تیول‌داری مدرن
چرا فدرالیسم برای ایران جواب نمی‌دهد؟
اظهارنظرهای اخیر محمدرضا عارف درباره اهمیت توانمندسازی دولت‌های محلی و تمرکز امور مالی در استان‌ها که معنی فدرالیسم را در اذهان متبادر می‌کند، موجی از اظهارنظرهای منفی را به دنبال داشته است. علاوه بر روزنامه‌نگاران و کنشگران سیاسی و اجتماعی، روزنامه سازندگی، ارگان حزب کارگزاران، شدیدترین واکنش را نسبت به اظهارات معاون اول داشت و با تیتر «نه به فدرالیسم» دیدگاه‌های او را زیر سوال برد. اما مگر محمدرضا عارف چه گفته که افراد مختلف را به واکنش وا داشته است؟ محمدرضا عارف در نخستین نشست شورای عالی اداری گفته: «دولت، در این دوره تا مرزها و دروازه‌های استان می‌آید و از آن به بعد، جز در حوزه‌های سیاسی، امنیتی و دفاعی، که در دولت تصمیم‌گیری می‌شود، استان خودش تصمیم می‌گیرد. ما در صحبت با استانداران به آنها گفتیم که آمادگی داشته باشند پیشنهادهایشان را در مورد واگذاری اختیارات دولت به استان‌ها، به ما بدهند. البته که می‌دانیم مقتضیات هر استان با دیگری متفاوت است و مقتضیات استان مرزی که باید با کشورهای همسایه قرارداد ببندد و مراوده داشته باشد با استانی دیگر در مرکز متفاوت است.» به عقیده آقای عارف، «استاندار در استان، صاحب رای و تصمیم باید باشد و یک پارلمان کوچک در استان شکل بگیرد». از این سخنان معاون اول که در اولین جلسه شورای عالی اداری در دولت چهاردهم مطرح شد، فدرالیسم برداشت شده و برخی معتقدند آقای عارف بدون آنکه از فدرالیسم نام ببرد، مناسبات و اصول آن را شرح داده است. فدرالیسم نوعی توافق قانونی است که به ایجاد شاخه‌هایی از هیات اجرایی، مقننه و قضایی دولت در واحدهایی در ایالت‌ها یا استان‌ها منجر می‌شود. در این شیوه از ساختار سیاسی، قدرت و اختیارات قانونی میان حکومت مرکزی و دیگر اجزای تشکیل‌دهنده (استان، ایالت، مناطق...)، تقسیم می‌شود. این نظام سیاسی، تک‌ساختی نیست و در نقطه مقابل حکومت متمرکز قرار می‌گیرد. در این نوع نظام سیاسی، کشور به بخش‌های محلی با حقوق و وظایف مشخص تقسیم می‌شود. هر ایالت برای خود، مجلس و دولتی ایالتی (نخست‌وزیر) خواهد داشت. امور مربوط به ارتش و دفاعی و امنیتی و سیاست‌های کلی، به حکومت مرکزی مربوط می‌شود؛ در بقیه موارد مجلس‌های ایالتی دارای اختیارات کامل بوده و حق قانون‌گذاری در مورد امور داخلی ایالات را دارند. روزنامه سازندگی در واکنش به این اظهارات نوشته: «سخنان عارف شباهت زیادی به تعاریف معمولی از فدرالیسم دارد اما شاید یکی از دلایلی که باعث شده اتهام علاقه به فدرالیسم به آقای عارف بچسبد، این باشد که مسعود پزشکیان نیز به جانبداری از ایده فدرالیسم متهم است و حتی سیدمحمد خاتمی نیز در سخنانی، به این ایده ابراز علاقه کرده و در زمان ریاست‌جمهوری او اداره فدرال کشور مطرح شده است.» سوابق همچنین نشان می‌دهد که در مجالس ششم، هشتم و یازدهم، برای فدرالیستی کردن کشور بحث‌های زیادی مطرح شده اما هیچ‌وقت به سرانجام نرسیده است. چندی پیش نیز مرکز پژوهش‌های مجلس مطالعه‌ای را تحت عنوان «نزدیک کردن نظام اداره کشور به سمت نظام فدرالی» منتشر کرد. در گزارش این مرکز اتکا به درآمدهای نفتی، دخالت نامناسب در سازوکار بازار، توان نامناسب فنی و آماری و عدم هماهنگی در برنامه‌ریزی، نظارت راهبردی و سازماندهی فعالیت‌های برنامه در دستگاه‌های اجرایی، از جمله دلایل استقرار نظام فدرالی در ایران اشاره شده است.
