بسته که با پاداش‌دهی به بخش‌های قدرتمند و نخبگان مشخص می‌شود، با اینرسی بالا مواجه خواهد بود، مگر اینکه فضای سیاسی و مدنی برای ظهور بدیل‌ها ایجاد شود.

کدام اصلاحات

همان‌طور که پیش از این توضیح داده شد، اصلاحات واقعی به معنای پرداختن به چالش‌های اقتصادی پیش‌رو، آن هم به روشی جامع و سیستمی و در نهایت، تغییر پایه‌های اقتصادی است. در ایران، این اصلاحات قطعاً باید ناظر بر حذف یا دست‌کم کاهش انواع مختلف رانت‌هایی باشد که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در اختیار گروه‌هایی که از سوی دولت‌ها به عنوان برنده انتخاب می‌شوند، قرار می‌گیرد. اصلاحات واقعی اقتصادی نمی‌تواند مردد، انتخابی، برگشت‌پذیر یا ناقص باشد. با این حال، اصلاحات واقعی می‌تواند تدریجی و متوالی باشد چرا که اصلاحات اقتصادی در ایران فرآیندی چندبعدی را شامل می‌شود. در اصلاحات چندبعدی، تغییر در یک بعد ممکن است با تغییرات پیشینی و پسینی در ابعاد دیگر مرتبط باشد. اینجاست که مسئله توالی اصلاحات سیاستی و اولویت اصلاحات ثبات‌ساز ظاهر می‌شود و بر پیچیدگی‌های اصلاحات اقتصادی در ایران می‌افزاید. بیش از این، اصلاحات را نمی‌توان یک‌باره یا یک‌شبه به چنگ آورد، بلکه باید آن را به عنوان مسیری از مجموعه تغییرات گسترده و به‌هم‌پیوسته تصور کرد که هدف کلی ایجاد یک اقتصاد پویا و مولد را دنبال می‌کند. بر این اساس، موفقیت یا شکست اصلاحات اقتصادی در ایران به اصلاحات تکمیلی در زمینه‌های دیگر مانند اصلاحات اجتماعی وابسته می شود.

نتایج مثبت حاصل از اصلاحات اقتصادی بلافاصله و به‌طور همگن ظاهر نمی‌شود. در واقع، تجربه بسیاری از کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که اصلاحات اقتصادی در کوتاه‌مدت با هزینه‌های دردناک همراه هستند. از همین‌رو مهم است که اصلاح‌طلبان پیش از اقدام، چشم‌اندازی از یک چهارچوب زمانی که در آن منافع مورد انتظار، نقاط عطف و شاخص‌هایی که می‌توانند برای ارزیابی پیشرفت مورد استفاده قرار گیرند، داشته باشند و آن را به جامعه نیز عرضه کنند. علاوه بر این، زمانی که اصلاحات سیاستی در یک بازار مستلزم اصلاحات موازی یا پیشینی در بازارهای دیگر است، مسئله توالی اصلاحات نااطمینانی‌ها را افزایش می‌دهد. این نااطمینانی‌ها می‌تواند مزایای اصلاحات اقتصادی را به تاخیر بیندازد یا از بین ببرد و درد اقتصادی و اجتماعی را تشدید کند. کشورهایی مانند ایران که با بحران‌های اقتصادی یا سایر فشارهای فوری مواجه می‌شوند، اغلب با دو انتخاب تغییرات سیستمیکی که ریشه‌های بیماری را درمان می‌کنند و تغییرات ظاهری که تنها به نشانه‌های خاصی از بیماری می‌پردازند، مواجه می‌شوند. انتخاب اول، مقابله با مشکلات مزمن اجتماعی-اقتصادی را از مسیر اجرای اصلاحات اساسی اقتصادی دنبال می‌کند اما با ریسک بی‌ثباتی سیاسی همراه است. در نقطه مقابل، انتخاب دوم با تسکین موقت و در همین حال، حفظ ثبات سیاسی همراه است اما با ادامه وضعیت اقتصادی-سیاسی موجود، درد را در بلندمدت افزایش می‌دهد. توضیح ابتدای یادداشت نشان می‌دهد که حاکمان کشورهای غنی از منابع طبیعی در مواجهه با توقف‌های ناگهانی به‌طور معمول اولین گزینه را انتخاب کرده و تنها گام‌های محدودی را در جهت اصلاحات اقتصادی واقعی برداشته‌اند. در واقع، این نظام‌های سیاسی اغلب ترجیح داده‌اند که اختیارات و امتیازات حامیان سیاسی خود را حفظ کرده و به‌جای آغاز تحول اقتصادی، برنامه‌های غیرمناقشه‌آمیزی را اجرا کنند که تنها به تعدیل‌های جزئی در مدل تثبیت‌شده حکمرانی تحت سلطه دولت منجر می‌شود.

