صنعت‌زدایی در دو پرده

در میان انتقادات رایج به ساختار اقتصادی ایران، دو گفتمان مرتبط که از زبان نه‌تنها اقتصاددانان و فعالان اقتصادی بلکه مقامات دولتی در بالاترین سطوح نیز شنیده می‌شود، قابل‌توجه هستند: غلبه نفت بر اقتصاد ایران و کنترل بیش از حد دولت بر ساختار اقتصادی. این دو گفتمان مستقل از یکدیگر نیستند و اغلب به‌عنوان موانع اصلی صنعتی‌سازی کشور در نظر گرفته می‌شوند. در واقع، به‌رغم فعالیت برخی صنایع مرتبط با کالاهای سرمایه‌ای، بخش صنعت در ایران همچنان تحت سلطه تولید کالاهای مصرفی قرار دارد. این بیش از هر چیز از عدم تکمیل راهبرد توسعه صنعتی مبتنی بر جانشینی واردات در هر دو دوره پیش و پس از انقلاب ناشی می‌شود. درجا زدن در پارادایم جایگزینی واردات موجب شده تا بخش‌های صنعتی و مدرن‌تر اقتصاد ایران پیوندهای اندکی با بخش‌های سنتی‌تر داشته و به‌شدت به نهاده‌های وارداتی وابسته باشند. از همین‌رو، گسترش آنها همواره منوط به درآمدهای صادراتی نفت که بازار آن نوسان بالایی داشته، بوده است. در واقع، تقریباً تمامی پیشرفت‌های اقتصادی، اجتماعی و نهادی ایران در قرن گذشته به ‌واسطه درآمدهای حاصل از صادرات نفت امکان‌پذیر شده و در همین حال، توقف این پیشرفت‌ها نیز با نفت مرتبط بوده است.

خواه در دوره پیش از انقلاب و خواه در دوره پس از آن، راهبرد توسعه صنعتی کشور را می‌توان با عنوان «صنعتی‌سازی مبتنی بر سرمایه نفتی» توصیف کرد: برای شروع سریع فرآیند صنعتی‌سازی، دولت طیف وسیعی از صنایع سبک را هدف قرار داده و سرمایه‌گذاری مورد نیاز را برای تاسیس آنها فراهم می‌آورد. طبیعی است آن دسته از صنایعی که محصولات آنها از پیش بازاری در کشور دارند، به‌عنوان گزینه‌های اول در نظر گرفته می‌شوند. در این میان، دولت می‌تواند انتخاب کند که شرکت‌های صنعتی را مستقیماً تاسیس کرده یا ورود بخش خصوصی را تسهیل کند اما به هر حال، این راهبرد صنعتی‌سازی اغلب با ارائه یارانه‌ها و معافیت‌های مالیاتی و نیز، حمایت از صنایع داخلی در برابر رقبای خارجی به ‌وسیله موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای همراه است. در همین حال، استفاده دولت از درآمدهای نفتی برای ایجاد زیرساخت‌ها و ارائه خدمات معمولاً به گسترش بخش دولتی و نیز، گره خوردن بازیگران بخش خصوصی با بخش دولتی منجر می‌شود. این راهبرد صنعتی‌سازی گرچه معمولاً به حرکت به سمت بالای شرکت‌های داخلی در منحنی یادگیری منجر می‌شود اما توسعه قابلیت‌ها و ارتقای فناوری اغلب در غیاب ساختارهای نهادی و انگیزشی کافی چندان سریع نیست. بخش خصوصی فقط تا آنجا رشد می‌کند و گسترش می‌یابد که دولت جریان‌های سرمایه‌گذاری را که این بخش بدان وابسته است، تضمین کند. نکته شگفت‌انگیز آن است که هم در پیش از انقلاب و هم در پس از انقلاب، توقف صنعتی‌سازی مبتنی بر سرمایه نفتی نه با خشکسالی بلکه با سیلاب دلارهای نفتی روی داده است. بررسی روند توسعه در ایران نشان‌دهنده غلبه یک الگوی تکرارشونده رشد بالا و به دنبال آن فروپاشی است؛ شدت این نوسانات در مورد رشد صنعتی شدیدتر هم بوده است. نمودارهای 1 و 2 نشان می‌دهد که الگوی صنعتی شدن در ایران در بازه زمانی 1389-1340 از یک منحنی با شکل w معکوس که با درآمدهای نفتی مرتبط است، پیروی می‌کند. هر ‌v معکوس در این منحنی بر پرده‌ای از نمایش رشد صنعتی و سپس غرق شدن در سیلاب درآمدهای نفتی منطبق است.

