تئوری 120ساله
فدرالی کردن ساختار حکمرانی ایران چه سود و زیانی دارد؟
حکمرانی فدرالی در ایران، هر چند وقت یک‌بار بر سر زبان‌ها می‌افتد. این روند نزدیک به 120 سال است که ادامه دارد. نخستین‌بار، در انقلاب مشروطه تئوری‌های فدرالی شدن ایران مطرح شد؛ زمانی که برخی از اندیشمندان و فعالان سیاسی، ایده تمرکززدایی و تقسیم قدرت را به‌عنوان راه‌حلی برای مشکلات اجتماعی و اقتصادی مطرح کردند. از آن زمان تاکنون، هر چند سال یک‌بار این ایده در شکل‌های مختلف و با گونه‌های متفاوت مطرح شده و مورد بررسی قرار گرفته است. آخرین بار هم از صحبت‌های محمدرضا عارف، معاون اول رئیس‌جمهور این‌گونه برداشت شد که برخی جریان‌های مستقر در نظام حکمرانی ایران، تلاش می‌کنند ایران را به سمت فدرالی شدن پیش ببرند. او گفته است که، «از دید دولت، استاندار، رئیس‌جمهور استان است. دولت در این دوره تا مرزها و دروازه‌های استان می‌آید و از آن به بعد جز در حوزه‌های سیاسی، امنیتی و دفاعی، که در دولت تصمیم‌گیری می‌شود، استان خودش تصمیم می‌گیرد». معاون اول رئیس‌جمهور کمی پا را فراتر گذاشته و به سمت عملی کردن ماجرا نیز گام برداشته است: «در صحبت با استانداران به آنها گفتیم آمادگی داشته باشند که پیشنهادهایشان را در ارتباط با واگذاری اختیارات دولت به استان‌ها، به ما بدهند، البته که می‌دانیم مقتضیات هر استان با دیگری متفاوت است.» این صحبت‌های محمدرضا عارف، واکنش‌های زیادی را به دنبال داشته است. برخی گفته‌اند که فدرالیزه کردن نظام حکمرانی نیازمند زیرساخت‌هایی مثل احزاب محلی مستقل و قدرتمند، رسانه‌های جریان‌ساز و نهادهای مردمی فعال و پرتکاپوست که در شرایط فعلی در ایران وجود ندارد. از طرف دیگر، موافقان اعتقاد دارند که در سیستم‌های حکمرانی فدرالی، تهدیدات امنیتی داخلی و خارجی کاهش می‌یابد و ایالت‌ها اجازه پیدا می‌کنند بزرگ و متنوع باشند و از طریق تمرکز قدرت، خطر تشکیل یک دولت تمرکزگرا را از خود دور کنند. این مدافعان تاکید کرده‌اند که تمرکززدایی در قدرت، توسعه دموکراسی، توسعه اقتصادی و افزایش مشارکت محلی، بزرگ‌ترین هدیه‌هایی است که فدرالی شدن نظام حکمرانی در ایران به مردم می‌دهد.