مدافعان صریح فدرالیسم
بررسی‌ها نشان می‌دهد که از ۱۹۵ کشور جهان ۳۰ کشور فدراسیون هستند. با این حال، این ۳۰ کشور مجموعاً ۴۰ درصد از جمعیت جهان را تشکیل می‌دهند. به عبارت دیگر، تقریباً نیمی از مردم جهان تحت یک سیستم سیاسی فدرال اداره می‌شوند. به همین دلیل این روش کشورداری در ایران هم مدافعان زیادی دارد. در سال‌های گذشته محمدرضا عارف، مسعود پزشکیان و محسن رضایی صریح‌ترین دفاع را از فدرالیسم داشته‌اند. با این تفاوت که محسن رضایی از فدرالیسم اقتصادی سخن گفته، مسعود پزشکیان از لزوم تمرکز قدرت در استان‌ها دفاع کرده و محمدرضا عارف ایده فدرالیسم مالی را پیش کشیده است.
مسعود پزشکیان زمانی که نماینده مجلس بود از ایده فدرالیسم دفاع می‌کرد اما از انتخابات به این طرف، مواضعش تغییر کرد. در حال حاضر پزشکیان معتقد است: «به هر ایده‌ای که یکپارچگی سرزمینی ایران را خدشه‌دار کند، باور ندارم. ایران از بدو تاریخ، کشوری متحد در قالب همزیستی اقوام، ادیان و زبان‌های گوناگون در کنار یکدیگر بوده و هست. در دولت من، ضمن تاکید بر یکپارچگی سرزمینی و سیاسی، به تنوع فرهنگی در ایران احترام گذاشته خواهد شد.» معاون اول رئیس‌جمهور هم معتقد است، «یکی از بحث‌های مهم و جدی، تمرکززدایی است که دولت چهاردهم نظرش در این‌باره واگذاری امور اجرایی به استاندار است». هرچند او پس از جنجال زیاد، صحبت‌های اولیه‌اش را اصلاح کرده و نوشته: «در جلسه شورای عالی اداری تاکید کردم در دولت وفاق ملی جز در حوزه‌های سیاسی، امنیتی و دفاعی، که در دولت تصمیم‌گیری می‌شود، قرار است در دیگر موارد استان خودش تصمیم بگیرد و استانداران اختیارشان از آنچه هست برای پیشرفت و توسعه استان بیشتر شود. تفسیر دیگر از این گفته راهبرد دولت نیست.»