پرده اول: سیلاب نفتی پیش از انقلاب

به لطف شرایط نسبتاً مساعد -از جمله افزایش نسبی درآمدهای صادراتی نفت- موتور رشد اقتصادی ایران در یک نظام سیاسی استبدادی در دهه 1340 روشن شد و اقتصاد ایران تا نیمه اول دهه 1350 با سرعت بالا به حرکت خود ادامه داد. محرک اصلی صنعتی‌سازی در این دوره افزایش نرخ تشکیل سرمایه در بخش‌های اقتصادی مدرن و پیگیری استراتژی جانشینی واردات بود. برای نمونه، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران در این دوره ایجاد شد تا کارخانه‌های تولیدی قدیمی دولتی را به منظور خصوصی‌سازی نهایی بازسازی کند و بنگاه‌های جدید را در زمینه‌هایی که هنوز برای بخش خصوصی رو‌به رشد جذاب نبودند، ایجاد کند. اجرای استراتژی جانشینی واردات با ارائه مشوق‌هایی از جمله اعتبارات یارانه‌ای و معافیت‌های مالیاتی به تولیدکنندگان داخلی و نیز افزایش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی که انتقال فناوری را نیز شامل می‌شد، دنبال می‌شد. در نتیجه، تولیدات صنعتی و اشتغال در این بخش رشد سریعی را در دهه 1340 تجربه کرد؛ فعالیت‌های مرتبط با جایگزینی واردات ابتدا با تولید کالاهای مصرفی آغاز شد، اما هدف نهایی دولت حرکت سریع به سمت تولید کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای بود.

رشد سرمایه ثابت، تولیدات صنعتی و کل اقتصاد تا پیش از سال 1353 به دلیل افزایش سرمایه‌گذاری دولتی و خصوصی و همچنین، عرضه کافی نیروی کار و بازار داخلی رو‌به رشد، سریع بود و درآمدهای نفتی از این تغییرات شتابان پشتیبانی می‌کرد. در این میان، موفقیت سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) در افزایش بی‌سابقه قیمت نفت به شاه این احساس اطمینان خاطر را داد که جهش به کلاس کشورهای صنعتی پیشرفته می‌تواند به‌راحتی از مسیر خرج کردن منابع ممکن شود. با این حال، در عمل، تنگناها و مشکلات ساختاری مرتبط با نحوه مدیریت رونق نفتی -از جمله توسعه کم‌عمق و ناهموار، کمبود در زیرساخت‌ها در پس‌زمینه افزایش تقاضا و شهرنشینی سریع- شروع به خودنمایی کردند؛ هر‌چه منابع بیشتری به اقتصاد سرازیر شد، عملکرد آن بدتر شد. نیاز به تغییر مسیر ظاهراً توسط برنامه‌ریزان دولتی در سال‌های پایانی پیش از انقلاب تشخیص داده شد، اما فرصت تغییر در آشفتگی‌های سیاسی از کف رفت.

در سال‌های ابتدایی برنامه عمرانی سوم (1346-1341) و چهارم (1351-1347) عناصر مختلفی که پس از رکود اوایل دهه 1340 برای اجرای استراتژی صنعتی شدن دولت لازم بودند، به‌تدریج شکل گرفتند. افزایش سریع تقاضا برای محصولات صنعتی در طول دهه 1330، همراه با رشد کند صنایع جدید داخلی به دلیل سیاست تجارت آزاد در سال‌های پیشین، شکاف زیادی میان ساختار تقاضای داخلی و عرضه محصولات صنعتی ایجاد کرده بود. در واقع، گرچه چند صنعت سنتی مانند منسوجات توانسته بودند طی دهه 1330 نرخ رشد نسبتاً بالایی را ثبت کنند اما ظرفیت تولید در اوایل دهه 1340 هنوز بسیار محدود بود و صنعت ایران «عقب‌ماندگی» آشکاری را حتی بر اساس استانداردهای منطقه خاورمیانه نشان می‌داد. این می‌تواند تا حدودی انگیزه شدید دولت برای صنعتی‌سازی را توضیح دهد، صنعتی‌سازی که عمدتاً از مسیر سرمایه‌گذاری بخش دولتی و تا حدی اتکا به سرمایه‌های خارجی، نوسازی پایه‌های صنعت را دنبال می‌کرد. رکود اوایل دهه 1340، که اوج رشد آشفته و ناهماهنگ اقتصاد در دهه پیش از آن بود، به‌عنوان یک کاتالیزور در شکل دادن به انگیزه‌های صنعتی‌سازی مبتنی بر جایگزینی واردات عمل کرد؛ با توجه به نوپا بودن صنعت ایران در اوایل دهه 1340، تاکید بر بازار داخلی حفاظت‌شده به عنوان مرحله اول توسعه اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسید. امید می‌رفت که موفقیت در این مرحله با ایجاد مهارت‌های صنعتی و دانش لازم امکان اجرای مرحله بعدی صنعتی‌سازی مبتنی بر صادرات را فراهم کند.

