فرصت فساد

مریم رحیمی: نظام حکمرانی در کشور ما سال‌های طولانی است که هم و غم خود را صرف مبارزه پیگیر با فساد کرده، ولی ابعاد مالی فساد هر روز بزرگ‌تر و دامنه اجتماعی آن گسترده‌تر شده و شهرت و اعتبار حاکمیت را مخدوش کرده است. مشکل کجاست؟ چرا در مبارزه بی‌امان با مفسدان سرآمد، ولی در کاهش حتی نسبی فساد، شمشیرشکسته و ناتوانیم؟ گروهی معتقدند مشکل در عدم قاطعیت کافی است. اگر دست دزدان بیت‌المال قطع می‌شد؛ اگر فاسدانی که در نظام اقتصادی اخلال کرده‌اند با سرعت و قاطعیت اعدام می‌شدند؛ اگر دادگاه‌های ویژه، رشوه‌گیران در نظام اداری و مفسدان در بازار ارز و سکه را بی‌ملاحظه مجازات می‌کرد؛ ریشه فساد در کشور می‌خشکید. این گروه تعداد زیاد و بودجه سرسام‌آور مراکز نظارتی موازی و گسترده در کشور برای مبارزه با فساد و تعدد سازوکارهای ازکارافتاده و اداری چک و بالانس را هنوز ناکافی می‌دانند. در مقابل گروهی دیگر به اتکای تجارب گسترده جهانی و یافته‌های علوم اجتماعی، مبارزه قضایی و پلیسی با فاسدان را موخر بر اصلاح سازوکارهایی می‌دانند که فسادپرور است. این گروه سازوکارهای «حکمرانی خوب»، شامل شفافیت، پاسخگویی و حسابدهی؛ «مردم‌سالاری»، شامل نظارت احزاب مخالف و رسانه‌های آزاد، قاعده‌مندی در سیاست‌گذاری و پرهیز از صلاحدید و استصواب و مبارزه با تعارض منافع را شرط لازم کاهش فساد و مشروعیت برخورد قضایی را متوقف به کسب اطمینان از برقراری این شروط لازم می‌دانند. دکتر سیدفرشاد فاطمی، استاد اقتصاد دانشگاه شریف و عضو شورای سیاست‌گذاری تجارت فردا معتقد است، فساد سه عامل اصلی دارد؛ سیاست‌گذاری نادرست، متناسب نبودن جرم و مجازات و در نهایت، دریافتی کم کارمندان دولتی، زمینه‌های اصلی بروز فساد در اقتصاد را به وجود می‌آورند و مادامی که این عوامل رفع‌ورجوع نشوند، هر نوع مبارزه با فساد، به مثابه خاموش کردن خاکسترهای آتش، بدون از بین بردن منبع حریق است.

♦♦♦

 ‌ دو سال از ماجرای چای دبش می‌گذرد و در این مدت اقتصاددانان، منشأ همه ناپاکی‌ها را سیاست‌گذاری اعلام کردند. چرا اصلاح سیاست‌گذاری مقدم بر برخورد قضایی و دستگیری مفسدان است؟

