طبقه هشتم دوزخ
چرا اصلاح سیاست‌گذاری مقدم بر زندانی کردن متخلفان است؟
به صورت رسمی دو سال از افشای فساد گسترده در «گروه کشت و صنعت دبش» می‌گذرد. نخستین‌بار سازمان بازرسی کل کشور در ۱۱ آذر ۱۴۰۲ این اختلاس را تایید کرد. پرونده موسوم به چای دبش از نظر مبلغ، یکی از بزرگ‌ترین و از نظر اقتصادی، یکی از پیچیده‌ترین پرونده‌های تاریخ اقتصاد ایران بوده و غلامحسین محسنی‌اژه‌ای، رئیس قوه قضائیه، حجم این فساد را بالغ بر سه میلیارد و ۷۰۰ میلیون دلار اعلام کرده است. بسیاری پرونده چای دبش را تنها یک نمونه از فساد سیستماتیکی در نظر می‌گیرند که از مدت‌ها پیش اقتصاد و جامعه ایران را مبتلا کرده و نظام حکمرانی ایران همچنان در مقابله با آن ناموفق بوده است.
گرچه تاریخ مقابله با فساد اقتصادی در ایران را می‌توان تا سال ۱۳۶۲ و تشکیل «کمیسیون‌های امور تعزیرات حکومتی» ذیل وزارت کشور به عقب برد اما کارزار اخیر مبارزه با فساد در کشور عملاً در تابستان سال ۱۳۹۷ کلید خورد- کارزاری که پاسخی به اعتراضات سراسری دی ۱۳۹۶ و شوک ارزی بهار ۱۳۹۷ بود. گرچه تیغ این کارزار بر تن برخی از سرشناسان اقتصادی و سیاسی نیز کشیده شده است، با این حال، این موارد تنها شاه‌ماهی‌هایی بوده‌اند که در پایین‌دست رودخانه در ایران در تور قانون گرفتار شده‌اند. چرا آغاز مبارزه با فساد از قوه قضائیه طی چند دهه گذشته نتوانسته است این معضل را برطرف کند؟ پاسخ را قطعاً باید در نگاه نادرست نظام حکمرانی ایران به مسئله فساد و سرچشمه‌های آن جست‌وجو کرد.
فساد و دولت: همراهان صمیمی
فساد به‌طور سنتی به عنوان سوءاستفاده از مناصب دولتی برای منافع خصوصی تعریف می‌شود. دریافت رشوه، اختلاس، خویشاوندسالاری، تلاش‌های فراقانونی برای نفوذ به بوروکراسی، تبانی گروه‌های ذی‌نفع در بخش‌های دولتی و خصوصی همگی نمونه‌هایی رایج و شناخته‌شده از فساد هستند. چنانچه هدف اصلی یک نظام حکمرانی را پیگیری و اجرای خواست عمومی در محدوده حقوق اولیه فردی در نظر بگیریم، اعتماد به نهادهای حکومتی و اطمینان از اجرای عادلانه و موثر وظایف، اساس یک نظام حکمرانی خوب را تشکیل می‌دهد. فساد در نقطه مقابل این نگاه قرار دارد: فساد، جهت حرکت نظام حکمرانی را به سمت‌وسویی برخلاف هدف اصلی آن می‌چرخاند، منابع ملت را به یغما می‌برد و اعتماد به دولت را تضعیف می‌کند؛ فساد می‌تواند به عنوان یک معضل با هزینه‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی هنگفت ظاهر شود.