یکی از ویژگی‌های بارز تغییرات ساختاری در مخارج توسعه‌ای دولت در دهه 1340، تمرکز فزاینده سرمایه‌گذاری دولت در بخش صنعتی و فعالیت‌های مرتبط با آن بود. در واقع، سهم سرمایه‌گذاری دولتی که به بخش‌های صنعت و انرژی تخصیص داده می‌شد در فاصله برنامه‌های عمرانی دوم (1340-1334) و پنجم (1356-1352) از حدود 16 درصد به 41 درصد رسید. در همین مدت، سهم زیرساخت‌های فیزیکی مانند حمل‌ونقل، ارتباطات، آب و کشاورزی از 0 /71 درصد به 1 /28 درصد کاهش یافت. دخالت مستقیم فزاینده دولت در تولید صنعتی در سال‌های برنامه عمرانی سوم با تعریف نسبتاً روشنی از حوزه عمومی و خصوصی سرمایه‌گذاری صنعتی همراه بود؛ سرمایه‌گذاری دولت محدود به صنایع سنگین مانند فلزات اساسی، اکتشاف و بهره‌برداری از منابع طبیعی بود که علاوه بر اهمیت حیاتی برای صنایع داخلی، نیاز به سرمایه‌گذاری فراتر از ظرفیت‌های بخش خصوصی داشتند. به‌طور خاص، سهم سرمایه‌گذاری دولتی تخصیص‌یافته به صنایع سبک سنتی از 3 /77 درصد در دوره برنامه عمرانی دوم به 8 /3 درصد در دوره برنامه عمرانی پنجم کاهش یافت؛ این در حالی بود که سهم اختصاص‌یافته به صنایع سنگین در همان بازه زمانی از 7 /5 درصد به 0 /80 درصد افزایش یافت.

نقش دولت به‌عنوان تامین‌کننده کالاهای صنعتی سنگین در این مرحله جدید صنعتی‌سازی، زمینه‌های جدیدی را به روی سرمایه‌گذاری دولتی گشود. به‌طور خاص، سرمایه‌گذاری ثابت ناخالص واقعی در بخش دولتی با نرخ متوسط سالانه 22 درصد در بازه زمانی 1356-1342 رشد کرد و از سال 1346 به بعد همواره از سطح سرمایه‌گذاری خصوصی بالاتر بود. این افزایش عمدتاً از محل درآمدهای نفتی و اعتبارات خارجی تامین مالی می‌شد و منابع داخلی در تعیین اندازه هزینه‌های توسعه‌ای دولت تاثیر چندانی نداشت. از آنجا که دسترسی به اعتبارات خارجی خود تا حد زیادی با درآمدهای نفتی مورد انتظار در آینده مرتبط بود، نفت یگانه به عامل اصلی تعیین‌کننده سرمایه‌گذاری‌های برنامه‌ریزی‌شده تبدیل شد.

نرخ بالای تشکیل سرمایه در بخش صنعت ساختار این بخش را به‌سرعت تغییر داد. تولیدات صنعتی تا اواسط دهه 1340 تحت سلطه صنایع کالاهای مصرفی سبک مانند مواد غذایی، منسوجات، پوشاک و... با سهمی بیش از 75 درصد بود؛ با این حال، تا سال 1355، بخش صنعت به درجه بسیار بالاتری از تنوع دست یافت به‌گونه‌ای که صنایع جدید مصرفی بادوام، واسطه‌ای و سرمایه‌ای حدود 50 درصد از کل تولید را به خود اختصاص دادند. سرمایه‌گذاری دولت در صنایع سنگین کمک مهمی به این تغییرات ساختاری به‌ویژه در صنایع واسطه‌ای و سرمایه‌ای کرد، در حالی که بخش خصوصی با سرمایه‌گذاری در صنایع مرتبط کالاهای مصرفی و به‌ویژه در کالاهای بادوام مصرفی جدید، به تنوع ساختار صنعتی کمک کرد. به هر حال، این دولت بود که از مسیر کنترل اندازه اعتبارات صنعتی یا سیاست‌های مرتبط با صدور مجوزهای صنعتی که عملاً بخش‌ها را به روی سرمایه‌گذاران جدید بسته یا باز می‌کرد، نقش اصلی را در تعیین اندازه و الگوی کلی سرمایه‌گذاری صنعتی خصوصی ایفا می‌کرد. تغییر ساختاری مهم دیگری نیز طی این دوره رخ داد که با معرفی محصولات و فناوری‌های جدید مرتبط بود به‌گونه‌ای که دوگانگی را به ویژگی بارز «ساخت ایران» در این دوره تبدیل کرد.