وقتی از فساد سخن می‌گوییم منظورمان انجام یک تخلف است؛ یعنی دولت قانونی برای یک بازی ایجاد کرده، اما افراد از این قانون تخلف می‌کنند. فساد معمولاً در سه دسته تقسیم می‌شود و زمانی که با آن مواجه می‌شویم احتمالاً فساد رخ‌‌داده در یکی از همین سه دسته انجام شده است. برخی تخلف‌ها بسیار تکرارپذیر هستند. مثل تخلف‌های ارزی که از دیرباز تاکنون، چندین تخلف بزرگ ارزی در سال‌های مختلف رخ داده است. شیوه کار هم به این شکل است که دولت فرصتی برای انجام تخلف به وجود می‌آورد و افراد هم به کمک این فرصت، تخلف انجام می‌دهند. اینکه دولت قیمت بنزین را دستوری پایین نگه داشته است، در واقع فرصتی فراهم کرده که افراد بتوانند بنزین ارزان داخل را در فراسوی مرزها، بفروشند. نام این فرصت، فرصت رانت است. واقعیت این است که در وهله اول باید این فرصت از بین برود و اگر سیاست‌گذار به درستی سیاست‌گذاری کند، چنین فرصتی اصلاً به وجود نمی‌آید، چراکه قاچاق به خودی خود سودآور نیست و کسی ترغیب نمی‌شود که دست به چنین عملی بزند. بنابراین در مسئله فساد چای دبش نیز احتمالاً چنین فرصتی پیش آمده است. دولت فرصتی ایجاد کرده که ارز با قیمت پایین‌تر از بازار را به افراد تحویل دهد. بنابراین، امضاهای طلایی به وجود آمده است و برخی از این فرصت طلایی استفاده کرده‌اند. زمانی که دولت بانک را ملزم می‌کند که وام بانکی را با نرخی کمتر از نرخ‌های رقابتی بازار تخصیص دهد، فرد امضاکننده این وام، امضای طلایی دارد. پس دولت با سیاست‌گذاری غلط، این فرصت را ایجاد کرده است. مسلماً، اگر سیاست‌گذاری به درستی انجام شده بود، این فرصت پیش نمی‌آمد. بنابراین تخلف یک رانت است که دولت ایجاد می‌کند و افراد از آن استفاده می‌کنند. کیفیت سیاست‌گذاری اقتصادی یکی از پیش‌شرط‌های اصلی در بحث مقابله با فساد است و متاسفانه کیفیت سیاست‌گذاری اقتصادی در کشور ما بسیار پایین است. مثلثی را در نظر بگیرید؛ در مسئله سیاست‌گذاری سیاست‌گذار باید دانش حل مسئله داشته باشد و بخواهد این مسئله را حل کند و توانایی و اقتدار حل مشکل را داشته باشد. وقتی کیفیت سیاست‌گذاری پایین می‌آید، سیاست‌گذار نه دانش تشخیص مشکل را دارد، نه می‌تواند آن را حل کند و نه اقتدار کافی برای حل مشکل را دارد. در نتیجه مشکل حل نمی‌شود. به‌خصوص در فضای اقتصاد چنین ناتوانی‌هایی به ایجاد رانت در کشور منجر می‌شود. از این‌رو من فکر می‌کنم این یک اصل مهم در اقتصاد است که باید در سیاست‌گذاری مورد توجه قرار گیرد.

‌ اقتصاددانان می‌گویند سیاست‌گذاری خوب باعث می‌شود نفع آدم‌های بد در انجام کارهای خوب باشد اما سیاست‌گذاری بد، آدم‌های خوب را هم به کار بد تشویق می‌کند. سوال این است که ادبیات جرم در اقتصاد به چه شکلی تعریف می‌شود، آیا میل طبیعی انسان‌ها به استفاده از فرصت‌ها به جرم منجر می‌شود؟

همان‌طور که اشاره کردید، در اقتصاد ادبیاتی مختص به جرم داریم؛ در این ادبیات، قوانین و مجازات تعدی از قوانین باید به شکلی برنامه‌ریزی شود که توجیه اقتصادی انجام جرم را از بین ببرد. یعنی اگر کسی قصد داشته باشد جرمی در اقتصاد انجام دهد، با یک حساب و کتاب، متوجه شود اقدام او توجیه اقتصادی ندارد، بنابراین دست به ارتکاب جرم نمی‌زند. اگر بخواهیم یک مثال تقلیل‌یافته بزنیم، می‌توانیم به جرایم راهنمایی و رانندگی اشاره کنیم. احتمالاً یک راننده زمانی که می‌خواهد از چراغ قرمز عبور کند، با خود حساب و کتاب می‌کند که تعدی از قانون، چه اندازه هزینه‌زاست. چنانچه مجازات تعدی از یک قانون، به بازدارندگی منجر نشود، فرد مرتکب وقوع جرم می‌شود، اما اگر میزان جریمه برای انجام ندادن قانون به ایجاد بازدارندگی منجر شود، دیگر کسی تمایلی به انجام ندادن قاعده نخواهد داشت. این یک مثال تقلیل‌یافته است که در قوانین اقتصادی هم صدق می‌کند. میزان جریمه باید چنان تعیین شود که فرد را از انجام جرم منصرف کند. این همان رویکرد دومی است که نسبت به فساد و جرم در اقتصاد وجود دارد.

