شوراهای بی‌شور
آیا مکانیسمی شبیه پولیت بورو در ایران فعال است؟
در سال‌های اخیر هربار اسم شورا به گوش می‌رسد، شنونده ابتدا برداشت سیاسی دارد. دلیل آن شاید به ماهیت مسئله شور و مشورت که امری متداول در امور سیاسی و سیاست‌گذاری است برمی‌گردد. بر همین اساس، برداشت عمومی مخاطب از یک شورا، محفلی برای تصمیم‌سازی جمعی است. البته که این برداشت هرگز غلط نیست اما آنچه تفاوت درک عمومی و شاید تخصصی از هدف، کارکرد، ماهیت و حتی عملکرد یک شورا را سبب می‌شود، نحوه این اجماع و دلیل آن است. به‌طور مثال با بررسی تاریخی نقش شورا در حوزه سیاست می‌توان دید که شوراها در فضای سیاسی ایران پس از مشروطه و تصویب قانون اساسی رسمیت و هویت حقوقی پیدا کرده‌اند.
تا پیش از آن شورا در حدود جوامع محلی، قومی، قبیله‌ای و طایفه‌ای و مذهبی به چشم می‌خورد، که معمولاً مرجع تصمیماتی بود که یا به دلیل فراگیری موضوع یا به دلیل اختلاف طرفین حول یک موضوع در اخذ یک تصمیم مشخص و واحد تشکیل، و رای آن به‌عنوان «ختم کلام» پذیرفته می‌شد. تصمیمات حاصل از شوراهای این‌چنینی به دلیل ساختار جوامع، معمولاً لازم‌الاجرا و حتی غیرقابل اعتراض بود. بدین گونه ضمانت اجرایی تصمیمات شوراهای ابتدایی به ساختار اجتماعی زمان خود و قدرت رئیس شورا که معمولاً دارای قدرت و مهم‌تر از آن اقتدار حاصل از مقبولیت (قهری یا پذیرش جمعی) و در برخی موارد به همراه محبوبیت بود برمی‌گشت.
در نتیجه در سیر تاریخ ایران تقسیم قدرت سیاسی و اداری کشور از مسیر شوراها، بین حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی یکی از دستاوردهای بسیار مهم نهضت مشروطه‌خواهی محسوب می‌شود که در کنار دیگر دستاوردها نظیر به رسمیت شناختن تفکیک قوا، شکلی نوین به روند سیاست‌گذاری در کشور داد. درست است آنچه به سال 1286 هجری شمسی، که در رهگذر شوراها با ساختار مشهور به انجمن‌های ایالتی و ولایتی انجام شد بیش از چهار سال دوام نیاورد، اما تلاشی بود برای شکل‌گیری رفتار سیاستمداران در چهارچوب تصمیم‌سازی به صورت شورایی و نخستین بهره‌گیری از سازوکار شورا چه به‌عنوان یک ابزار مشورتی و چه در قالب یک رویکرد حاکمیتی.
گسترش موضوعیت تصمیم‌سازی در قالب شوراها به ارکان سیاسی، به‌خصوص مجالس شورای ملی و بعدها اسلامی، شورای شهر و امثال آن محدود نشد. در طول تاریخ، شرایط سیاسی ایران بارها اقتضا کرد که برای اتخاذ یک تصمیم یا گروهی از تصمیمات حاکمیت کار را از مسیر ایجاد یک شورا، متشکل از کلیه اعضای به ظاهر ذی‌نفع، موثر، متاثر یا حداقل ملزم به اجرای آن پیش ببرد. همانند شوراهایی که هدفش جلب آرای عمومی آحاد جامعه و افزایش مشارکت مردم در اداره امور و به‌نوعی از مظاهر اصلی دموکراسی بود، برخی از این شوراها نیز به صورت دائمی در قانون پیش‌بینی شد. برخی دیگر نیز بنا به مقتضیات زمان شکل گرفت که تعدادی از آنها با حذف ضروریات، منحل و باقی آنها همچنان در عرصه سیاست‌گذاری کشور ماندگار شدند.