تا اواسط دهه 1340، اشتغال صنعتی در ایران تحت سلطه کارگاه‌های کوچک بود به‌گونه‌ای که بیش از 65 درصد از کل نیروی کار بخش صنعت در مناطق شهری در این کارگاه‌های کوچک با بهره‌وری و دستمزد بسیار پایین به کار گرفته می‌شدند. در نقطه مقابل، طی دهه‌های 1340 و 1350، شرکت‌های صنعتی واقعاً پویایی که تقریباً تمام سرمایه‌گذاری‌های جدید را جذب کرده و تغییرات ساختاری را ایجاد کردند، در زیربخش بزرگ‌مقیاس قرار می‌گرفتند. تمایز در مقیاس تولید برای درک بهتر ماهیت انباشت و تغییرات فناوری در این دوره ضروری است. مرور ارقام مرتبط با اعتبارات بانک توسعه صنعت و معدن ایران می‌تواند در این مورد راهگشا باشد. این بانک که در سال 1345 تاسیس شد، اولین بانک اعتباری صنعتی ایران بود و وام‌های اعطایی آن بیش از 70 درصد از کل اعتبارات بلندمدت صنعتی تخصیص داده‌شده به بخش خصوصی را در دوره 1356-1342 تشکیل می‌داد. داده‌ها نشان می‌دهد که بیش از 95 درصد وام‌های بانک توسعه صنعت و معدن ایران پس از تاسیس به تعداد نسبتاً کمی از کارخانه‌های بزرگی اختصاص یافت که بخش صنعتی مدرن و «شرکتی» را تشکیل می‌دادند. بر همین اساس، این بخش شرکتی که هسته پویای صنعت ایران را تشکیل می‌داد، ذی‌نفع اصلی اعتبار ترجیحی، تجارت خارجی و سیاست‌های مالی دولت بود. با این حال، این بخش شرکتی مدرن، تنها بخش بسیار محدودی از اشتغال صنعتی را دربر می‌گرفت و این زیربخش صنعتی کوچک‌مقیاس بود که بخش عمده تازه‌واردان به بازار کار را جذب می‌کرد. در واقع، حتی شرکت‌های متوسط که ترکیبی از ویژگی‌های مطلوب مانند شدت نیروی کار در صنعت همراه با سطوح معقول بهره‌وری نیروی کار، آنها را برای ایجاد اشتغال مولد و سودآور ایده‌آل می‌کرد نه‌تنها از تامین مالی یارانه‌ای بلندمدت محروم بودند بلکه دولت نیز هیچ کمک فنی به آنها ارائه نمی‌کرد. این دوگانگی فزاینده صنعتی نشان‌دهنده این واقعیت بود که عواید حاصل از توسعه در دستان بخش کوچکی از جمعیت متشکل از صنعتگران و کارگران در بخش صنایع شرکتی متمرکز بود. این تمرکز فزاینده درآمدی به نوبه خود الگوی غالب تغییرات ساختاری در بخش صنعتی را با گسترش بازار محصولات جدید، به‌ویژه کالاهای مصرفی بادوام جدید، که از رشد سریع و تنوع تقاضای مصرف‌کننده در میان گروه‌های با درآمد بالا سرچشمه می‌گرفت، تقویت کرد.

به‌هرحال آنچه شکست سیاست صنعتی‌سازی مبتنی بر سرمایه نفتی در دوره پیش از انقلاب را رقم زد، سطوح بالای مخارج عمومی پس از رونق نفتی در سال 1352 بود. نرخ رشد بالا و ثبات نسبی قیمت‌ها در دهه 1340 در کنار موفقیت برنامه عمرانی چهارم موجب شد تا یک نگرش بسیار خوش‌بینانه نسبت به اهداف برنامه‌ریزی‌شده توسعه‌ای ایجاد شود. در اوایل سال 1352، برنامه عمرانی پنجم بدون ارزیابی دقیق بازنگری شد و هزینه‌های سرمایه‌گذاری دولتی 189 درصد افزایش یافت. به‌طور مشابه، سهم مخارج برنامه‌ریزی‌شده مرتبط با بخش‌های کشاورزی، صنعت و نفت و گاز، کاهش و سهم مخارج مرتبط با بخش مسکن و حمل‌ونقل (غیرتجاری) افزایش یافت. مخارج مصرفی عمومی نیز از 3 /6 میلیارد دلار آمریکا در سال 1352 به 2 /9 میلیارد دلار در سال 1353 افزایش یافت. این افزایش مخارج هم شامل مخارج نظامی و هم مخارج یارانه‌های مصرفی (به‌ویژه برای گندم و شکر) بود. در واقع، هزینه‌های مصرفی عمومی و خصوصی در فاصله سال‌های 1357-1352 به ترتیب 2 /12 و 10 درصد در سال افزایش یافت، در حالی که تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی در این بازه زمانی تنها با افزایش سالیانه یک‌درصدی همراه بود. این افزایش هزینه‌ها به بهای افزایش تورم بود به‌طوری که شاخص قیمت مصرف‌کننده در دوره 1357-1352 دست‌کم 8 /12 درصد در سال افزایش یافت. علاوه بر این، تورم فزاینده دولت را ناگزیر کرد تا بر روی برخی از اقلام مهم غذایی مانند گندم و شکر به میزان زیادی یارانه پرداخت کند. فشارهای تورمی همچنین نرخ واقعی مبادله با دلار آمریکا را طی همین دوره زمانی به میزان 3 /35 درصد افزایش داد. «بیماری هلندی» اقتصاد ایران را دربر گرفت و واردات کالا با افزایشی نجومی، از پنج هزار میلیارد دلار در سال 1351 به 5 /16 میلیارد دلار در سال 1356 رسید. شتاب تورم در ساخت‌وساز و خدمات در قیاس با کالاهای صنعتی و کشاورزی با تحلیل بیماری هلندی مطابقت دارد.

از دیدگاه این یادداشت، تضاد شدید در رشد بخشی تولید ناخالص داخلی غیرنفتی پیش و پس از رونق نفتی اهمیت دوچندان دارد. تا پیش از رونق، نرخ‌های رشد سالیانه بخش‌های صنعت و معدن، خدمات، ساخت‌وساز و کشاورزی به ترتیب 3 /12، 11، 6 /7 و 2 /4 درصد بود اما پس از رونق، بخش‌های صنعت و معدن و کشاورزی عقب ماندند و این بخش‌های خدمات و ساخت‌وساز بودند که به نرخ‌های رشد بالاتر از میانگین دست یافتند. به عبارت دیگر، دوره 1357-1352 شاهد کاهش نسبی نرخ صنعتی شدن البته با تاثیر ناموزون بر ساختار صنعتی بود؛ برندگان، صنایع وابسته به واردات، صنایع سرمایه‌بر و صنایع حمایت‌شده بودند.