‌ به نظر می‌رسد که در کشور ما نه جریمه و مجازات تناسبی با جرم دارد و نه اینکه دولت به نحوی سیاست‌گذاری می‌کند که امکان ایجاد رانت به دست نیاید. در چنین فضایی دیگر کدام عامل به تسهیل ارتکاب جرم اقتصادی منجر می‌شود؟

تصور کنید در فضایی که راه‌درروهای قانون بسیار زیاد است و از سوی دیگر مجازات انجام جرم، متناسب با آن نیست؛ کارمندان دولت بر اجرای قوانین نظارت کنند. اگر دولت به عنوان نهاد حقوق‌ده به این افراد نتواند برای کارمندان خود امکانات تامین زندگی در رفاه را به وجود آورد، احتمال لغزش کارمندان دولت در برابر قانون وجود دارد. برای همین هم هست که از قدیم، می‌گویند قضات باید همواره حقوق کافی بگیرند تا در زمان قضاوت کردن، خدایی‌ناکرده دچار لغزش نشوند. همین قاعده در مورد کارمندان دولت هم صادق است. زمانی که کارمند دولت احساس کند که حقوق دریافتی او تامین‌کننده زندگی‌اش نخواهد بود، احتمال اینکه مرتکب بی‌اخلاقی و دریافت رشوه شود، افزایش می‌یابد. اتفاق بد جایی رخ می‌دهد که هر سه عامل کنار یکدیگر جمع می‌شوند؛ یعنی دولت سیاست‌گذاری نادرست انجام می‌دهد، مجازات و جرم با یکدیگر متناسب نیست و در نهایت، کارمندان دولت هم احساس رفاه نمی‌کنند. فردی که بخواهد مرتکب خطا شود می‌داند رانت‌هایی در دسترس است. این فرد، تصور می‌کند در صورتی که تخلف او محرز شود، به راحتی جریمه نازلی پرداخت می‌کند و تازه، چنانچه وضعیت خوب پیش نرفت، فرد متخلف می‌تواند با رشوه دادن، خطای خود را بپوشاند. جمع همه این عوامل سبب می‌شود سیاست‌گذاری غلط و در راستای تداوم جرم انجام شده باشد. بخش عمده‌ای از فساد به این دلیل است که زمینه‌های فساد وجود دارد. دلیل عمده فساد همین است. وقتی قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های ما مدام امضای طلایی برای بوروکرات‌های دولتی و تکنوکرات‌ها درست می‌کند، فساد پشت آن می‌آید. در این حالت اصلاً نیاز نیست که بخواهیم افراد داوطلبانه فساد نکنند. فقط باید روندهای فسادزا را تعطیل کرد. به موازات این کار، ممکن است یکی از نتایج ایجاد شفافیت در اقتصاد هم این باشد که افراد داوطلبانه فساد را رها کنند. مثلاً اگر حقوق همه مقامات شفاف شود، افراد خودبه‌خود به سمتی می‌روند که خود را کنترل کنند و می‌پذیرند که منابع فاسد را دریافت نکنند. اما متاسفانه به جای آنکه نتیجه حاصل شود، در دعواهای سیاسی گرفتار می‌شوند. یعنی یک گروه با شفافیت و حقوق دولتی متضرر می‌شوند. یک گروه با شفاف‌سازی تراکنش‌های بانکی متضرر می‌شوند و به جای اینکه عملاً در مورد خود موضوع صحبت کنند تلاش می‌کنند جایی را که متضرر می‌شوند تحت تاثیر قرار دهند و شفافیت آنجا را از بین ببرند. 

