گزینش و استعلام
چرا ورود جوانان به نظام اداری سخت‌تر شد؟
از ابتدای انقلاب اگرچه ورود به نظام اداری مستلزم طی مراحل سخت برای اثبات وفاداری سیاسی بود، اما نهادهای امنیتی تنها در موارد خاص و شاید در حد استخدام مدیران ارشد سازمان‌ها اظهار نظر می‌کردند؛ اما هرچه زمان گذشته، دخالت نهادهای سیاسی و امنیتی برای استخدام گسترده‌تر شده، به گونه‌ای که از سال 1401 به این‌سو، انتصاب مدیران سازمان‌های دولتی نیاز به استعلام از نهادهای امنیتی سه‌گانه (وزارت اطلاعات، حفاظت اطلاعات سپاه، حفاظت اطلاعات قوه قضائیه) دارد. اخیراً عباس آخوندی با اشاره به اینکه تمام مقام‌های رسمی دولت باید برای انتصاب‌های خود از نهادهای خاص مجوز بگیرند، این پرسش را مطرح کرده است که «نهادهای امنیتی تحت پوشش رئیس‌جمهور هستند یا رئیس‌جمهور تحت پوشش آنهاست؟». آخوندی با اشاره به اینکه ماهیت این رویه، قفل کردن کل نظام تصمیم‌گیری در ایران است، گفته: «چطور ممکن است که رئیس‌جمهور مجبور باشد از کارمند خود مجوز انتصاب بگیرد؟»
تاریخچه و حواشی گزینش
گزینش یا بررسی صلاحیت افراد برای ورود به نظام اداری ایران همواره با حواشی بسیار زیاد و تغییرات و اصلاحات قابل توجه همراه بوده است. این رویه پیش از انقلاب هم وجود داشته که بیشتر بر اساس معیارهای تحصیلی و تخصصی صورت می‌گرفت، اما در سال‌های پایانی حکومت پهلوی که نگرانی درباره ورود جاسوس‌ها به پست‌های مدیریتی افزایش یافت، نهادهای امنیتی هم بیشتر فعال شدند. اما گزینش پس از انقلاب از اساس تغییر کرد و به سازوکاری برای ارزیابی «تعهد» افراد تبدیل شد که بر اساس آن، فرد باید به ارزش‌ها و ایدئولوژی‌های جمهوری اسلامی وفادار باشد. پس از انقلاب هسته‌ها و هیات‌های گزینش شروع به فعالیت کردند. اما این دوره با تناقض‌ها و مشکلات زیادی همراه بود، از جمله پرسش‌های نامناسب در مصاحبه‌ها که موجب شد امام خمینی در ۱۵ دی ۱۳۶۱ دستور به انحلال هیات‌های گزینش دهد.
پس از صدور فرمان ۱۵ دی ۱۳۶۱، رویه تغییر کرد. در این دوره اقداماتی برای استانداردسازی و تنظیم ضوابط گزینش آغاز شد. در سال ۱۳۷۵، قانون گزینش کشور به تصویب رسید که به تسری قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش به سایر دستگاه‌های اجرایی اشاره داشت. این قانون ارکان گزینش را شامل رئیس‌جمهور، هیات عالی گزینش، هیات‌های مرکزی و هسته‌های گزینش معرفی کرد. آیین‌نامه اجرایی قانون گزینش نیز در سال ۱۳۷۷ تصویب و ابلاغ شد که به جزئیات اجرایی و شرایط گزینش پرداخت. معیارهای گزینش شامل اعتقاد به اسلام یا یکی از ادیان رسمی ایران، التزام به ولایت فقیه، نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی و همچنین معیارهای عمومی و اختصاصی برای مشاغل حساس می‌شد. در طول این دوره، تلاش شد تا با تدوین دستورالعمل‌ها، آیین‌نامه‌ها و سیاست‌های گزینش، یک نظام گزینش عادلانه و دقیق‌تر ایجاد شود اما سوابق نشان می‌دهد راهبرد گزینش افراد برای فهم میزان تعهد و وفاداری آنها به حکومت، هیچ‌گاه موفق نبوده و تنها راه را برای گزینش‌های گروهی و پارتی‌بازی هموار کرده و از آن طرف، باعث محرومیت نظام اداری از افراد شایسته شده است. در این گزارش با مشورت و راهنمایی آقای صالح نقره‌کار به این پرسش پاسخ می‌دهیم که سیستم گزینش چه عواقبی به دنبال داشته و آیا برای نظام حکمرانی مفید بوده است؟
تغییر معیارها
چنان‌که شرح داده شد، پس از انقلاب اسلامی، معیارهای گزینش از تحصیلات و تخصص به سمت ارزیابی تعهد افراد به ارزش‌ها و ایدئولوژی تغییر کرد. این تغییر ماهیت گزینش، دایره انتخاب را به افرادی که از نظر ایدئولوژیک وفاداری بالایی دارند، محدود کرده یا دست‌کم اولویت‌ها را تغییر داده است.