اقتصاددانان هم‌نظر هستند که فساد اغلب از ویژگی‌های توزیعی دولت‌ها تغذیه می‌کند. خوب یا بد، نقش دولت در اقتصاد طی قرن گذشته بسیار گسترش یافته است. در سال 1913، مخارج عمومی در 13 اقتصاد بزرگ جهان به‌طور متوسط تنها حدود 12 درصد از تولید ناخالص داخلی بود. با این حال، تا پایان قرن بیستم، این نسبت به بیش از 40 درصد و در برخی از این کشورها حتی تا بیش از 50 درصد افزایش یافت. این افزایش مخارج عمومی طیفی از مزایای اجتماعی از بهبود در زیرساخت‌ها، گسترش آموزش عمومی، افزایش دسترسی به بهداشت تا حفاظت از محیط زیست را برای جوامع صنعتی و حتی کشورهای کمترتوسعه‌یافته به ارمغان آورد. با این حال، بزرگ‌تر شدن دولت‌ها همچنین روش‌هایی را که سیاستمداران می‌توانند از مسیر آنها هزینه‌های بالاتری را بر جوامع تحمیل کنند، گسترش داده است. البته، بزرگ‌تر شدن دولت به‌خودی‌خود با سطوح بالاتر فساد مرتبط نیست- کشورهای شمال اروپا نمونه‌های روشنی از این موضوع هستند؛ مشکل آنجاست که بزرگ‌تر شدن دولت‌ها، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، به‌طور معمول با افزایش تعاملات مستقیم بین مقامات بوروکراسی و شهروندان همراه است: هرچه این تعاملات بیشتر بوده و در همین حال، چهارچوب‌های قانونی تعیین‌کننده رفتارهای قابل‌قبول ضعیف‌تر باشد، فرصت‌های بیشتری در مقابل شهروندان و بوروکرات‌ها قرار می‌گیرد تا به‌طور غیرقانونی از مزایایی که حق دریافت آنها را ندارند برخوردار شوند یا از هزینه‌ها یا تعهداتی که ملزم به ایفای آنها هستند، اجتناب کنند. به عنوان نمونه، سیستم مالیاتی به‌ویژه در مواردی که قوانین مالیاتی نامشخص یا درک آنها دشوار است، می‌تواند یکی از منابع فساد باشد چرا که فقدان شفافیت به بازرسان و حسابرسان مالیاتی آزادی عمل قابل‌توجهی در تفسیر قوانین می‌دهد و این امکان را فراهم می‌آورد تا به سازش‌های ناسالم با مالیات‌دهندگان دست یابند. نمودار 1 رتبه‌بندی 177 کشور جهان را در شاخص ادراک فساد 2018 شفافیت بین‌المللی با رتبه‌بندی آنها در شاخص سهولت انجام کسب‌وکار گزارش در همان سال مقایسه می‌کند. این تصویر گویای آن است که گسترش بوروکراسی و تشریفات اداری با احتمال بالاتر بروز فساد همراه است- ضریب همبستگی در نمودار 1 نزدیک به 8 /0 است.
در دوره مدرن، هر فرد از بدو تولد به دلایل بی‌شمار باید با ادارات دولتی و بوروکراسی وارد تعامل شود- برای دریافت شناسنامه و پاسپورت، پرداخت مالیات، افتتاح یک کسب‌وکار جدید، رانندگی، خرید و فروش ملک و... بر همین اساس، تصویر دولت در ذهن بسیاری از مردم عادی نه با سیاست‌گذاری بلکه با بوروکراسی اعمال مقررات و صدور مجوزها گره خورده است. این تصویر گرچه ناقص است اما به هر حال، خالی از واقعیت نیز نیست؛ همه اقتصادهای مدرن برای ارائه خدمات ضروری و اجرای سیاست‌های عمومی به بوروکراسی دولتی متکی هستند. با این حال، دولت تنها در بوروکراسی خلاصه نمی‌شود. سیاست‌گذاری و بوروکراسی در عرضه سیاست‌های عمومی مکمل یکدیگر هستند: سیاستمداران در مورد قوانین و سیاست‌ها تصمیم‌گیری می‌کنند اما این بوروکرات‌ها هستند که آنها را به اجرا درمی‌آورند. شواهد آماری، برای نمونه شاخص سهولت انجام کسب‌وکار بانک جهانی، نشان می‌دهد که تنوع قابل توجهی در شیوه عملکرد بوروکراسی‌ها در سطح کشورهای جهان وجود دارد. برخی شبیه به «آرمان‌های وبری» نظم و کارایی عمل می‌کنند، در حالی که برخی دیگر به «بی‌سازمانی کافکایی» مبتلا هستند. به‌طور خاص، زمانی که حجم قوانین تصویب‌شده از سوی سیاستمداران بیش از حد متورم شده و قوانین به‌طور مکرر اصلاح می‌شوند، بوروکراسی با فشار بیش از حد مواجه شده و از نظم و کارایی وبری فاصله می‌گیرد. در همین حال، گسترش تشریفات اداری و مقررات دست‌وپاگیر خود به‌شدت با شیوع فساد مرتبط است. این بدان معناست که ویژگی‌های سیاست‌گذاری دولتی ممکن است خواسته یا ناخواسته، انگیزه‌ها را به سمت رفتارهای فسادآمیز سوق دهد. ارائه کالاها و خدمات در قیمت‌های پایین‌تر از بازار یک نمونه از سیاست‌های مداخله‌گرایانه رایجی است که زمینه مساعدی را برای فساد فراهم می‌آورد زیرا این سیاست همواره با نوعی مکانیسم سهمیه‌بندی برای مدیریت تقاضای مازاد که اغلب مستلزم اعمال صلاح‌دید مقامات دولتی است، همراه است. تاثیر این سیاست مداخله‌گرانه و سیاست‌های مشابه را می‌توان در مطالعه موردی تاریخ اتحاد جماهیر شوروی جست‌وجو کرد.