تمرکز بر باقی ماندن در قدرت، تردیدهای جدی را در مورد توانایی دولت‌ها برای انجام اصلاحات اساسی پیش می‌کشد‌. تجربه کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که اصلاحات اقتصادی موفقی که به توسعه اقتصادی پایدار و منصفانه منجر شده‌اند، جدا از اصلاحات نهادی نبوده‌اند. بهبود ظرفیت‌های دولتی و نهادی در اینجا به معنای تقویت مدل اقتصادی تحت سلطه دولت نیست، بلکه به معنای بهبود حکمرانی و توانایی سازمان‌های دولتی برای اجرای برنامه‌های اصلاحات اقتصادی از مسیر ایجاد انگیزه‌ها و افزایش فرصت‌ها و نیز محدود کردن توانایی نخبگان برای دستکاری این روندهاست. بین اقتصاددانان اجماع وجود دارد که تضعیف نظام حکمرانی در قلب بسیاری از چالش‌هایی قرار دارد که در حال حاضر مانع از تحولات اقتصادی معنادار در ایران می‌شوند. تغییر در دو زمینه بیشتر مورد نیاز است: بهبود عملکرد بخش عمومی و افزایش پاسخگویی سیاسی. مورد اول با نگرانی‌ها در مورد کارآمدی بوروکراسی، حاکمیت قانون، حفاظت از حقوق مالکیت، کنترل فساد و کیفیت مقررات مرتبط است. در نقطه مقابل، مورد دوم به چالش‌های مربوط به شفافیت و محدودیت دسترسی شهروندان به اطلاعات دولتی و نیز، مکانیسم‌های ضعیف مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی رهبران سیاسی اشاره دارد. این دغدغه‌ها مسئله مقاومت اجتماعی در برابر اصلاحات اقتصادی را بیش از پیش پیچیده می‌کند.

برندگان و بازندگان اصلاحات

طبیعی است که برنامه‌های اصلاحات اقتصادی با مقاومت‌هایی، دست‌کم از سوی گروه‌هایی که از آنها آسیب می‌بینند، مواجه شوند. این مقاومت‌ها می‌تواند به دو شکل باشد که هر کدام تاثیر متفاوتی بر سرنوشت اصلاحات دارد. اولین مورد، که می‌توان آن را «مقاومت سازنده» نامید، از سمت عموم جامعه است که ناگزیرند هزینه‌های کوتاه‌مدت اصلاحات واقعی را تحمل کنند. چنین مقاومتی در واقع می‌تواند سودمند باشد و سیاست‌گذاران را تحت فشار قرار دهد تا به نیازهای افرادی که در غیر این صورت نادیده گرفته می‌شدند، توجه کنند. همچنین این مقاومت‌ها می‌تواند سیاست‌گذاران را وادار کند تا اقشار مختلف جامعه را در بحث، تدوین و اجرای اصلاحات مشارکت داده و شبکه‌های ایمنی اجتماعی موثر برای جبران و محافظت از آنها تا زمانی که فرصت‌های اقتصادی خود را نشان دهند، ایجاد کنند. از این منظر، ضعف جامعه مدنی و غیبت احزاب سیاسی موجب می‌شود تا این مقاومت سازنده کمتر موثر واقع شود. دومین نوع مقاومت، «مقاومت مخرب»، از سمت بخش‌هایی از جامعه می‌آید که از روابط نزدیک با نظام سیاسی برخوردارند و از ترتیبات اقتصادی حاکم سود می‌برند. مقاومت آنها مخرب است زیرا می‌تواند در وهله اول از پیشنهاد اصلاحات جلوگیری کند و در مرحله بعد، اجرای تغییرات را مسدود کرده یا آن را تحت تاثیر قرار دهد و منحرف کند. این نشان می‌دهد که تفکیک برندگان و بازندگان اصلاحات اقتصادی و نوع مقاومت آنها نقشی کلیدی در طراحی استراتژی‌های اصلاحی دارد.