صالح نقره‌کار می‌گوید: «اصولاً یکی از کارکردهای حکمرانی خوب توجه به قاعده حاکمیت قانون و پرهیز از اعمال سلایق در گزینش مناصب عمومی است. اصلی وجود دارد به‌عنوان اصل دسترسی برابر به فرصت‌های اجتماعی، سیاسی، خدماتی و حکمرانی. از این منظر یکی از معیارهای سنجش سلامت حکمرانی اصل معقول بودن، شفافیت و رعایت مصلحت عمومی با احترام به حقوق بنیادین است.» منظور آقای نقره‌کار این است که مناصب عمومی به مثابه امانت می‌مانند و باید با رعایت اصل برابری و اصل عدم تبعیض در دسترس همه قرار گیرند. او می‌گوید: «اینجا ما با رعایت اصل مصلحت عمومی و اصل هدف شایسته مقام اداری مواجه هستیم، به این معنا که باید تمام اهتمام مراجع اداری و حتی قضایی، بر این باشد که دسترسی شهروندان را به‌صورت برابر و حتی بدون حامی‌پروری و گزینش‌های سلیقه‌ای، حزبی، قومی، قبیله‌ای، باندی، جریانی و نابرابری در زمینه قانونی بودن و صحیح بودن و منع اشتباه در ارائه فرصت‌های شغلی به شهروندان فراهم کند. اما باید در نظر داشته باشیم که در ساختار حکمرانی، با یک اصل در قوه مجریه مواجهیم و آن این است که قوه مجریه باید تابع نظاماتی باشد تا بتواند از کارکرد و اثربخشی خودش در اجرای حقوق و اعطای آزادی شهروندان بهره‌مند شود. اگر دست‌وبال قوه مجریه برای سیاست‌گذاری عمومی بسته شود و سیاست‌های کلی یا زمینه‌هایی که محدوده اراده دولت و قوه مجریه برای اعمال حاکمیت را تضییع می‌کند هموار شود و حکمرانی با قوه مجریه با چالش اراده و اجرای اراده مواجه شود، طبیعتاً نمی‌توان از آن پاسخگویی خواست.
به عقیده آقای نقره‌کار، «ما بحث پاسخگویی و مسئولیت را زمانی باور می‌کنیم که اختیار و اقتدار بایسته و سزاوار در ید آن مقام اجرایی باشد. اینکه برخی از نهادها با اعمال سلیقه و ایجاد محدودیت‌های ناروا برای دولت و رئیس قوه مجریه، کارکرد و اثربخشی قوه مجریه را زیر سوال می‌برند، حتماً به نوعی مداخله در اصل تفکیک قوا و تضییع حقی است که رئیس قوای اجرایی کشور در راستای تمشیت امور اجرایی که طبق اصول قانون اساسی به او سپرده شده و به‌عنوان مقام دوم اجرایی کشور و در راس سلسله‌مراتب قیمومیتی اجرایی در حاکمیت قرار دارد، به نوعی در این موضوع مداخله می‌کنند و ما اینجا با اصل تجاوز از حدود اختیارات و منع آن مواجه هستیم».
حقوقدانان بر این باورند که مقامات عمومی نباید از حدود اختیارات خودشان تجاوز کنند. به‌خصوص نهادهایی که نظارتی هستند یا از ابزار خاص اطلاعاتی بهره‌مند می‌برند؛ بلکه با پرهیز از سوءاستفاده از اختیارات قانونی خود در چهارچوبی حرکت کنند که سه قوه را در مسیر تفکیک قوا و رعایت کارکردهایی که قانون اساسی مدنظر دارد یاری کنند. ما در این حوزه باید توجه داشته باشیم که بهبود شاخص‌ها، صیانت و ضمانت از حقوق و آزادی‌های عمومی تنها و تنها در صورتی میسر است که ما به اصول قانونی بودن و مسئولیت‌پذیری و کارایی و اثربخشی خدمات عمومی و مقامات اجرایی، خصوصاً ضابطین تمکین کنیم و اجازه ندهیم تفاسیر ناروا در محدود کردن شعاع اراده دولت در اعمال حاکمیت و تصدی باعث شود که اصل مصلحت عمومی نادیده گرفته شود و اصول حقوق عمومی به‌خصوص اصل منع سوءاستفاده از اختیارات، به محاق برود.