محسن رضایی هم بارها در دفاع از فدرالیسم اقتصادی گفته: «فدرالیسم اقتصادی نوعی از اداره جوامع به صورت فدرال است. در این نظریه اداره کشور محدود به اقتصاد و مبادلات تجاری شده است و امور علمی و فناوری. اداره منطقه‌ای در جوامع بشری تاریخی قدیمی دارد که در حال حاضر به دو حالت سنتی و مدرن انجام می‌شود. سنتی به شکل اداره منطقه‌ای که شیخ‌نشین‌های حاشیه خلیج‌فارس انجام می‌دهند و تا قبل از دوره پهلوی در ایران نیز وجود داشته است. و مدرن آن در کشورهای پیشرفته مانند کشورهای اروپایی و آمریکایی صورت می‌پذیرد. اداره هر فدرال به صورت دموکراتیک انجام می‌شود. فدرال اقتصادی نوع محدودشده‌ای از اداره به سبک فدرال است و محدود به امور اقتصادی است. البته در این روش مسائل سیاسی و دفاعی به صورت متمرکز انجام می‌شود.» مدافعان معتقدند فدرالیسم اقتصادی در حوزه اقتصاد تلاشی برای حل صلح‌آمیز نابرابری‌های ملی در درون کشور و نزدیک کردن آنان به همدیگر در یافتن راه‌حل‌هایی مناسب در تعدیل نابرابری‌های اقتصادی در بین ملیت‌ها و اقلیت‌ها و ارائه پاسخی دموکراتیک به آنها، با حفظ اتحاد و یکپارچگی کشور است. در سیستم فدرال مدنظر آنها، منابع اقتصادی به‌طور نسبتاً مساوی میان مراکز متعدد قدرت که همان استان‌ها یا ایالت‌ها هستند، توزیع می‌شود و توزیع عادلانه امکانات و ثروت در تمامی مناطق یک کشور، می‌تواند به رشد اقتصاد کل کشور منتهی شود.
همین تنوع و گستردگی منابع توزیع‌شده، به مشارکت بیشتر مردم در امور اقتصادی می‌انجامد و زمینه‌های ایجاد سازمان‌ها و انجمن‌های مختلف را فراهم می‌کند. این تنوع ساختاری راه را برای تامین خواسته‌های مردم و توسعه کشور باز می‌کند و در واقع حکومت مرکزی، ماشین نوسازی اجتماعی و اقتصادی است. در نتیجه این امر، رابطه مردم و حکومت ملی بیشتر شده و وفاداری‌های خصوصی و محدود محلی به وفاداری‌های ملی تبدیل می‌شود. در سیستم فدرال توسعه سیاسی و اقتصادی به عنوان نیروی فشار، نخبگان را وادار به توزیع مجدد قدرت در سطوح مختلف جامعه می‌کند؛ مثلاً در سیستم فدرال آلمان قدرت به صورت سلسله‌مراتب بین سطوح بالا، متوسط و پایین جامعه توزیع شده است. همگرایی و وابستگی متقابل اقتصادی میان مرکز با ایالات مختلف سبب پیوند و به هم جوش خوردن افراد داخل یک سیستم سیاسی می‌شود و اقتصاد به یکی از اهرم‌های مهم وحدت ملی در سرتاسر کشور تبدیل می‌شود. مشارکت فعال شهروندان در امور اقتصادی موجب بهره‌گیری از سرمایه‌های فکری برای رشد و ارتقای جامعه در جهت توسعه پایدار است و رشد اقتصاد در سیستم فدرال سریع‌تر به نتیجه می‌رسد.
ویژگی‌های مثبت و منفی فدرالیسم
مهدی جباریان، استاد دانشگاه در یادداشتی که در سایت شخصی‌اش منتشر کرده، فدرالیسم را یکی از انواع نظام‌های سیاسی معرفی کرده که راهی برای زندگی مشترک گروه‌های مختلف در مناطق مختلف یک کشور فراهم می‌کند. سیستم‌های فدرال عموماً دارای دو سطح حکومت هستند که یکی سطح مرکزی و دیگری سطح نهادهای سرزمینی است که کشور بر اساس آنها تقسیم شده است. در این مورد می‌توان برای مثال به مناطق، ایالت‌ها، استان‌ها و مانند این اشاره کرد. به‌طور کلی ایده فدرالیسم این است که