پرده دوم: سیلاب نفتی پس از انقلاب

دهه اول پس از انقلاب با درخواست برای تغییر استراتژی‌های توسعه‌ای رژیم قبلی، لفاظی برای تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی مبتنی بر نفت و نیز، جنگ هشت‌ساله با عراق که صدها میلیارد دلار خسارت را به کشور وارد کرد، مشخص می‌شود. ملی‌سازی صنایع در اقتصاد ایران و خروج بسیاری از صاحبان بنگاه‌های بزرگ تولیدی در ابتدای انقلاب با همین لفاظی‌ها مرتبط بود. در این دوره، صنایع استراتژیک و سنگین، واحدهای تولیدی متعلق به وابستگان رژیم پیشین و بنگاه‌های ورشکسته به تصرف دولت درآمد و تحت کنترل سازمان صنایع ملی ایران یا بنیادهای انقلابی تازه‌تاسیس قرار گرفت. در همین حال، بسیاری از مدیران و کارکنان ماهر بنگاه‌های صنعتی یا از کشور خارج شدند یا با خودی‌ها جایگزین شدند. شروع جنگ ایران و عراق در شهریور 1359 عامل دیگری بود که به تمرکز بیشتر اقتصاد در دستان دولت منتهی شد. طی این دوره، نه‌تنها تولید صنعتی کاهش یافت، بلکه کیفیت و تنوع محصولات نیز در نتیجه سهمیه‌بندی‌های دولتی برای رفع نیازهای زمان جنگ به‌شدت آسیب دید.

از دیدگاه نظری، اقتصاد ایران طی دهه اول پس از انقلاب دستخوش تغییری شد که از آن با عنوان «فراگرد ساختاری» یاد می‌شود: طی دهه اول پس از انقلاب نظام اقتصادی ایران بدون تحول در ساختار اساسی اقتصاد تغییر کرد. در بخش صنعت، به‌طور خاص، این تغییر با رشد کارگاه‌های کوچک در نتیجه محدودیت اعمال‌شده بر واردات کالاهای باکیفیت‌تر و کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای برای تولید در بنگاه‌های بزرگ به دلیل کمبود ارز همراه بود. از نظر طبقه‌بندی مشاغل نیز کشور با افزایش سهم خوداشتغالی در بین کارگران صنعتی و کاهش سهم اشتغال در بخش صنعت به نفع بخش خدمات مواجه بود. اگرچه بخش عمده‌ای از این افزایش در مشاغل خدماتی از گسترش پرسنل دولتی ناشی می‌شد، اما به هر حال، پیامد تغییر نظام اقتصادی در این دهه، افزایش تعداد تاجران خرده‌پا، مغازه‌داران، رانندگان و... بود. این شرایط با سیاست‌های اقتصادی متناقض و نیز، افزایش فعالیت‌های سوداگرانه و گسترش بازار سیاه تشدید نیز شد.

با پایان جنگ، بازسازی اقتصادی در دو برنامه اول و دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در دستور کار قرار گرفت. دوره اجرای این دو برنامه عمدتاً مصادف با ریاست‌جمهوری علی‌اکبر هاشمی‌رفسنجانی بود. این برنامه‌ها در همین حال که خواستار آزادسازی اقتصادی بودند و از تامین مالی بین‌المللی استقبال کردند، بر خودکفایی نیز تاکید داشتند. هدف مشخص آزادسازی چهارچوب صنعتی شدن مبتنی بر سرمایه برای افزایش نرخ سرمایه‌گذاری بود. در عمل، این برنامه‌ها شباهت بسیاری با برنامه‌های توسعه پیش از انقلاب داشتند با این تفاوت که منابع پیشین دیگر در اختیار دولت نبود، فضای مساعد بین‌المللی دیگر وجود نداشت و ظرفیت بخش عمومی برای اجرای طرح‌های توسعه‌ای به میزان قابل‌توجهی کاهش یافته بود. در واقع، به‌رغم تجربیات نظام برنامه‌ریزی پیش از انقلاب، برنامه‌ریزی در دوره بازسازی با یک جایگزین مناسب همراه نشد و به‌طور کلی از همان قالب پیشین پیروی می‌کرد. در همین حال، کارایی چهارچوب صنعتی‌سازی مبتنی بر سرمایه به دلیل فضای نهادی پس از انقلاب و محیط خارجی متخاصم نسبت به دوره پیش از انقلاب به‌طور قابل ‌توجهی کاهش یافته بود.