‌ اگر اجازه دهید در نکته سوم شما تعمق کنیم؛ به نظر شما اگر دولت نمی‌تواند معاش کارمند خود را تامین کند مشکل در کجاست؟ آیا دولت باید اندازه خود را کوچک‌تر کند یا اینکه به نظارت‌ها شدت و حدت دهد؟

ایران همواره دولتی داشته که به صورت سنتی، وابسته به درآمد نفتی بوده است. از آنجا که دولت وابسته به درآمدهای نفتی بوده است، اندازه و کارایی اقتصاد، متناسب با اندازه‌های واقعی اقتصاد نبوده است. بنابراین ما با یک دولت بزرگ مواجه هستیم که درآمدهای ارزی آن هم تا حد زیادی کاهش یافته است. بنابراین دولت باید اندازه خود را تا حد ممکن کوچک کند و به وظایف حاکمیتی خود بازگردد؛ یعنی از دخالت در اقتصاد بکاهد و به وظایف اصلی خود توجه بیشتری کند. این‌گونه است که دولت می‌تواند مردم را قانع کند که در حال خدمات‌دهی به مردم است و باید مالیات دریافت کند تا یک نظام منصفانه و عادلانه به وجود آورد. منظور از نظام منصفانه آن است که مردم احساس می‌کنند بخشی از درآمد مالیاتی آنها صرف اجرای عدالت در جامعه می‌شود. مردم باید احساس کنند که همه مردم یک میزان مالیات می‌دهند و این مالیات هم برای ارتقای خدمات‌دهی خرج می‌شود. این‌گونه، دولت می‌تواند درآمدهای مالیاتی خود را افزایش دهد و از سوی دیگر، کارایی خود را افزایش دهد. اگر دولت می‌خواهد کارمندانش در راستای نص قانون فعالیت کنند، باید پرداختی‌های متناسبی به آنان داشته باشد. بررسی‌ها نشان می‌دهد حداقل پرداختی کارکنان دولت در سنوات متوالی، کمتر از میزان تورم افزایش پیدا کرده است. نتیجه این امر آن است که دولت یک بدنه کارمندی دارد که روزبه‌روز کارایی کمتری پیدا می‌کند.

‌ گزارشی درباره شاخصه‌های بهبود محیط کسب‌وکار از سوی مرکز پژوهش‌های اتاق ایران به صورت فصلی منتشر می‌شود که نشان می‌دهد معمولاً مردم در شهرهای بزرگ‌تر بیشتر تصور می‌کنند که باید با پرداخت رشوه کار خود را از پیش ببرند. به نظر شما دلیل ایجاد این تصور چیست؟ آیا رابطه معناداری در این‌باره وجود دارد؟

البته من این گزارش را ندیده‌ام؛ اما دولت نظام پرداخت دارد و این نظام پرداخت، سازوکار جالبی دارد. یعنی حقوق کارمندان دولتی در شهرهای مختلف یکسان است و تازه، اگر فردی در یک شهرستان دورافتاده در حال فعالیت در بدنه دولتی باشد، احتمالاً حقوق بیشتری هم دریافت می‌کند. این در حالی است که میزان هزینه‌های زندگی در شهرهای بزرگ، بسیار بیشتر است. بنابراین حقوق دو فرد با وظیفه یکسان که یکی در کلان‌شهر و دیگری در نقطه دورافتاده زندگی می‌کند مشابه است؛ یا اینکه حقوق فردی که در شهرستان دورافتاده مشغول به کار است، بیشتر هم هست. منظور این نیست که حقوق کارمندانی که در شهرستان‌های دورافتاده کار می‌کنند کاهش یابد اما دریافت مجوز ساختن طبقه ششم یک ساختمان در تهران، ارزش ‌افزوده بسیار زیادی ایجاد می‌کند اما همین فعالیت در شهرستانی دورافتاده، چندان ارزش ‌افزوده به وجود نمی‌آورد؛ وانگهی ممکن است که در یک شهرستان دورافتاده اصلاً تقاضایی برای ساخت چنین ملکی وجود نداشته باشد. بنابراین فرصت‌های ارزش‌آفرین یا فرصت‌های رانت‌آفرینی که کارمندان دولت شهر بزرگ در اختیار دارند، با همین فرصت‌ها در یک شهرستان کوچک‌تر قابل مقایسه نیست. همزمان، پرداختی کارمندان شهرهای بزرگ احتمالاً کمتر است و هزینه زندگی در این شهرها، بسیار بیشتر از شهرستان‌های کوچک محاسبه می‌شود. 