صالح نقره‌کار می‌گوید: «در این زمینه دولت باید از حداکثر فرصت‌های تعاملی و صلاحیت‌های اجرایی خودش برای استقرار افرادی که باورمند به اهداف دولت در هر دوره‌ای هستند استفاده کند و طبیعی است که این انتظار از رئیس قوه مجریه می‌رود که در راستای آرایی که از مردم گرفته ترکیب همکاران خود را متناسب با اهداف و غایاتی که مردم مورد اقبال داشتند مدنظر قرار دهد و آن عهد اخلاقی که با مردم بسته و سوگندی را که در ماده 113 قانون اساسی به آن پرداخته، به درستی در ترکیب رژیم حقیقی همراه خودش مدنظر داشته باشد.»
از کجا به کجا رسیدیم
صالح نقره‌کار به آخرین سخنان محمدجعفر قائم‌پناه، معاون اجرایی رئیس‌جمهور و مسئول اداره گزینش کشور در زمینه گزینش‌ها اشاره می‌کند و می‌گوید: «آقای قائم‌پناه اعلام کرد که باید این موضوع را که مطالبه و دغدغه مردم و جوانان است به‌طور کامل پاسخ دهیم. دیدگاه‌هایی که رهبران جمهوری اسلامی بیان کردند با آنچه در جریان گزینش‌ها اتفاق افتاده، تفاوت ماهوی دارد و در بند سوم فرمان امام راحل نیز به این موضوع اشاره شده بود که پرسش‌های مطرح‌شده در گزینش‌ها غیرمرتبط با شغل مربوطه است. سوالات شرعی باید در چهارچوب آن چیزی باشد که مردم عادی می‌دانند و افرادی آگاه به شرایط زمانه باید در سمت گزینش‌گری قرار گیرند و این تاکید امام راحل است.»
آقای نقره‌کار با یادآوری دیدگاه‌های رهبر انقلاب نیز می‌گوید: «رهبری انقلاب اسلامی بر رعایت اصل شایسته‌سالاری و توانمندی افراد و روزآمدسازی در امر گزینش تاکید دارند و این در حالی است که خلاف این عمل شده و آن اقدام خلاف، به ناحق به ایشان نسبت داده شده است.» با نگاهی به سخنان مسئول گزینش کشور مبنی بر اینکه کاری کنیم که گزینش سلیقه‌ای نباشد بلکه مطابق با شرایط اجتماعی باشد و منطبق بر قواعد سال ۱۳۶۰ نباشد بلکه منطبق بر عرف سال ۱۴۰۳ باشد، خالی از لطف نیست که نگاهی اجمالی به موضوع گزینش‌ها در قانون اساسی هم داشته باشیم. روند تکوین و شکل‌گیری نظام گزینش کشور به شکل کنونی آن، در واقع نتیجه عمر ساختار سیاسی در سطوح مختلف و کارگزاران گزینش در اقصی نقاط کشور است.
نهاد گزینش کشور از همان ابتدای پیروزی انقلاب، در قالب هسته‌ها و هیات‌های گزینش فعالیت خود را آغاز کرد. به‌طور طبیعی یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که گزینش در ابتدای شکل‌گیری، با آن مواجه بود، امکان ورود افرادی با هویت‌های سیاسی و ایدئولوژیک متعارض با ارزش‌های انقلاب به دستگاه‌های اجرایی و نهادهای حساس کشور بود. چرا که در اوایل پیروزی انقلاب اسلامی، گروه‌ها و دسته‌های متعددی از قبیل گروه‌های سلطنت‌طلب و بازمانده از رژیم گذشته یا افرادی وابسته به گروه‌ها و احزاب وابسته به ایدئولوژی‌های لیبرالیستی یا مارکسیستی یا التقاطی قصد نفوذ به دستگاه‌های اجرایی کشور برای ضربه زدن به انقلاب نوپای اسلامی را داشتند.