برنامه اول توسعه (1373-1368) خواستار اصلاح ساختار تولید به منظور افزایش مستمر سهم کالاهای سرمایه‌ای واسطه‌ای و صنعتی، تکیه تدریجی بر منابع داخلی و در همین حال، حرکت در جهت گسترش صادرات بود. بر اساس این برنامه، رشد اقتصادی باید از مسیر افزایش سرمایه‌گذاری حاصل می‌شد؛ این به‌طور طبیعی، بخش صنعت را به یکی از ذی‌نفعان اصلی توسعه بدل می‌کرد. در عمل، سال‌های ابتدایی اجرای برنامه اول، به دلیل آزاد شدن منابع درگیر با جنگ و نیز استقراض خارجی، شاهد افزایش معنادار نرخ سرمایه‌گذاری در بخش صنعت بود. با این حال، این رشد پایدار نبود چراکه منابع پیش‌گفته به‌سرعت کمیاب شدند. نتیجه، کاهش نرخ رشد همراه با افزایش سطح بدهی دولت بود: استراتژی صنعتی‌سازی مبتنی بر سرمایه به دلیل تناقض با شرایط محیطی، خود به سطوح پایین سرمایه‌گذاری منجر شده بود. دوره برنامه اول همچنین با تلاش‌ها برای تعدیل ساختاری و یکسان‌سازی نرخ ارز همراه بود که این تلاش‌ها نیز به دلیل تاثیرات منفی اجتماعی گسترده و همچنین افزایش سریع واردات و کسری تجاری متعاقب آن به‌سرعت ناپایدار شدند. البته برنامه اول توانست با کاهش نرخ بیکاری به هدف ایجاد اشتغال دست یابد اما این نتیجه مثبت شامل مخارج بیش از حد، غلبه مشاغل سطح پایین و سنتی در بین مشاغل ایجاد شده و استخدام بیش‌ازحد نیروی کار در فعالیت‌های فاقد توجیه اقتصادی بود. بیش از این، نرخ مشارکت در بازار کار طی این برنامه کاهش یافت و سهم اشتغال بخش خدمات برخلاف برنامه‌ریزی، در عمل رشد کرد. در نهایت، برنامه اول با ثبت نرخ رشد و تورم متوسط سالانه 3 /7 و 7 /21درصدی به کار خود پایان داد. با این حال، نرخ رشد ناچیز سالانه چهاردرصدی صادرات صنعتی در کنار تزریق منابع مالی خارجی کوتاه‌مدت به اقتصادی که هدف خودکفایی و صنعتی‌سازی از مسیر جایگزینی واردات را به‌ویژه در پروژه‌هایی با دوره بازدهی بلندمدت دنبال می‌کرد، مشکلات جدی را ایجاد کرد. این مشکلات همراه با کاهش قیمت نفت به بحران بدهی و سقوط رشد در سال آخر برنامه و تشدید فشار تورمی منجر شد.

بی‌ثباتی‌ها در پایان برنامه اول توسعه موجب شد تا مسئولان، اجرای این برنامه را برای یک سال تمدید کنند. در خلال این وقفه، رشد اقتصادی منفی شد، تورم از 35 درصد فراتر رفت، واردات نصف شده و نرخ ارز 59 درصد افزایش یافت. به‌منظور مقابله با چنین عدم ‌تعادلی، برنامه دوم توسعه (1378-1374) با اهداف کنترل تورم، ادامه آزادسازی و اجرای خصوصی‌سازی، اتکا به منابع داخلی برای سرمایه‌گذاری و واردات و نیز ارتقای صادرات به اجرا درآمد. با این حال، قیمت پایین نفت، بحران بدهی و نرخ‌های بالای تورم، محدودیت‌های شدیدی را برای دستیابی به اهداف این برنامه ایجاد کرد به‌گونه‌ای که متوسط نرخ رشد و نرخ تورم سالانه در برنامه دوم توسعه به ترتیب به 6 /2 درصد و 5 /25 درصد رسید و رشد صادرات صنعتی نیز در همان حد چهار درصد در سال باقی ماند.

ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که طی اجرای برنامه دوم، نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی در محدوده 12 تا 20 درصد بود. در واقع، رشد بخش صنعت در ابتدای برنامه به دلیل تزریق منابع مالی قابل توجه از جمله ارز خارجی -بسیار فراتر از آنچه در برنامه مقرر شده بود- و پس‌زمینه ظرفیت‌های خالی موجود، سریع بود. با این حال، در غیاب هرگونه استراتژی برای تقویت قابلیت‌های صنعتی، به‌ویژه قابلیت‌های مرتبط با تحول ساختاری و صادرات، سرعت رشد بخش صنعت کاهش یافت. علاوه بر این، آغاز همزمان تعداد زیادی پروژه‌های صنعتی، اجرا را با کندی مواجه می‌کرد. در این میان، فولاد و پتروشیمی را می‌توان تنها صنایعی در نظر گرفت که عملکرد موفقی داشتند؛ با این حال، روشن است که هر دو صنعت همچنان بر مزیت نسبی نفتی متکی بودند. در واقع، هدف ایجاد دگرگونی ساختار صنعتی طی برنامه دوم محقق نشد چراکه سهم تولید کالاهای مصرفی، واسطه‌ای و سرمایه‌ای برخلاف جهتی که در برنامه هدف‌گذاری شده بود، حرکت کرد. عملکرد صادرات غیرنفتی نیز، به‌جز فرش ایرانی، به میزان قابل ‌توجهی کمتر از هدف بود. با این حال، واردات به دلیل دسترسی به ارز حاصل از صادرات نفت افزایش یافت. سال‌های پایانی دوره سازندگی با افزایش بی‌رویه تورم -نزدیک به 50 درصد در آخرین سال ریاست‌جمهوری اکبر هاشمی‌رفسنجانی- و نیز، کاهش سرمایه‌گذاری متمایز شد. همچنین عملکرد واقعی برنامه دوم توسعه که قرار بود از مسیر حمایت از ایجاد فرصت‌های شغلی، بهبود اطلاعات بازار کار، کمک به بنگاه‌های کوچک، تسهیل در ایجاد مشاغل روستایی و بهبود مقررات بازار کار به‌طور متوسط حدود 400 هزار شغل در سال ایجاد کند، بسیار پایین‌تر از هدف بود. این پیامدهای ناامیدکننده متاثر از کاهش درآمدهای نفتی، سیاست‌های پولی و مالی انقباضی، رکود جهانی و کاهش سرمایه‌گذاری بودند.