از مشهورترین انواع شوراهای سیاست‌گذاری، شوراهای عالی است. اگرچه از منظر قانون و همچنین ساختار سازمانی، تعاریف استاندارد و مشخصی برای شورای عالی وجود ندارد و حتی حدود آن نسبت به شورای عادی تفکیک نشده اما تعداد این گروه شوراها امروز به عدد قابل توجهی رسیده است. در آخرین فهرست موجود تعداد 104 شورا با پسوند عالی به چشم می‌خورد.
بررسی اجمالی فهرست شوراهای عالی نشان می‌دهد که 27 شورا به ریاست رئیس‌جمهور و 13 شورا نیز به ریاست یکی از اعضای هیات دولت تشکیل می‌شود. پس از انقلاب با توجه به عواملی مانند تغییرات در ساختار اداری کشور و گردش کار بعضاً مبتنی بر مدیریت اقتضایی، مواجهه و عبور از بحران‌های واردشده، ورود به تصمیم‌سازی‌های درگیر با آزمون و خطا و در نهایت برای تنظیم روابط و حل اختلاف میان ارکان اجرایی و بخش‌های مختلف حکومت نظیر هماهنگی میان قوای سه‌گانه کشور، شوراهای عالی و هیات‌هایی تشکیل شده است. تشکیل این شوراها که بیش از هر چیز هدف آنها پر کردن فاصله ادراکی و اجرایی سیاست‌گذاری بین دولت و ارکان مختلف حاکمیت و مشارکت و همگرایی هر دو بخش administration و state در تصمیم‌سازی است در برخی موارد موجب نزدیک شدن گفتمان بخش‌های مختلف حاکمیتی و تنوع نظرات کارشناسی و در بعضی موارد موجب کندی مسیر تصمیم‌سازی و حتی توقف آن شد. شاید شاخص‌ترین و مشهورترین این شوراها شورای عالی امنیت ملی باشد که پس از جنگ و با بازنگری در قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ جایگزین شورای عالی دفاع شد و ساختار، جایگاه و وظایف آن به‌طور مستقیم در اصل 176 قانون اساسی مشخص شده است. نمونه متاخر و مشهور دیگر نیز که در خردادماه سال 1397 تشکیل شد شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای تصمیم‌گیری درباره معضلات بنیادی اقتصادی و با دستور کار عبور از بحران‌های این حوزه است. جالب اینکه نگاهی به فهرست شوراها مشخص می‌کند که 32 شورا بر اساس قانون اساسی، قوانین مجلس یا فرامین رهبری و مابقی بر اساس مصوبات هیات دولت، قوه قضائیه، شورای عالی اداری و شورای عالی انقلاب فرهنگی تشکیل شده‌اند. نباید از این نکته غافل شد که اگرچه این شوراها با دستور رهبر و بر اساس اختیارات تصریح‌شده در بند 7 اصل 110 قانون اساسی، در خصوص حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه تشکیل می‌شوند، اما دلایل تشکیل این شوراها نیز مبتنی بر یکسری گزارش‌هاست که غالباً بر ناکافی بودن ساختار حاضر و موانع اجرایی دولت در پیشبرد امور دلالت دارد. به‌عنوان نمونه در سال 1361 با بروز برخی اختلافات میان ستاد انقلاب فرهنگی و وزارت فرهنگ وقت طرحی از سوی محمدعلی نجفی وزیر وقت فرهنگ به هیات دولت ارائه و پس از تصویب در دولت با قید یک فوریت به صورت لایحه به مجلس روانه شد و در نهایت دو سال بعد به تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی با دستور امام خمینی (ره) انجامید. از نمونه شوراهایی که بنا بر اقتضائات زمانی و جهت پاسخگویی نیاز به هماهنگی ارکان مختلف حاکمیت متولد و با رفع مقتضیات و نیازها منحل شد، می‌توان به شورای عالی پشتیبانی جنگ اشاره کرد، که با هدف تنظیم روابط قوای سه‌گانه و هماهنگی و رسیدگی به وضعیت