فدرالیسم در ایران و 120 سال جدال
داستان پرتکرار و پرنوسان حکمرانی فدرالیسم در ایران به دسته‌بندی‌های مختلفی تقسیم می‌شود. در یک دسته‌بندی، فدرالیسم ایرانی را از یک طرف به دوران هخامنشیان مرتبط می‌دانند و از طرف دیگر آن را به سمت مدرن شدن در زمان قاجار و رخدادهای انقلاب مشروطه هدایت می‌کنند. معتقدان به این دسته‌بندی می‌گویند که ایران از زمان هخامنشیان به واسطه تفکر کوروش بزرگ، تمرکز در قلمرو پادشاهی را به‌عنوان اولویت در نظر نمی‌گرفت و حداکثر آزادی را در اختیار ملت‌های تحت فرمان حکومت قرار می‌داد تا بر اساس نیازهای خود به سمت سیاست‌گذاری حرکت کنند. این افراد، شهر لیکیه را، که زیرمجموعه روم باستان بود و به دست هخامنشیان فتح شد، مثال می‌زنند که پس از فتح، استقلال داخلی خود را به دست آورد اما زیرمجموعه حکومت پارس باقی ماند. در یک دسته‌بندی دیگر، ریشه‌های فدرالیسم در ایران به دوران معاصر بازمی‌گردد. بر این اساس، نظریه‌های حکومت فدرالی در ایران در دوره‌های مختلف تاریخی مثل تاریخ مشروطه، پهلوی اول و دوم و جمهوری اسلامی مطرح شده و در هر بار طرح، بر ابعاد جدیدی از موضوع تاکید کرده است. در دوران مشروطه حتی، نوع تقسیمات کشوری به سمت فدرالی شدن ایران نیز پیش رفت. در آن دوران و بر اساس قانون اول تقسیمات کشوری، ایران چهار ایالت و 23 ولایت داشت. ایالت آذربایجان شمال غربی را دربر می‌گرفت، ایالات خراسان و سیستان شرق کشور را پوشش می‌داد، ایالت فارس مرکز کشور را در اختیار داشت و ایالت کرمان و بلوچستان نیز بر جنوب شرقی ایران حکمرانی می‌کرد. هراس از خطر تجزیه اما سبب شد تا این نوع فدرالیسم در دوران پهلوی به پایان خود برسد. قانون دوم تقسیمات کشوری که در سال 1316 تصویب شد، ایران را به شش استان تقسیم کرد. این شش استان، دو ماه بعد به 10 استان افزایش یافت. از این مقطع به بعد، موافقان و مخالفان فدرالی شدن ایران در حکومت پهلوی دست‌به‌کار شدند. در آذرماه 1324 که ایران تحت اشغال متفقین بود، کمیسیونی در مسکو شکل گرفت که وزرای خارجه شوروی، انگلستان و آمریکا در آن حضور داشتند. این کمیسیون تلاش می‌کرد نوعی از فدرالیسم قومی و خودمختاری مناطق در ایران را ایجاد کند که به تمرکززدایی کامل اعتقاد داشت. این طرح واکنش‌های منفی بسیار شدیدی در افکار عمومی ایجاد کرد و محمد مصدق نیز به مخالفت با آن برخاست. پنج سال بعد و در سال 1329، رزم‌آرا در هنگام تشکیل کابینه تلاش کرد قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی را با شکلی خاص به اجرا درآورد و به استان‌ها خودمختاری بدهد. اما این طرح نیز از سوی محمد مصدق با مخالفت روبه‌رو شد و شکست خورد. مصدق استدلال می‌کرد احتمال سوءاستفاده دولت‌های بزرگ از اختیارات استان‌ها بسیار زیاد است و سبب می‌شود ایالت‌های ایران در اجرای فدرالیسم با یکدیگر به مشکل بربخورند و گریبان یکدیگر را بگیرند. بخش سوم دسته‌بندی تئوری‌های فدرالیسم در ایران به پس از وقوع انقلاب اسلامی بازمی‌گردد. در این برهه از زمان، یک‌بار جبهه دموکراتیک ملی ایران موضوع حکومت فدرال و دموکراتیک را مطرح کرد که ناکام ماند. دو سال بعد و در سال 1360، طرحی از طرف وزارت کشور به هیات دولت داده شد که بر اساس آن، ایران به 9 منطقه تقسیم می‌شد و هر منطقه یک والی و چند استان را در خود جای داده بود. این طرح نیز به جایی نرسید و رد شد. هرچند عده‌ای اعتقاد دارند که قانون اساسی ایران رگه‌هایی کم‌رنگ از فدرالیسم را در خود جای