مطالعات در مورد اثرات سیاسی اصلاحات اقتصادی بازارمحور به دو مجموعه گزاره مهم، درباره پیامدهای سیاسی و اجتماعی اصلاحات اشاره دارد. این ادبیات نشان می‌دهد که اصلاحات عمدتاً به دلیل عدم تقارن در هزینه‌ها و منافع، با موانع سیاسی جدی مواجه می‌شوند. محققان استدلال می‌کنند که اصلاحات اقتصادی مستلزم هزینه‌های متمرکز و فوری برای گروه‌های اجتماعی خاص و مزایای پراکنده و بلندمدت برای بقیه جامعه است. بر اساس این مقدمات، بخشی از ادبیات توصیه می‌کند که اصلاح‌طلبان برای غلبه بر بن‌بست‌های سیاستی و پیشبرد اصلاحات، «سیاست خنثی کردن بازندگان» را در پیش گیرند. روشن است که این سیاست با هزینه‌های بالای سیاسی همراه است. در نقطه مقابل این دیدگاه، بخش دیگری از ادبیات بر این موضوع تاکید می‌کند که اصلاحات اقتصادی موفق اغلب حول ظرفیت دولت‌ها برای «محور کردن برندگان» و توانمندسازی نخبگان سنتی سیاسی-اقتصادی شکل گرفته‌اند. با این حال، این دیدگاه این نکته را نادیده می‌گیرد که سیاست توانمندسازی نخبگان سنتی گرچه می‌تواند هزینه‌های سیاسی اصلاحات اقتصادی را کاهش دهد اما در همین حال، با تشکیل «ائتلاف‌های توزیعی» می‌تواند به اعوجاجاتی نظیر شکل‌گیری سرمایه‌داری وابسته منجر شود. به‌طور خاص، تجربه کشورهای پساکمونیستی نشان می‌دهد که تشکیل ائتلاف‌های توزیعی در زمانی پیش از شروع اصلاحات، منافع ابتکارات اصلاحات اقتصادی، مانند آزادسازی تجارت و خصوصی‌سازی، را در میان اعضای این ائتلاف‌ها (مثلاً مدیران دولتی که مالکیت شرکت‌های خصوصی‌شده را در اختیار گرفته‌اند) متمرکز می‌کند. این برندگان در ادامه خود به مانع اصلی سیاسی در برابر پیشرفت اصلاحات اقتصادی تبدیل می‌شوند و با مسدودسازی اصلاحات بیشتر، رانت‌های اقتصادی را به هزینه کل جامعه استخراج می‌کنند.