پشتیبانی جبهه‌ها و تامین و تدارک نیروها و به‌عنوان یک مکمل برای شورای عالی دفاع تشکیل شد و پس از پایان جنگ به ماموریت خود پایان داد. فراتر از دلایل و نحوه شکل‌گیری شوراهای عالی، نکته مهم مصوبات و خروجی آنهاست. اگرچه بنابر دستورات و اشارات ابتدایی در تشکیل شورا، مصوبات این شوراها الزام‌آور است اما ضعف جدی در نبود ضمانت اجرایی در پیشبرد این مصوبات و پیگیری موارد تخطی سازمان‌های ذی‌ربط است. به‌طور مثال در دوران جنگ ابلاغیه‌ها و مصوبات شورای عالی پشتیبانی جنگ حکم قانون داشت و همه ارکان و سازمان‌ها از وزارتخانه‌های اجرایی نظیر صنایع تا حتی نیروهای مسلح علاوه بر کارکرد معمول خود موظف بودند گزارش اقدامات انجام‌شده ذیل مصوبات شورای عالی را به شورای مذکور ارسال کنند. اما این مسئله در مورد دیگر شوراها صدق نمی‌کند. در طول حیات این شوراها موارد متعددی وجود دارد که به‌رغم ابلاغ مصوبات شورا به سازمان‌های مرتبط و موظف شدن آنها به پذیرش رای، هیچ ضمانت اجرایی وجود ندارد.
از همین منظر تعداد زیادی از شوراها که اتفاقاً حضورشان ضرورت روز کشور نیز محسوب نمی‌شود به یک ساختار تشریفاتی بدل شده است. از سوی دیگر با توجه به اینکه شوراها یک ساختار خارج از نظام سیاست‌گذاری کشور هستند، به‌نوعی نسبت به پاسخگویی در برابر عملکرد خود و در برابر ارکان دیگر نظیر مجلس شورای اسلامی مصون می‌مانند. چالش دیگر به ماهیت تصمیم‌سازی شورایی بازمی‌گردد. تصمیم‌گیری در چهارچوب شورا اگرچه می‌تواند به تحلیل و تشریح مسائل در جهت حل اختلافات منجر شود و به صورت موشکافانه نظرات طرفین را مورد بازبینی قرار داده و هریک از موافقان و مخالفان موضوعات را به سمت پذیرش طرف مقابل هدایت کند، اما با توجه به ملاحظات سیاسی گروه‌های مختلف، نه‌تنها ممکن است به تطویل انجامیده و چابکی لازم یک تصمیم‌سازی مدیریتی را نداشته باشد که از طرفی به سبب اخذ نظر تجمیعی معمولاً میانگین وزنی و حد واسط نظرات است. این در مواردی که موضوعات نیازمند اخذ تصمیمات جسورانه باشد معمولاً مشکل ایجاد می‌کند. نمونه ملموس بروز چنین حالتی را در تصمیمات شورای عالی فضای مجازی برای رفع فیلترینگ اپلیکیشن‌ها و سایت‌ها شاهد هستیم که اخذ هر تصمیم نه‌تنها بسیار زمان‌بر شده است که نتیجه خروجی آن مورد رضایت بخش مهم ذی‌نفعان و در راس آن شهروندان نیست. با توجه به این موارد در عین اینکه شوراها در زمانی برای برون‌رفت از بن‌بست تصمیم‌سازی تعبیه شده است اما چالش‌های متعدد در کنار مراجعه به سوابق نشان می‌دهد کارکرد آنها دارای نقاط ضعف جدی بوده و با نتایج مورد انتظار فاصله گاه معنادار دارد.
ضعف ساختاری در برخی شوراها و موازی‌کاری عملکردی آنها با برخی ساختارهای اجرایی و حتی وجود شوراهایی با ماموریت‌های نزدیک به یکدیگر در نظام سیاسی کشور نیز چالش‌هایی را به وجود آورده است. به‌عنوان مثال در سال 1386 طرح تعیین وضعیت، ادغام و اصلاح شوراهای عالی در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد، مصوب و به شورای نگهبان ارائه شد اما با شناسایی ایرادات مغایر با قانون اساسی، این طرح برگشت خورد و در نهایت طی چند مرتبه رفت و برگشت و اصلاح در مهرماه سال 1387 با عنوان قانون به دولت وقت ابلاغ شد.
