شوراهای ضد توسعه
گفت‌وگو با جعفر خیرخواهان درباره تسخیر دولت از سوی شوراهای عالی
مریم شکرانی: اخیراً فهرستی طولانی از شوراهای عالی منتشر شده است که رئیس‌جمهور یا معاون اول او موظف‌اند ریاست آن را بر عهده گیرند. برای شوراهای عالی تعریف صحیح و یکسانی، چه از نظر قانونی و اجرایی و چه از نظر سازمانی وجود ندارد اما همه وقت رئیس‌جمهور و معاون اول و کارکنان دفتر این دو صرف سامان‌دهی به امور این شوراها می‌شود. اخیراً محمد فاضلی با اشاره به اینکه شوراهای عالی اگر کارکرد داشتند و به درد توسعه می‌خوردند، حال و روز کشور از آب و برق گرفته تا دانشگاه و... این نبود، گفته: «یکی از بهترین آرزوها برای ایران این است که بساط همه شوراهای عالی جز شورای عالی امنیت ملی و حداکثر یکی دو شورای دیگر جمع شود. شوراهای عالی، جز فضایی برای اختیار بی‌مسئولیت، تمرکززدایی از اختیارات و فشل کردن دولت؛ اعمال نفوذ بدون پاسخگویی، و تراشیدن شغل برای خواص نیستند.» برخی هم معتقدند وجود این همه شورا نشانه‌هایی از وجود سازوکاری شبیه «پولیت بورو» در کشور است. پولیت بورو دفتر سیاسی کمیته اجرایی احزاب کمونیستی است که در اکثر دولت‌های کمونیستی سابق، وظیفه برنامه‌ریزی برای همه امور را بر عهده داشته است. در حقیقت پولیت بورو بود که تعیین می‌کرد مصرف چقدر باشد و برای تامین آن به بخش تولید برنامه می‌داد. جعفر خیرخواهان، نویسنده، مترجم و اقتصاددان معتقد است که شوراهای عالی در ایران به ضد کارکرد خود تبدیل شده‌اند و به گونه‌ای ضد توسعه و پیشرفت کشور کار می‌کنند. برای تصمیم‌های پیش‌پاافتاده زمان و هزینه زیادی از کشور هدر می‌دهند. وقتی از شوراهای عالی نام می‌بریم، این روزها یاد شورای عالی فضای مجازی می‌افتیم که در دولت‌های قبل حکم به فیلترینگ شبکه‌های اجتماعی داده و در دولت چهاردهم نیز مدت‌ها جامعه را معطل تصمیم‌گیری جدید کرد.
♦♦♦
تصور غالب در نظام حکمرانی ایران این است که اگر تصمیم‌ها در سطوح بالا گرفته شود، جامعه و اقتصاد می‌پذیرند و آن را اجرا می‌کنند. به همین دلیل ده‌ها شورا ایجاد شده که برای همه چیز برنامه‌ریزی شود. آدم یاد ساختار تصمیم‌گیری در کشورهای کمونیستی می‌افتد. به نظر شما چرا این ساختار مبتنی بر شوراها نمی‌تواند جواب بدهد؟
شوراهای عالی جز اینکه اثربخش نبودند، برخلاف ماموریت‌هایی که برایشان در نظر گرفته شده، به مانع تبدیل شده‌اند. اگر بخواهم مثال بزنم می‌توانم به موضوع شورای عالی فضای مجازی اشاره کنم که در بحث رفع فیلترینگ مشکلات عدیده ایجاد کرد و به نظر می‌رسید این ساختار به گونه‌ای چیده شده است که رئیس‌جمهوری به عنوان رئیس قوه مجریه و به نمایندگی از مردم نمی‌تواند کار خود را پیش ببرد و بخش قابل توجهی از انرژی خود را صرف اصطکاک با این شوراها می‌کند.