دوران ریاست‌جمهوری محمد خاتمی (1384-1376) بیشتر با تلاش برای تنش‌زدایی از سیاست خارجی، برخی تحولات مثبت فرهنگی و نیز، تلاش‌های ناموفق برای اصلاحات سیاسی شناخته می‌شود. با این حال، مدیریت بهتر درآمدهای نفتی و تلاش برای کاهش تنش‌های بین‌المللی به دولت‌های وی این امکان را داد تا تعدادی از ابتکارات اقتصادی مهم مانند یکسان‌سازی نرخ ارز و تجدیدنظر در قانون سرمایه‌گذاری خارجی را در دوره برنامه سوم (1383-1379) به سرانجام برساند. در همین دوره، یک برنامه خصوصی‌سازی نیز آغاز شد. بر اساس ارزیابی‌ها، در دوره برنامه سوم تولید ناخالص داخلی، سرمایه‌گذاری و صادرات غیرنفتی به‌طور متوسط سالانه 5 /5 درصد (در مقابل هدف شش درصد)، 62 /9 درصد (در مقابل هدف 18 /7 درصد) و 63 /5 درصد (در مقابل هدف 16 /6 درصد) رشد کرد. در همین حال، هدف‌گذاری برنامه برای کاهش بیکاری -که تا حدی محافظه‌کارانه بود- محقق شد و نرخ مشارکت در بازار کار نیز افزایش یافت. برنامه چهارم توسعه (1389-1384) که در دوره ریاست‌جمهوری محمد خاتمی تدوین شد توجه ویژه‌ای به کاهش اثرات شوک‌های نفتی بر اقتصاد ایران داشت. بر همین اساس، یک صندوق ذخیره ارزی در این دوره ایجاد شد که بنا بود درآمدهای نفتی اضافی در دوره‌های رونق برای استفاده در سال‌های رکود یا برای سرمایه‌گذاری‌های هدفمند بخش دولتی یا خصوصی در این صندوق ذخیره شود.

با روی کار آمدن محمود احمدی‌نژاد به عنوان رئیس‌جمهور در سال 1384، برنامه چهارم توسعه در عمل کنار گذاشته شد. بر اساس ارزیابی‌های موجود طی دوره اجرای برنامه چهارم (1389-1384)، سرمایه‌گذاری و تولید ناخالص داخلی با نرخ‌های متوسط 8 /4 درصد (در مقابل هدف 2 /12 درصد) و 82 /5 درصد (در مقابل هدف هشت درصد) در سال رشد کرد. علاوه بر این، تورمی که قرار بود طی دوره این برنامه در زیر 10 درصد نگه داشته شود، از 25 درصد گذشت. هدف‌گذاری‌های مرتبط با کاهش بیکاری نیز در هیچ سالی محقق نشد. همه اینها در حالی بود که متوسط درآمدهای سالانه نفتی طی دوره برنامه چهارم به 3 /72 میلیارد دلار بالغ می‌شد. این رقم در سال‌های برنامه‌های اول تا سوم تنها 7 /14، 1 /14 و 2 /26 میلیارد دلار بود. سیلاب دلارهای نفتی، روند توسعه‌ای دوره‌های پیش از خود را کاملاً معکوس کرد. محمود احمدی‌نژاد در سال 1384 بر اساس این لفاظی پوپولیستی به قدرت رسید که دولت‌های پیشین توجه کافی به مسئله عدالت اجتماعی مندرج در قانون اساسی نداشته‌اند. در همان زمان، افزایش سریع قیمت نفت، درآمدهای بی‌سابقه‌ای را برای پیشبرد ابتکارات بی‌سابقه مبتنی بر این لفاظی فراهم کرد؛ ابتکاراتی که از آنها با عنوان «پوپولیسم نفتی» یاد می‌شود. برای آغاز، او سازمان برنامه و بودجه را که یک نهاد نسبتاً مستقل کارشناسی و مسئول تدوین و نظارت بر برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای کشور بود، منحل کرده و با انتقال فعالیت‌های آن به دفتر ریاست‌جمهوری عملاً هر نوع امکان نظارت خارجی بر مخارج دولت را از میان برد. این شرایط طبیعتاً بر شیوه تدوین و اجرای برنامه پنجم توسعه (1395-1390) تاثیر عمیق گذاشت. این وضعیت با اعمال تحریم‌ها بر اقتصاد ایران در سال 2011 و فعالیت‌های مرتبط با دور زدن آنها، رانت‌جویی و فساد را در اقتصاد ایران نهادینه کرد.