با این حال در تبصره همان قانون مشخصاً ذکر شد «دولت می‌تواند پیشنهادهای لازم را برای بازنگری در وضعیت شوراها از حیث اصلاح وظایف، اختیارات و تعداد اعضا و حذف یا ادغام آنها در یکدیگر برای افزایش کارایی و تشکیل مستمر آنها برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.» فارغ از روند طی‌شده پرسش مهم دیگری مطرح می‌شود که آیا به‌واقع نفس تصمیم‌گیری شورایی همچنان کارایی خود را دارد؟ برای پاسخ باید از دو منظر به شوراهای عالی نگاه کرد؛ یکی تصمیم‌سازی جمعی، دیگری برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری متمرکز.
سرنوشت پولیت بورو
شاید نزدیک‌ترین شناخت تاریخی از ماهیت تصمیم‌سازی‌های متمرکز متعلق به «پولیت بورو» در دوران شوروی باشد. سازوکار و ساختاری که به‌رغم تصمیم‌سازی‌های مقتدرانه اولیه در گذر زمان عملکرد خود را از دست داد و نتوانست پاسخگوی نیاز شوروی باشد. این شاید به ماهیت ضعف برنامه‌ریزی متمرکز بازگردد. به سخن دیگر، دلیل این باشد که در تصمیم‌سازی متمرکز اگرچه ادعای فراگیری و ژرف‌اندیشی وجود دارد اما نیازهای سیاسی به‌خصوص جلب رضایت مولفه‌های مختلف موثر در امور سیاسی امکان در نظر گرفتن نیازهای روز جامعه و توجه به سیالیت اولویت‌ها را سلب می‌کند. ضمن اینکه در چنین روندی نظام جمع‌آوری همه‌جانبه تمامی اطلاعات جامعه، به منظور تخصیص مطلوب منابع فراهم نیست، از این‌رو کارایی و بازدهی آن بسیار ناچیز است. موضوعی که به نوعی فریدریش آگوست فون‌هایک (البته در نقد سوسیالیست) نیز به آن اشاره دارد. در مورد کارکرد شکلی شورا نیز با توجه به نبود سازوکار پاسخگویی شوراها به مردم (و نهادهای منتخب مردم) از یکسو چالش مطالبه‌گری از آنها وجود دارد و از سوی دیگر چیرگی گرایش‌ها و ترجیحات سیاسی بر بحث‌های کارشناسی کارکرد شوراها را با مشکل جدی مواجه می‌کند. این در خصوص شوراهای عالی که نفوذ بالایی در تصمیم‌سازی داشته و تا جایگاه سیاست‌گذاری پیش رفته‌اند چالش مهم‌تری محسوب می‌شود.
این دو چالش در کنار یکدیگر سبب شده است بسیاری از این شوراها به جای اینکه یار سیاست‌گذاری باشند، به بار تصمیم‌گیری بدل شوند. از طرفی تورم شوراهای تصمیم‌گیری با دستورکارهای تقریباً مشابه، تداخل وظایف و تداوم موازی‌کاری را سبب می‌شود. شوراهای مصون از پاسخگویی و در هاله دفاعی نسبت به نقد مطبوعات، در نبود شفافیت و محدودیت آزادی نقد نسبت به موضوعات به‌خصوص در شرایط حساس تقریباً به سیستم‌های بسته تبدیل می‌شوند که نه‌تنها اعتماد عمومی، که حتی کارایی عملکردی خود را در گذر زمان از دست می‌دهند. در خصوص مباحثی که به صورت مستقیم با معیشت و زندگی مردم سروکار دارد مانند خروجی شوراهای فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و شوراهای مرتبط با امور اقتصادی چنین حسی به وجود آمده که ضعف ساختاری نه‌تنها کارکرد آنها را از ریل خارج ساخته که فاصله آنها با مردم و نیازهای جامعه بر ایجاد نارضایتی و اختلافات اجتماعی و تعمیق گسل‌های بین دولت-ملت می‌افزاید.