اندیشه شکل‌گیری شوراهای عالی در ایران چه بوده است؟ آیا ساختاری مشابه اتحاد جماهیر شوروی مدنظر بوده که شوراهای عالی همه چیز حتی میزان مصرف مردم را کنترل کنند یا با نگاه مشورتی شکل گرفته‌اند؟
بله، متاسفانه اگر ساختار شوراهای عالی به انحراف کشیده شود می‌تواند وضعیتی مشابه ساختار شوراهای عالی در اتحاد جماهیر شوروی ایجاد کند که به سرزمین شوراها معروف بود. در واقع این خطر برای شوراهای عالی وجود دارد که اگر بخواهیم مدام دامنه نفوذ و تصمیم‌گیری آنها را گسترش دهیم به شرایط مشابه شوراهای عالی شوروی تبدیل شوند و به نقطه‌ای برسند که با بخش خصوصی به تقابل برخیزند و در همه امور دخالت کنند. در حالی که در دنیای بیرونی، سیاست‌گذاری اقتصادی علمی‌تر و مبتنی بر هوش مصنوعی می‌شود، تصمیم‌گیری در نظام حکمرانی ما از عقلانیت دورتر می‌شود. بنابراین این شوراها از شرایط روز جهان عقب می‌مانند چنان که در شوروی این اتفاق رخ داد و در حالی که در جهان آزاد مدام کیفیت و کمیت انواع کالا رو به افزایش بود، در نظام بسته شوروی انواع کالا به صورت داخلی و با نازل‌ترین کیفیت ساخته می‌شد و هیچ انگیزه و رقابتی برای تغییر مدل و کاهش هزینه و... وجود نداشت. در شرایط فعلی هم مشاهده می‌کنیم که جهان درگیر هوش مصنوعی و موج‌های جدید تحولات فناوری است اما در شوراهای عالی کشور هنوز بر سر فیلترینگ، جدل و دعوا وجود دارد یا مثلاً تعطیلی پنجشنبه یا شنبه؟ در کل باید بگویم که در اندیشه دینی اسلام تلقی از شورا مشورت بوده است. در تعالیم دینی هم به مشورت بسیار تاکید شده اما منظور، بهره‌گیری از خرد جمعی و تسهیل امور بوده است. ناظر به همین تعالیم است که ما در قرآن سوره شوری داریم و روایت‌های متعددی وجود دارد که پیامبر اهل مشورت بودند و حتی از دانش و اطلاعات افرادی که از سرزمین‌های دیگر آمده بودند بهره می‌گرفتند تا تصمیم‌های درست بگیرند. در قانون اساسی ما هم به این موضوع تاکید شده و اصولاً مشورت کردن و تصمیم جمعی گرفتن، کاری پسندیده و قابل احترام است. در دولت آقای خاتمی هم شوراهای شهر و روستا شکل گرفت تا خرد جمعی بیشتر در تصمیم‌گیری‌ها به کار گرفته شود اما در ادامه ماجرا، شوراها مسیری خلاف ماموریت‌های خود در پیش گرفتند. انگار برای این به وجود نیامده‌اند که مشکلی از مقابل مردم بردارند و برای این شکل گرفته‌اند که مشکلاتی برای مردم ایجاد کنند. این در حالی است که در کشورهای توسعه‌یافته نگاه به شوراها همان بهره‌گیری از خرد جمعی است و شوراهای مشورتی گوناگونی وجود دارد. مثلاً در آمریکا رئیس‌جمهوری شورایی از اقتصاددانان را به عنوان مشاور کنار خود دارد و این شورا واقعاً بازوی مشورتی و کمکی قدرتمندی است و محل فعالیت این شورا در کاخ سفید و نزدیک به محل کار رئیس‌جمهوری است یا فدرال‌رزرو دفاتر منطقه‌ای متعددی دارد و با مشاوره با کارشناسان خبره، اقتصاد را به بهترین نحو اداره می‌کنند.