از دیدگاه این یادداشت، اهمیت دوران ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد با بروز مجدد بیماری هلندی مرتبط است. به‌طور خاص، این سیاستمدار پوپولیست، نرخ ارز را در ابتدای دوره ریاست‌جمهوری خود تثبیت کرد؛ این در حالی بود که نرخ تورم به دلیل سیاست مالی انبساطی دولت به‌سرعت در حال افزایش بود. در همین حال، استفاده از درآمدهای ارزی برای واردات به‌طور قابل توجهی به تولیدکنندگان داخلی که قادر به رقابت نبودند، آسیب زد. متعاقباً، با تشدید تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران در دوره دوم ریاست‌جمهوری او، کمبود ارز بانک مرکزی را ناگزیر کرد تا ارزش ریال را به میزان دوسوم کاهش دهد. اقدام پوپولیستی دیگر محمود احمدی‌نژاد، کاهش نرخ‌های بهره بانکی بود که در شرایط تورمی سرمایه‌گذاری در فلزات گرانبها، ارزهای خارجی و املاک و مستغلات را تشویق کرد. در همین حال، بدون نبود نظارت کافی بانک‌ها با رقابت در نرخ تلاش می‌کردند تا نقدینگی را به سمت خود جذب کنند. این فرآیند تنها با استقراض بانک‌ها از بانک مرکزی امکان‌پذیر بود. به موازات این روند، تعداد زیادی موسسه‌های مالی غیربانکی که عمدتاً وابسته به سازمان‌های انقلابی و فرادولتی بودند، تاسیس شدند. این موسسه‌ها توانستند منابع مالی قابل ‌توجهی را جذب کرده و در فعالیت‌های پرریسک سرمایه‌گذاری کنند. این روند، در نهایت نه‌تنها حجم عظیمی از وام‌های غیرجاری را به نظام بانکی تحمیل کرد بلکه بخش صنعت را با کمبود شدید سرمایه در گردش مواجه کرد.

علاوه بر آنچه گفته شد، محمود احمدی‌نژاد سه برنامه مهم پوپولیستی را به اجرا گذاشت که در معکوس کردن روند حرکت رو‌به جلوی کشور نقش مهمی داشتند: مسکن مهر، هدفمندی یارانه‌ها و طرح بنگاه‌های زودبازده. گرچه ادعا می‌شد که این طرح‌ها همگی بر اساس محاسبات سود و زیان اقتصادی تدوین شده‌اند اما در نهایت، بانک مرکزی با استقلال اندک از دولت ناگزیر شد خلأهای مالی این طرح‌ها را با چاپ پول و افزایش فشارهای تورمی پوشش دهد. شگفت‌انگیز است که به‌رغم درآمدهای نفتی قابل توجه کشور، بدهی دولت به بانک مرکزی طی این دوره به‌طور مستمر افزایش یافت؛ در همین حال، عملاً پول چندانی هم به صندوق ذخیره ارزی واریز نشد. در کمتر از نیم قرن، سیلاب دلارهای نفتی تلاش‌های مجدد برای صنعتی‌سازی را با شکست مواجه کرد.

جمع‌بندی

مسعود نیلی تشبیه جالبی در توصیف اقتصاد ایران دارد. این اقتصاددان، ساختار نفتی تولید در اقتصاد ایران را به کشت دیمی تشبیه می‌کند که در دوره‌های رونق محصول آن با سیلاب تخریب می‌شود. در همین حال، او تاکید می‌کند که دوره‌های رکود نفتی با ایجاد خشکسالی، فرآیند تولید در ایران را به محاق می‌برد. مورد اخیر، پرده سوم نمایش توسعه آمرانه مبتنی بر نفت است که می‌توان آن را طی دوره تحریم‌های اقتصادی به نظاره نشست. پژوهشگران غربی بسیاری بر این نکته تاکید می‌کنند که اقتصاد ایران توانسته است در برابر تحریم‌ها «تاب‌آوری» داشته باشد و اغلب نیز این تاب‌آوری در معنای انعطاف‌پذیری اقتصادی را به سیاست‌های اعمال‌شده توسط دولت متمرکزی که کنترل قابل ‌توجهی بر اقتصاد دارد، نسبت می‌دهند. بله، اقتصاد ایران با تحریم‌ها سقوط نکرده اما عمده انعطاف‌پذیری آن توسط سازگاری شرکت‌های فرصت‌طلبی که از ترکیب شرایط ایجادشده توسط تحریم‌ها و سیاست‌های حمایت‌گرایانه از «ساخت داخل» استفاده کرده‌اند، حفظ شده است. وضعیت صنعت خودرو و صنعت لوازم خانگی به‌روشنی نشان می‌دهد که بهای این تاب‌آوری برای ایرانیان چه بوده است.