‌ اگر بخواهیم به وظایف دولت در حوزه سیاست‌گذاری و حکمرانی بازگردیم و توصیه‌هایی برای جلوگیری از فساد داشته باشیم، باید به همان دستورالعمل‌های همیشگی اجتناب از دخالت در اقتصاد بازگردیم یا اینکه روش‌های دیگری هم وجود دارند؟

واقعیت این است که وقتی اصول اولیه انجام نشده است، انجام توصیه‌های جزئی‌تر، اتلاف وقت است. ابتدا باید بدیهیات اقتصادی را سروسامان داد و بعد به اقدامات دیگر پرداخت. زمانی که بدنه اصلی یک ساختمان ساخته نشده باشد، اضافه کردن چراغ‌های بیشتر به این سازه، فایده‌ای ندارد. زمانی که فرصت‌های رانت در اقتصاد به وجود می‌آید، نباید دنبال عوامل دیگر گشت. متاسفانه مسئولان دولتی به اشتباه تصور می‌کنند که می‌توانند ضرر و زیان فرصت‌های رانتی را با تکنولوژی جبران کنند. احتمالاً شما هم از یاد نبردید که فرصت توزیع رانت گندم و آرد چگونه به وجود آمد. دولت تصور می‌کرد با ایجاد یک سامانه می‌تواند مانع از فساد شود اما اشتباه می‌کرد. سامانه‌ها به جلوگیری از وقوع فساد و تخلف منجر نمی‌شوند. سامانه نمی‌تواند وضعیت اقتصاد کشور را بهبود ببخشد چراکه افراد متخلف، هوشمند هستند و تلاش می‌کنند که از این فرصت رانت استفاده کنند. سیاست‌گذاری اقتصادی، آن‌طور که مسئولان تصور می‌کنند، سهل نیست؛ سیاست‌گذاری اقتصادی آسان به نظر می‌رسد اما به‌شدت سخت است، چراکه سیاست‌گذار با مردم هوشمندی مواجه است که فکر می‌کنند چطور می‌توانند رفتار کنند که منافع آنها، حداکثری شود. هرجا سامانه‌ای ایجاد شده است، باعث شده سیاست‌گذار اقتصادی ناتوانی خود را پشت سامانه‌ها مخفی کند و دوباره فرصت‌های رانت ایجاد شود. 

‌ به نظر شما از دو سال پیش که فساد چای دبش افشا شد، تغییری مثبت در روند سیاست‌گذاری انجام شده است؟

به نظر من چنین نشده است. فساد چای دبش به دلیل فرصت طلایی تخصیص ارز به وجود آمده بود و تا زمانی که این فرصت وجود داشته باشد، پرونده‌های بعدی فساد نیز هویدا خواهند شد. تنها تفاوت در این است که چه زمانی ستاره بخت فرد یا افرادی افول کند و این فسادها، افشا شوند. تا زمانی که فرصت‌های رانت فراهم می‌شود و رسیدن به این فرصت‌ها هم چندان سخت نیست، فساد از بین نمی‌رود. مثلاً رانت گندم، به احتمال زیاد، یکی از بزرگ‌ترین رانت‌های سیاست‌گذار است چراکه خانواده‌های فقیر نان بیشتری مصرف می‌کنند اما افراد فقیر از این رانت بهره‌مند نمی‌شوند.