صالح نقره‌کار در تشریح این فرآیند می‌گوید: «آن روزها سیستم گزینش کشور با وجود کمبود امکانات و نیرو، خط مشی و سیاستی کاملاً سخت‌گیرانه در پیش گرفت. همچنین در این دوره، ساختار گزینش، شکلی سنتی داشت و در عین حال با ضعف‌هایی چون افراط و تفریط مواجه بود و در بعضی از دستگاه‌های اجرایی کشور، گزینش صحیحی انجام نمی‌شد. به‌عنوان مثال بعضاً در مصاحبه‌ها از داوطلبان سوالاتی پرسیده می‌شد که شرعاً و عرفاً صحیح نبود. تا اینکه با نظر حضرت امام (ره) گزینش، تولدی دیگر یافت و وارد مرحله جدیدی شد و در تاریخ 15 /10 /1361 بنیان‌گذار جمهوری اسلامی ایران، طی فرمانی به ستاد پیگیری تخلفات قضایی و اداری، تمام هیات‌هایی را که به نام گزینش در سراسر کشور تشکیل شده بودند، منحل کردند.»
نقره‌کار شرح می‌دهد که «امام راحل در ذیل نامه نیز دستور دادند هیات‌هایی تشکیل شود که افراد آن صالح و متعهد باشند و دقت شود تا این افراد، تنگ‌نظر، تندخو، مسامحه‌کار و سهل‌انگار نباشند و این ستاد را موظف کردند تا برای هر وزارتخانه یا مراکز دیگر، کتابچه‌هایی مناسب با کار آنان به‌صورتی معقول و اسلامی تهیه کنند تا ملاک عمل باشد». وی افزود: مسئولان گزینش در اوایل سال 1375 تصمیم گرفتند قانون مشخص و مدونی را برای ملاک عمل قرار دادن در نظام گزینش کشور، تعیین کنند. از این‌رو مقرر شد قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش که قبلاً در تاریخ 14 /6 /1374 در مجلس به تصویب رسیده و از سوی رئیس‌جمهور در تاریخ 4 /7 /1374 ابلاغ شده بود، به کارکنان سایر وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی، تسری یابد. به تأسی از این امر، در مورخ 26 /2 /1375 ماده واحده قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش، با سه تبصره پس از تصویب اصلاحات به‌عمل‌آمده، از سوی شورای نگهبان به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 30 /2 /1375 نیز به رئیس‌جمهور وقت ابلاغ و در تاریخ 2 /3 /1375 از جانب ایشان برای اجرا به تمام دستگاه‌های کشور ابلاغ شد.
صالح نقره‌کار شرح می‌دهد که «سیستم گزینش، به‌خصوص بین سال‌های 1384 تا 1386 با عبور از یک مرحله سکون و انزوا، وارد مرحله جدیدی شد و با تغییرات عمده صورت‌گرفته از جمله اصلاح ساختار و تشکیلات نیروی انسانی، طرح بازنگری در دستورالعمل‌ها و برخی اقدامات دیگر، تجدید حیات کرد».
در سال 1401 نیز دولت سیدابراهیم رئیسی لایحه «نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» را به مجلس ارسال کرد که پس از تصویب، در مهر همان سال به‌صورت قانون درآمد.
صالح نقره‌کار می‌افزاید که «بر اساس این قانون، تمامی دستگاه‌های اجرایی و نهادها و سازمان‌های وابسته به قوای سه‌گانه کشور مکلف شدند در انتصاب افراد به مشاغل حساس، از مراجع سه‌گانه شامل وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه و قوه قضائیه استعلام کنند. بر اساس این قانون، چنانچه انتصابی برخلاف استعلام صورت‌گرفته باشد یا بدون استعلام، انتصاب انجام شود، انتصاب مذکور غیرقانونی خواهد بود و مرتکب یا مرتکبان به محرومیت از حقوق اجتماعی محکوم می‌شوند».
همچنین «هیات وزیران در اردیبهشت سال 1403 به پیشنهاد وزارت اطلاعات (با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور) آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس را تدوین کرد». به این ترتیب فصل جدیدی در استخدام و گزینش نیروی انسانی در کشور گشوده شد و نتایج آن را در دولت مسعود پزشکیان دیدیم.