به نظر شما چرا شوراهای عالی در ایران به ضد کارکرد خود تبدیل شد؟
دلیل اصلی این است که شوراها به جای بازارها نشستند. شورا نمی‌تواند به جای بازار تصمیم بگیرد و اگر تصمیم بگیرد، بازار کار خودش را می‌کند. به‌طور مثال شورای عالی فضای مجازی تصمیم به فیلتر شبکه‌های اجتماعی گرفت اما مگر مردم پذیرفتند؟ دلیل دیگر هم این است که شوراها از سوی گروه‌های ذی‌نفع مصادره شدند. در ساختار شوراهای عالی تعداد اعضای انتصابی آنقدر زیاد است که به راحتی می‌توانند خواسته‌های مردم و خواسته نماینده انتخابی مردم را مردود کنند و مانع شوند و امروز متاسفانه شمار این شوراها به حدی زیاد شده است که به سادگی می‌تواند انرژی و توان دولت را هرز ببرد و برای ساده‌ترین امور بحث‌های فرسایشی و طولانی و اغلب بی‌نتیجه شکل می‌گیرد و توان اجرایی کشور را به فرسایش می‌برد. گذشته از این افراد انتصابی در شوراهای عالی اغلب تخصص کافی ندارند و نشست‌هایی که تشکیل می‌دهند نشست‌های بدون پشتوانه مطالعاتی و پژوهشی است. حتی گاهی اوقات می‌بینیم که برخی از این اعضا به دنبال منافع شخصی و رانت‌های گروهی هستند و گاهی این افراد چنان صاحب نفوذ می‌شوند که می‌توانند بقیه را ساکت یا هم‌سو کنند. خیلی از نشست‌های شوراهای عالی هم به صورت نمایشی برگزار می‌شود و موارد متعددی است که افراد صاحب نفوذ در این شوراها در ابتدای نشست‌ها نظر خود را می‌گویند و سوگیری ایجاد می‌کنند و از آنجا که در فرهنگ ما نگاه بالا به پایین یا اقتدارگرایی حاکم است دیگران جرات ابراز نظر پیدا نمی‌کنند و در واقع اجازه نمی‌دهند نظرات مختلف بیان شود. به هر حال این شیوه کشورداری نیست و در شرایطی که شیوه‌های تصمیم‌گیری در اغلب کشورهای جهان کارآمدتر می‌شود و سرعت تصمیم‌گیری‌ها بالا می‌رود، در ایران برای پیش‌پاافتاده‌ترین امور، گرفتار رخوت و کندی و تعلل در تصمیم‌گیری هستیم.
این همه شوراهای عالی برای اقتصاد ایران نیاز است؟ تعدد شوراهای عالی در اقتصاد کشور نشانه چیست؟
علت تعدد شوراهای عالی این است که هر بوروکراتی سر کار آمد پیشنهاد داد شورایی تشکیل شود و هرکس از راه رسید به آن شاخ و برگی داد و حالا کار به جایی رسیده است که برای تصمیم‌گیری درباره یک کالای خاص مثل سیب‌زمینی یا مرغ هم یک ستاد یا قرارگاه یا کمیته مشورتی وجود دارد!
در حال حاضر وضعیت به گونه‌ای است که بسیاری از این شوراهای عالی فعالیت خاصی ندارند و نیازی به وجودشان احساس نمی‌شود اما همچنان در تصمیم‌گیری‌ها مداخله می‌کنند و الان شاید زمان مناسبی باشد که تمام این شوراهای عالی مازاد حذف شوند. رئیس‌جمهوری در حال حاضر می‌گوید که تصمیم به انجام کارهای مهم دارد و یکی از کارهای مهم او می‌تواند همین حذف شوراهای عالی اضافه باشد؛ مثل باغبانی که شاخ و برگ‌های اضافی را هرس می‌کند، رئیس‌جمهوری هم دستور دهد که مطالعه‌ای درباره کارکرد شوراهای عالی انجام شود و شوراهای عالی مازاد و شوراهایی که با شرایط روز انطباق ندارند، همگی حذف شوند.
به نظر می‌رسد که اختیارات برخی از این شوراهای عالی فراتر از اختیارات رئیس‌جمهوری است. رئیس‌جمهوری چگونه می‌تواند این شوراهای مازاد را حذف کند؟
پرسش مهمی مطرح کردید که پاسخ به آن دشوار است. متاسفانه پدیده تسخیر دولت در ایران جدی است و گسترده‌تر از سال‌های پیش در جریان است و این مسئله اصلاحات را سخت و دشوار می‌کند؛ چرا که بسیاری از این افراد در حیاط خلوت‌ها صاحب منافع مالی گسترده شده‌اند و با سوءاستفاده از اساسنامه‌ها و شرایط برای خود پست‌های شغلی، رانت‌های مختلف و ثروت کلانی ایجاد کرده‌اند. ما شاهد هستیم که این دسته از تشکیلات و ساختارها منابع و امکانات فراوانی از دولت می‌گیرند و خروجی آنها مثلاً ساخت بنایی محقر در نقطه‌ای است که هیچ متقاضی ندارد و خروجی‌های عبث و بیهوده با هدررفت بالای سرمایه و امکانات. از آن‌سو می‌بینیم که این ساختار برای هدر دادن سرمایه و امکانات کشور به هیچ نهاد نظارتی پاسخگو نیست. در هر صورت من متوجه پدیده تسخیر دولت و دست بسته دولت برای انحلال بسیاری از این شوراهای عالی هستم اما فکر می‌کنم تعداد زیادی از شوراهای عالی هم وجود دارد که رئیس‌جمهوری قدرت و اختیار انحلال آنها را دارد و باید بدون تعارف و رودربایستی و با استناد به عملکرد و هزینه آنها سراغ این شوراهای عالی برود و آنها را منحل کند و در واقع سنگ‌ها و موانع پیش پای اقتصاد را بردارد. من فکر می‌کنم رئیس‌جمهوری باید بدون هیچ تعارفی افرادی را کنار بگذارد که برای خود سمت و جایگاهی تعریف کرده‌اند و به مناصبی تکیه زده‌اند که برای منافع ملی و اقتصاد کشور فایده‌ای ندارد و سنگر‌به‌سنگر این افراد را بیرون کند تا دولت از آن رخوت و سنگینی رها شود. در واقع دولت به اصطلاح خود را از سر سنگین و بی‌خاصیت خلاص کند تا بتواند تصمیمات مفید و مثمرثمر بگیرد.