در جلسه‌ای در بانک مرکزی روسیه در ماه می سال 1992، کارکنان صندوق بین‌المللی پول با مشاهده فهرست چندصفحه‌ای نرخ‌های ارز اعمال‌شده برای واردات، از دارو و کالسکه تا خودروهای لوکس، شگفت‌زده شدند. نیازی به گفتن نیست که این فهرست، اختیارات گسترده‌ای را به بوروکرات‌های روسی می‌داد؛ آنها موفق شده بودند با تعیین معیارهایی برای شناسایی ده‌ها قیمت مختلف برای نرخ ارز جایگاه خود را در نظام حکمرانی تثبیت کنند. رژیم مشابهی برای سهمیه‌های صادراتی نیز وجود داشت که به دریافت‌کنندگان مجوزهای صادراتی اجازه می‌داد از شکاف بزرگ بین قیمت‌های داخلی و بین‌المللی سود ببرند. این سهمیه‌ها در عمل زیان‌های هنگفتی را بر بودجه روسیه، آن هم در زمانی که اقتصاد این کشور در حال انقباض شدید بود، تحمیل می‌کرد. یکی دیگر از میراث‌های اتحاد جماهیر شوروی، سیستم اعتبارات مستقیم این کشور بود که اساساً برای اعطای وام‌های یارانه‌ای به بخش‌های کشاورزی و صنعت طراحی شده بود. مشکل آنجا بود که نه‌تنها تقاضا برای این اعتبارات، به دلیل نرخ‌های سود واقعی منفی، بسیار بالا بود، بلکه معیارهای تخصیص نیز به‌شدت ابهام داشت. این اعتبارات نمونه مشهودی از مشوق‌های فساد و در همین حال، زیان‌های ناشی از کاهش کارایی اقتصادی را به نمایش می‌گذاشت. اعتبارات کارگردانی‌شده در عمل عموماً به کشاورزان و صنعت‌کاران نمی‌رسید، بلکه آنها اغلب در اختیار بالاترین پیشنهاددهنده قرار می‌گرفت. این پیشنهادکنندگان نیز در مقابل، از این اعتبارات برای خرید ارز خارجی و تامین مالی فرار سرمایه استفاده می‌کردند؛ اعتبارات هرگز بازپرداخت نمی‌شد یا آنکه بازپرداخت تنها با روبل تضعیف‌شده صورت می‌گرفت.
به‌طور خلاصه، هرچه فاصله سیاست‌گذاری با منطق اقتصادی دنیای واقعی بیشتر باشد، احتمال اینکه مشارکت‌کنندگان در یک سیستم آن را زیر پا بگذارند، افزایش می‌یابد. به‌طور خاص، فساد در اتحاد جماهیر شوروی تنها راهی بود که می‌شد از مسیر آن حداقلی از انعطاف‌پذیری را به یک سیستم برنامه‌ریزی مرکزی سفت و سخت که کارایی در تخصیص منابع را به سخره می‌گرفت، افزود. با این حال، فساد را تنها نمی‌توان به پاسخی به تشریفات اداری، مقررات بیش از حد و غیرمنطقی و سیاست‌های بد فروکاست، بلکه همه این موارد خود در قالب یک همزیستی دوطرفه تحت تاثیر فساد هستند. چنانچه جامعه را نیز به دو همراه صمیمی دولت و فساد بیفزاییم، روشن‌تر می‌شود که چرا فساد می‌تواند به یک معضل غیرقابل حل تبدیل شود.