از طریق آن این گروه‌های مختلف قدرت بر اساس منافع مشترک تقسیم شوند، اما همچنین سطحی از قدرت در دست نهادهای مرکزی و قدرت مرکزی کشور باقی می‌ماند. مدافعان فدرالیسم می‌گویند نگرانی از فروپاشی در شیوه فدرالیسم معنایی ندارد چون استان‌ها در هر صورت از طریق قانون اساسی حمایت می‌شوند. مخالفان هم به افزایش هزینه اداره کشور یا ابهام در نحوه حمایت از حقوق اقلیت‌ها اشاره می‌کنند و معتقدند فدرالیسم اقتصادی به تیول‌داری مدرن تبدیل می‌شود و فدرالیسم سیاسی هم فروپاشی را به دنبال دارد. از آنجا که کشورها در اشکال و اندازه‌های مختلف هستند و از انواع مختلفی از افراد با پیشینه‌های مختلف تشکیل شده‌اند، چگونه اطمینان حاصل کنیم که همه این افراد مختلف دارای نمایندگی سیاسی کافی هستند؟ به نظر جباریان، فدرالیسم راه عملی را برای گروه‌هایی از مردم فراهم می‌کند که برخی از مسائل مشترک و همچنین برخی تفاوت‌های مهم با هم دارند. کشورهای فدرال این کار را با تقسیم قدرت بر روی مسائل مشترکشان انجام می‌دهند- مثلاً تجارت بین‌المللی. در عین حال، این گروه‌ها سطحی از خودمختاری را بر چیزهایی که به منافع خودشان مربوط می‌شود، مانند آموزش، مراقبت‌های بهداشتی اولیه و صداوسیما حفظ می‌کنند. به همین دلیل، فدرالیسم یک انتخاب برای کشورهای بزرگی مانند هند، ایالات‌متحده، برزیل، آلمان، مکزیک و نیجریه بوده است. همچنین اغلب از سوی کشورهایی انتخاب می‌شود که دارای جمعیت بسیار متنوعی هستند که در مناطق مختلف کشور زندگی می‌کنند و می‌خواهند هویت خود را حفظ کنند. تنوع آنها می‌تواند قومی، مذهبی یا زبانی باشد. بلژیک، سوئیس و نپال از این دست کشورها هستند. فدرالیسم به عنوان پاسخی به این چالش‌های اندازه و تنوع، می‌تواند اشکال مختلفی داشته باشد. و از آنجا که هیچ کشوری دقیقاً شبیه کشوری دیگر نیست، هیچ سیستم فدرالی نیز دقیقاً مشابه نیست. با وجود این، فدرالیسم دارای برخی ویژگی‌های مشخصی است که آن را از سایر اشکال تمرکززدایی متمایز می‌کند. به اعتقاد این تحلیلگر، اولین ویژگی فدرالیسم این است که سیستم‌های فدرال حداقل دارای دو سطح حکومت هستند. یک سطح مرکزی از دولت (که گاهی اوقات به عنوان سطح فدرال یا اتحادیه نیز شناخته می‌شود) وجود دارد که کل کشور را در زمینه مسائل مهم برای همه اداره می‌کند. این معمولاً به معنای مواردی مانند دفاع، نیروهای مسلح، سیاست خارجی، تجارت، شهروندی، سیاست‌های کلان اقتصادی و زیرساخت‌های ملی مانند بنادر و فرودگاه‌هاست. سطح دوم دولت در ایالت‌ها، مناطق، استان‌ها یا سایر نهادهایی که کشور به آنها تقسیم شده است، فعالیت می‌کند. هر یک از اینها بر انواع خاصی از سیاست‌ها و قوانین، معمولاً مرتبط با مردم خود، کنترل دارند. این اغلب شامل ارائه خدماتی مانند جاده‌ها و خدمات بهداشت عمومی و مسائل مهم فرهنگی، مانند آموزش و پخش می‌شود. اینها البته فقط نمونه‌های معمولی هستند. سطح تمرکززدایی و توزیع دقیق اختیارات و مسئولیت‌ها بین فدراسیون‌ها بسته به نیاز و شرایط آنها بسیار متفاوت است. به عنوان مثال، در نیجریه، حفاظت از محیط زیست یک موضوع دولتی است، اما در مالزی، این امر بر اساس خطوط فدرال اداره می‌شود.