در نهایت باید اشاره کرد که همواره بحث‌های پرشوری در میان سیاست‌گذاران و دانشمندان علوم اجتماعی در مورد اینکه آیا اصلاحات سیاسی پیش‌شرط اصلاحات اقتصادی است، جریان داشته است. تجارب بسیاری از کشورهای جهان، چه در گذشته و چه در حال حاضر، پاسخ قطعی به این پرسش ارائه نمی‌دهد. کشورهای اروپای غربی در دوره پس از جنگ جهانی دوم، نظام‌های دموکراتیک با اهداف اقتصادی روشن را تاسیس کردند و در ایجاد تحولات اقتصادی موفق شدند. به‌طور مشابه، اصلاحات اقتصادی هند در دهه 1990 از مزایای دموکراسی بهره‌برداری کرده است. در نقطه مقابل، دگرگونی اقتصادی کشورهای آسیای شرقی و همچنین شیلی در دهه 1970 در حالی رخ داد که این کشورها هنوز از حکومت استبدادی، فساد در مقیاس بزرگ و عدم حضور جامعه مدنی قوی رنج می‌بردند. با این حال آنها در گام نهایی موفق شدند اقتصاد خود را متحول کنند، موقعیت خود را در بازار بین‌المللی بهبود بخشند، به رشدهای اقتصادی بالا دست یابند و فقر را کاهش دهند. طی دهه‌های گذشته در ایران نیز دو مکتب فکری حول این بحث شکل گرفته بود. مکتب اول استدلال می‌کرد که اصلاحات سیاسی باید مقدم بر اصلاحات اقتصادی باشد، زیرا تغییر در منطق و ساختارهای یک حکومت اقتدارگرای رانتیر برای ایجاد محیطی مناسب برای اصلاحات اقتصادی بلندمدت ضروری است. در مقابل، مکتب دوم بر این موضع پافشاری می‌کرد که رژیم‌های استبدادی برای اجرای اصلاحات اقتصادی در مقیاس بزرگ مجهزتر از نظام‌های دموکراتیک هستند. در شرایط حال حاضر، چنین به‌نظر می‌رسد که اصلاح‌طلبان ایرانی، به دلیل ترس‌های ناشی از در خطر قرار گرفتن موجودیت سرزمینی ایران، موضوع اصلاحات سیاسی را برای مدت زمانی نامعلوم از دستور کار خویش خارج کرده و بر سیاست‌های توانمندسازی نخبگان سنتی تمرکز کرده‌اند.

جمع‌بندی

هر توصیف از برندگان و بازندگان اصلاحات اقتصادی با این روایت غنی‌تر مرتبط است که «اصلاحات اقتصادی یک معضل اقدام جمعی است» و حل آن علاوه بر بازیگران دولتی نیازمند تعامل نزدیک با جامعه مدنی خواهد بود. به‌طور کلی، نمی‌توان انکار کرد که اصلاحات اقتصادی به هر حال برخی گروه‌ها را به قیمت گروه‌های دیگر توانمند خواهد کرد. بیشتر گزاره‌های فعلی مرتبط با اصلاحات اقتصادی در ایران تمایل دارند تا پیچیدگی سیاست‌های بازارمحور و همچنین تاثیر اصلاحات مختلف بر تعاملات بین دولت و جامعه مدنی را نادیده بگیرند. این در حالی است که اصلاحات اقتصادی، با وام گرفتن اصطلاح شومپیتر، نیرویی از «تخریب خلاقانه» را آزاد می‌کند و از همین رو با انگیزه‌های فردی و اجتماعی رابطه‌ای تنگاتنگ دارد.

در یک بیان تمثیلی، قواعد خود انگیزه‌ها هستند. قواعد اهمیت دارند زیرا به فرآیندهایی که از طریق آنها اطلاعات منتقل‌شده و پاسخگویی سیاسی صورت‌بندی می‌شود، نظم می‌دهند. با این حال، قواعد رسمی و غیررسمی یا پاسخگویی موقت، به خودی خود، اهمیت کمتری نسبت به یادگیری‌های فردی دارند که به انگیزه‌های واقعی شکل می‌دهند. پاسخگویی واقعی مستلزم قواعدی است که فرآیندهای یادگیری را که به‌وسیله آنها استناد، علیت یا ارتباط احتمالی کشف می‌شوند، نظام‌مند کند. در غیاب چنین قاعده‌ای، «تاریخ قابل ارزیابی» تنها شاهد ‌تاییدکننده سناریوهای ممکن در ذهن افراد بوده و ساختار انگیزشی مرتبط با آن تعیین‌کننده اصلی حمایت از اصلاحات اقتصادی و اثربخشی آن خواهد بود. با فقدان قواعد ناظر بر پاسخگویی، مسئله اصلاحات اقتصادی در ایران با این معضل مواجه است که شواهد تجربه‌های تاریخی فرازوفرودهای تکرارشونده اصلاحات در دهه‌های گذشته امیدآفرین نبوده و دولت نیز همچنان نتوانسته است چشم‌اندازی نسبت به آینده ارائه دهد. آیا دولت و اصلاح‌طلبان ایرانی به نادیده‌انگاری جامعه پایان می‌دهند؟