سه‌ضلعی جامعه، سیاست و فساد
پژوهش‌های اقتصادی کانال‌های متعددی را شناسایی کرده‌اند که برخی از انواع فساد مانند پرداخت رشوه‌های تشویقی به بوروکرات‌ها می‌تواند از مسیر آنها به بهبود کارایی اقتصادی منجر شود. در یک بوروکراسی کافکایی، کسب‌وکارها زمان و منابع قابل توجهی را برای مقابله با قوانین دست‌وپاگیر و تشریفات غیرضروری از دست می‌دهند و بنابراین، جای شگفتی نیست که به روابط فسادآمیز به عنوان راهی برای صرفه‌جویی در زمان و افزایش کارایی متوسل شوند. یک نمونه شناخته‌شده از این نوع فساد که تقریباً در همه جا وجود دارد، «پول سریع» است- پرداختی که معمولاً برای تسهیل مبادلات یا پرش در صف‌های جیره‌بندی دولتی استفاده می‌شود. پول سریع از این نظر که به کسانی که برای زمان خود ارزش زیادی قائل هستند اجازه می‌دهد تا سریع‌تر حرکت کنند، می‌تواند کارایی اقتصادی را افزایش دهد. با این حال، این رابطه یک‌سویه نبوده و این مشوق خود می‌تواند با گذشت زمان در جهت کاهش کارایی نیز عمل کند: بوروکرات‌ها ممکن است عمداً سرعت پیشرفت کارها را کاهش داده یا بدتر از آن، موانع مصنوعی را ایجاد کنند تا بتوانند از مزایای پرداختی‌های مرتبط با تسهیل برخوردار شوند. در این حالت، پول سریع نه برای تسریع در کار، بلکه برای جلوگیری از تاخیرهای مصنوعی ایجادشده توسط بوروکرات‌های فاسد پرداخت می‌شود. این تصویر را می‌توان به بخش بزرگی از قوانین ناکارآمد گسترش داد: در عمل، برخی از مقرراتی که در بسیاری از کشورهای جهان اجرا می‌شوند آن‌چنان عاری از عقلانیت هستند که می‌توان به راحتی چنین استنباط کرد که احتمالاً تنها برای ایجاد فرصت‌هایی برای رشوه‌دهی وضع شده‌اند. البته، آنچه گفته شد به این معنی نیست که وضع قوانین و مقررات دولتی ذاتاً اشتباه است. مقررات زیست‌محیطی و اجتماعی مناسب با اجرای عادلانه می‌تواند رقابت‌پذیری و کارایی کسب‌وکارها را افزایش دهد. در این چهارچوب، فساد گرچه می‌تواند به عنوان تنها امکان دور زدن مقررات ناکارآمد در یک محیط نامساعد عمل کند و کارایی را بهبود دهد اما جایگزینی قانون با سایر راه‌های غیرشفاف همزمان با این مخاطره همراه است که فساد را تثبیت و تقویت کند.