در ادامه این تحلیل، جباریان می‌گوید که در برخی از سیستم‌های فدرال، اختیاراتی وجود دارد که منحصراً به هیچ یک از سطوح حکومت تعلق ندارد، اما بین آنها تقسیم می‌شود. برای مثال، در هند، هم پارلمان هند و هم قوه مقننه ایالتی می‌توانند قوانین مربوط به عدالت کیفری و برنامه‌ریزی اجتماعی و اقتصادی را تصویب کنند. اما اگر بین آنها ناسازگاری وجود داشته باشد، سطح مرکزی قانون‌گذاری غالب است. دومین ویژگی فدرالیسم این است که فرآیندها و سازوکار‌هایی را فراهم می‌کند که از طریق آن ایالت‌ها، استان‌ها یا مناطق مختلف فدراسیون می‌توانند در تصمیم‌گیری در سطح مرکزی (یا اتحادیه) شرکت کنند. به‌طور معمول، این به شکل یک مجلس عالی پارلمان یا سنا است که در آن این ایالت‌ها، استان‌ها یا مناطق نمایندگی دارند. برای مثال، در استرالیا و آرژانتین، هر ایالت با تعداد مساوی از سناتورهای منتخب مستقیم در سنا نمایندگی می‌شود. در هند و مالزی، برخی از اعضای مجلس علیا به‌طور غیرمستقیم از سوی نمایندگان مجلس ایالتی انتخاب می‌شوند. تقسیم قدرت نیز از طریق همکاری بین سطوح مختلف دولت محقق می‌شود. در کانادا، شورایی متشکل از سران دولت‌های استانی برای بحث در مورد موضوعات مورد علاقه و هماهنگی ارائه خدمات تشکیل جلسه می‌دهد. به عنوان مثال، اگرچه مراقبت‌های بهداشتی در کانادا در درجه اول یک دغدغه استانی است، شورا به وزرای استانی این امکان را داده است که با یکدیگر همکاری کنند تا قیمت‌های دارویی را در سراسر کشور کاهش دهند. سومین ویژگی را این استاد دانشگاه این‌طور توصیف می‌کند که در سیستم‌های فدرال، اختیارات و مسئولیت‌های سطوح مختلف حکومت در قانون اساسی گنجانده شده است که این توافق‌نامه فدرال را از تغییر آسان محافظت می‌کند. در بسیاری از فدراسیون‌ها، ایالت‌ها، مناطق یا استان‌ها بر تغییرات قانون اساسی حق وتو دارند، به‌طوری که هیچ یک از سطوح دولتی نمی‌توانند به‌طور یک‌جانبه اختیارات را از دیگری سلب کنند. در هند، هرگونه اصلاحیه قانون اساسی که بر توزیع قدرت بین اتحادیه و ایالت‌ها تاثیر می‌گذارد، باید از طریق پارلمان مرکزی و پارلمان‌های اکثر ایالت‌های هند تصویب شود. برای حفاظت از ترتیبات فدرال، قانون اساسی باید شامل یک نهاد قضایی بی‌طرف -مانند دادگاه عالی یا دادگاه قانون اساسی- باشد که آن توافق را به شیوه‌ای منصفانه و متعادل اجرا می‌کند. فدرالیسم اساساً یک توافق‌نامه قانون اساسی است که موجب می‌شود جوامع مختلف مردم که در مناطق مختلف زندگی می‌کنند، بتوانند همه با هم در یک کشور زندگی کنند. این توافق اذعان می‌کند که کشور بهتر است متحد باشد و در عین حال از خودمختاری و حقوق افراد مختلف خود محافظت کند.
جمع‌بندی
سخنان محمدرضا عارف در نخستین نشست شورای اداری نسنجیده و پرهزینه بود. چنان‌که شرح داده شد، فدرالیسم راهی برای اتحاد میان کشورهای مستقل بوده: آلمان زمانی شامل ۳۵۰ شهریارنشین بود و آمریکا نیز متشکل از ۱۳ مهاجرنشین مجزا بود. در چنین وضعیتی بود که فدرالیسم به عنوان «فرآیندی وحدت‌بخش» پذیرفته شد. برعکس، ترکیه با وجود تنوع قومیتی، کشوری.