از سویی نوع عملکرد شوراها در عدم پاسخگویی می‌تواند به انحصار در قدرت تصمیم‌گیری بینجامد و این امر نیز خود به افزایش شکاف حاکمیت و مردم منجر می‌شود. از آنجا که وجود دیوار آهنین اطراف شوراهای اجرایی نظارت بر تصمیمات آنها را سخت‌تر کرده و می‌تواند پنجره نقد را به صورت موضوعی بر آنها بسته نگه دارد، شاید ارزیابی عملکرد و حتی پیشنهادهای کارشناسی به دولت وفق تبصره ماده واحده قانون تعیین وضعیت شوراهای عالی مصوب دی‌ماه سال 1387 را نیز که پیشتر از آن سخن رفت غیرممکن می‌کند.
کوتاه سخن اینکه اگرچه شوراهای عالی در ایران با هدف هماهنگی میان بخش‌های مختلف و اتخاذ تصمیمات کلان تشکیل شدند، اما همچنان فاقد تعاریف مشخص و حدود قانونی شفاف برای ارزیابی و نقد از سوی خبرگان و کارشناسان هستند. به عبارت دیگر گسترش تقریباً بی‌قاعده آنها سبب شده از هدف‌گذاری اولیه با نیت عبور از بحران‌های موجود فاصله گرفته و در مواردی حتی تبدیل به نوعی زورآزمایی سیاسی بین گروه‌های مختلف شود. به همین دلیل است که برخی کارشناسان پیشنهاد می‌دهند به‌جز شورای عالی امنیت ملی که مؤکد در قانون اساسی و از الزامات کشورداری است، سایر شوراهای عالی مورد بازبینی و بازنگری، ادغام و حتی حذف قرار گیرند.
افزایش شوراها امروز سبب شده مدیریت آنها بر وظایف رئیس‌جمهور و معاون اول بیفزاید و مهم‌تر از مدیریت شکلی، مدیریت تضارب آرا و تضاد منافع بین گروه‌های سیاسی عضو در آنها به یکی از دغدغه‌های ایشان تبدیل شود. اینکه شوراها بتوانند به دلیل کارکرد شوری، محل حل چالش‌ها از طریق گفتمان بخش‌های مختلف شوند، کاهش تمرکز قدرت تصمیم‌سازی از دولت را سبب شوند یا تمرکز اختیارات را برای گروه‌های سیاسی به همراه آورند، دقیقاً به تعریف شفاف شوراهای عالی و حذف موارد زائد با گذر از شرایط بحرانی بستگی دارد. در همین بازتعریف ساختاری و کارکردی است که در صورت بقای هر کدام از شوراهای عالی، آنها باید پاسخگوی تصمیمات و نتایج برآمده از آنها بشوند. شوراهای عالی اگرچه برخلاف پولیت بورو که منتج از یک ساختار حزبی بود، عمدتاً بر اساس نهادهای حکومتی شکل گرفته‌اند، اما با توجه به تمرکز تصمیم‌گیری در یک نهاد خاص، فقدان پاسخگویی در برابر نتایج تصمیمات و بوروکراسی پیچیده و سنگین چیزی شبیه به آن را در ساختار سیاسی کشور پدید آورده و از چابکی نظام تصمیم‌گیری خواهند کاست. این شوراها شاید همانند پولیت بورو به صورت مستقیم در برنامه‌ریزی اقتصادی دخالت نداشته باشد اما این قدرت و ظرفیت را پیدا کرده‌اند که تعیین‌کننده جهت سیاست‌گذاری و هماهنگی فعالیت ذی‌نفعان تصمیمات خود و موثر بر ارتباط حاکمیت و جامعه باشند. و این‌گونه است که تعدد شوراها به عدم انسجام در سیاست‌گذاری‌ها به‌خصوص در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی منجر می‌شود و نتیجه‌ای جز کاهش بهره‌وری تصمیمات نداشته و اتلاف منابع را سبب می‌شوند. نتیجه اینکه با توجه به ظرفیت‌های متعدد سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی در کشور، شوراهای غیرضروری باید حذف شوند و تنها شوراهایی که نقش اصلی در امنیت ملی و سیاست‌گذاری کلان را دارند، حفظ شوند.