در ظاهر شوراهای عالی در ایران نه تعریف مشخصی دارند و نه به جایی پاسخگو هستند و ساختار آنها از قاعده و قانون خاصی پیروی نمی‌کند. بازتعریف شوراهای عالی باید چگونه باشد؟
در وهله اول شوراهای عالی باید شأن علمی، تخصصی و پژوهشی داشته باشند و افراد متخصص بدون سوگیری سیاسی و ایدئولوژیک و صرفاً متخصص در این شوراها حضور داشته و وابستگی و تعلقات شخصی و مالی به بدنه قدرت نداشته باشند و البته اجازه داشته باشند بدون پرده‌پوشی و نگرانی نظرات خود را که بر پایه پژوهش و مطالعه استوار است، بیان کنند. در واقع شوراهای عالی باید بین مسئولان اجرایی با اهالی علم و دانشگاه ارتباط برقرار کند. در وهله بعد نحوه تصمیم‌گیری در این شوراهای عالی باید بر اساس پژوهش‌ها و مستندات و نظرسنجی‌ها و ابزار علمی باشد نه اینکه شبیه بارش فکری عمل کنند و هرکس هر چیزی به ذهنش آمد بگوید و سپس رای‌گیری شده و رای به مرحله اجرا گذاشته شود. در نهایت اینکه در نحوه استفاده دولت از شوراهای عالی بازنگری شود و این نهادها در زمان تشکیل حتماً دستور کار مشخص و معین داشته باشند و اینکه چگونه این دستور کارها تنظیم شود یا با چه شرایطی درباره آنها تصمیم‌گیری شود یا اینکه افراد چگونه امکان طرح آزاد نظرات خود را داشته باشند و... باید درباره تمام این موارد بازنگری رخ دهد و رئیس‌جمهوری و مقامات هم می‌توانند با توجه به ملاحظات و محدودیت‌های خود و توصیه شوراهای عالی به تصمیمات درست برسند. مسئله بعدی اینکه ریاست دولت یا نهادهای حاکمیتی بر این شوراهای عالی معنا ندارد. متاسفانه این تفکر اشتباه که نهاد حاکمیتی باید ریاست شوراهای عالی و تخصصی را بر عهده داشته باشد در زمان پهلوی و قبل انقلاب هم وجود داشت و شخص شاه همه‌کاره بود و تمایل داشت همه‌جا حضور و نفوذ خود را نشان بدهد. بنابراین شورای مشورتی از کارکرد خود افتاده بود و مشورت درستی هم به شاه یا سیاست‌گذار نمی‌دادند. در واقع معنی ندارد دولت به کارشناس ریاست کند. برای اداره کشور نیاز به علم و دانش و نظرات کارشناسی است و شوراهای عالی محل تولید نظرات علمی و کارشناسی پیرامون چالش‌های مختلف و فرصت‌آفرینی هستند و دولت تنها می‌تواند ملاحظات خود را بگوید و برای آن راه‌حل بخواهد. نکته مهم دیگر اینکه رسانه‌ها و افکار عمومی باید حتماً مشارکت فعال در تصمیمات شوراهای عالی داشته باشند و این تصمیمات به بحث و گفت‌وگو گذاشته شود تا هیچ نهاد و شورایی نتواند تصمیمی ضد منافع عمومی بگیرد و مردم نسبت به تصمیمات کارشناسی اقناع شوند و با آن همراهی کنند.