باید توجه داشت که تاثیرات فساد به خسارت‌های مالی و انحراف‌ها یا ناکارآمدی‌های سیاسی محدود نیست بلکه جامعه را نیز عمیقاً با خود درگیر می‌کند. یک نمونه مهم در این مورد رابطه متقابل بین تقاضا برای مداخله‌های دولتی و فساد است. به‌طور کلی، تفاوت در سطوح درآمد و ثروت در همه جوامع وجود دارد و افراد کمتربرخوردار هم اغلب از سیاست‌های بازتوزیعی و مداخله‌های دولتی استقبال می‌کنند؛ با این حال، زمانی که نابرابری در جوامع از فساد و رانت‌جویی ناشی شود، توجیه اخلاقی برای بازتوزیع و مداخله‌های دولتی تقویت می‌شود. در همین حال، کسانی که از فساد سود می‌برند نیز ممکن است از مداخله‌های بیشتر و مقررات متورم‌تر حمایت کنند زیرا می‌دانند که دولت بزرگ‌تر به معنای رانت‌هایی خواهد بود که آنها می‌توانند استخراج کنند. این بدان معنی است که سطوح بالای مداخله دولت، فساد و رانت‌جویی ممکن است خودتثبیت‌کننده باشد. برای درک بهتر این بینش می‌توان از یک مدل پویای ساده بر اساس سه ایده کلیدی بهره برد. اولین ایده این است که مداخله‌های دولت، منافع خصوصی ناشی از فساد، لابی‌گری و دیگر اشکال رانت‌جویی را افزایش می‌دهند. ایده دوم ناظر بر این واقعیت است که توزیع دستاوردهای اقتصادی در یک محیط فسادآمیز، نابرابرتر خواهد بود چرا که ارتباط‌های سیاسی، دسترسی به بوروکراسی یا تردید اخلاقی در فاسدشدن در بین همه افراد یک جامعه یکسان نیست. در نهایت، ایده سوم با نگرانی نسبت به انصاف متناظر است: مردم اغلب نابرابری ناشی از فساد و رانت‌جویی را ناعادلانه‌تر از نابرابری ناشی از تلاش مولد و رقابت بازار می‌دانند. ترکیب این سه ایده از یک معضل سیاسی رونمایی می‌کند: یک دولت کوچک قادر نیست تا به اندازه کافی برای اصلاح نابرابری‌ها عمل کند؛ در نقطه مقابل، یک دولت بزرگ نیز فساد و رانت‌جویی را افزایش می‌دهد. نتیجه اخیر بر این مکانیسم استوار است که نابرابری ناشی از فساد و رانت‌جویی با ادراک شدیدتر نابرابری (ناعادلانه) و در نتیجه، تقاضای بالاتر برای بازتوزیع و مداخله‌های دولتی همراه است. این در حالی است که سیاست‌های بازتوزیعی با هدف کاهش نابرابری خود فرصت‌های بیشتری را برای فساد ایجاد می‌کند.
به نظر می‌رسد که برخلاف مردم عادی، بسیاری از سیاست‌گذاران و ناظران، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، از مبادله پیش‌گفته آگاه هستند. هزینه‌های عمومی برای کاهش فقر در کشورهای در حال توسعه اغلب از مسیر سیاست‌گذاری نادرست پیگیری شده و در نتیجه، لابی‌های سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع را به‌جای نیازمندان واقعی در جایگاه برندگان بزرگ قرار می‌دهند. در همین حال، حتی سیاست‌گذاران خوش‌نیت نیز در برابر توصیه‌ها برای قطع چنین برنامه‌های ناکارآمدی مقاومت می‌کنند، چرا که این راه اغلب توسط مردم به عنوان تنها راه برای بهبود معیشت در نظر گرفته می‌شود. این بدان معنی است که در غیاب آگاهی عمومی، ناکارآمدی دولتی، نارضایتی جامعه و فساد می‌توانند در هم تنیده شوند و از یکدیگر تغذیه کنند و پایه‌های رفاه را از بین ببرند.
جمع‌بندی
فساد استفاده نادرست از قدرت دولتی برای منافع شخصی است. از این منظر، فساد محصول فرعی فعالیت‌های دولت است و هر چه مداخله‌های بخش عمومی در بازار شدیدتر باشد، فرصت‌ها برای فساد گسترش می‌یابد: دولت‌های بزرگ‌تر و مداخله‌گرتر فرصت‌های بیشتری برای سود بردن از فساد فراهم می‌کنند. اغلب بر این نکته تاکید می‌شود که قدرت، فساد و قدرت مطلق، فساد مطلق به همراه می‌آورد اما بینش کلیدی‌تر آن است که گسترش فساد خود ظرفیت مبارزه با آن را کاهش می‌دهد؛ ترکیب سیاست‌گذاری بد، فساد و نابرابری می‌تواند به ایجاد دور باطلی منجر شود که دولت نتواند خود را از آن رها سازد. در شرایط وخیم‌تر، این دور باطل می‌تواند دولت‌ها را با تبدیل آنها به سازمان‌های دزدسالار به قعر هشتمین طبقه دوزخ کمدی الهی دانته براند.