داده و شوراهای اسلامی شهر و روستا می‌توانند در نقش دولت‌های محلی ایفای نقش کنند، اما باز هم نمی‌توان اصول فدرالیسم را در این دسته‌بندی لحاظ کرد. قوی‌ترین طرح فدرالیسم را در ایران پس از انقلاب، محسن رضایی مطرح کرده است. هر چند فدرالیسم مطرح‌شده از سوی او، بیشتر جنبه‌های اقتصادی دارد اما از بن‌مایه‌های طرح‌های کاربردی برخوردار است. بر اساس طرح او، فدرال اقتصادی شکل محدودشده‌ای از اداره کشور به سبک فدرالیسم است و فقط به امور اقتصادی محدود می‌شود. رضایی هم مثل همه نظریه‌پردازان فدرالیسم در ایران اعتقاد دارد که اداره مسائل سیاسی و دفاعی باید به‌صورت متمرکز انجام شود. بر اساس اعتقادی که او دارد، ایالات می‌توانند از نظر اقتصادی روی پای خود بایستند و تصمیم‌گیری‌های کلانی در سطح کشور انجام دهند. سیدمحمد خاتمی نیز در دوره‌ای از زمان، بهترین شیوه کشورداری را حکومت فدرال دانسته است. او 14 سال پس از دوران ریاست‌جمهوری‌اش و در اردیبهشت‌ماه 1398، زمانی که با اعضای شورای اسلامی شهر تهران دیدار داشت، بهترین شیوه حکمرانی برای ایران را حکومت فدرال دانست که البته صحبت‌هایش باعث ایجاد اعتراضات بسیار شدیدی در میان فعالان فرهنگی و سیاسی کشور شد. کیهان، منتقد همیشگی خاتمی، در نقد صحبت‌های او به یادداشت سیدجواد طباطبایی استناد کرد و این صحبت‌ها را خطرناک دانست. همچنین بیش از 200 نفر از فعالان سیاسی و فرهنگی ایران هم حکومت فدرالیسم را گامی در راستای تجزیه و فروپاشی ایران دانسته‌اند.
مجلس و فدرالی شدن ایران
مجلس ایران در 12 سال اخیر دو بار تلاش کرده است موضوع فدرالی شدن در ایران را مورد بررسی قرار دهد. نخستین بار، مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1391 در گزارشی با بررسی موانع اجرای موفق قوانین توسعه‌ای در سال‌های قبل و بعد از انقلاب، «تمرکززدایی پی‌درپی از دو طریق تفویض اختیار و برپایی دولت‌های تمام‌عیار منطقه‌ای (شامل مجریه و مقننه)» و «نزدیک کردن نظام اداره کشور به سمت نظام فدرالی» را برای بهبود تنظیم و اجرای این قوانین توصیه کرده بود. در این گزارش تاکید شده بود که «به دلیل ساختار اقتصاد ایران و متکی بودن به درآمدهای نفتی، دخالت نامناسب در سازوکار بازار، توان نامتناسب فنی و آمار و اطلاعات کشور و سایر عوامل، روند تکاملی و پیشرفت در برنامه‌ریزی مشاهده نمی‌شود و پیش‌بینی‌ها و هدف‌گذاری‌ها، متناسب با محتوای برنامه‌ها نبوده‌اند؛ به این ترتیب برنامه‌ریزی، اثربخشی چندانی برای دستیابی به اهداف مندرج در قانون اساسی و سند چشم‌انداز کشور ندارد». همچنین، نکات صریح‌تری در این گزارش مطرح شده بود که عمق ناکامی‌های برنامه‌ریزی و اجرای حکمرانی در ایران را مورد بررسی قرار می‌داد: «نظام برنامه‌ریزی در ایران به‌طور کلی در اختیار وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی است که سازماندهی آن تا حد زیادی در اختیار وزیر یا رئیس دستگاه است و بر اساس نظر وی شکل می‌گیرد. در این نظام (اگر بتوان آن را نظام نامید) دو ناهماهنگی عمده وجود دارد. ناهماهنگی میان نحوه برقراری ارتباط دستگاه‌ها با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی (سازمان برنامه و بودجه) که بر سازوکاری خودکار و مشخص استوار نیست و تا حد بسیار زیادی تحت تاثیر روابط مدیران در دو سوی وظیفه، متغیر است. ناهماهنگی دوم به نحوه سازماندهی فعالیت‌های برنامه در دستگاه‌های اجرایی متفاوت مربوط می‌شود. این ارتباط و هماهنگی به هیچ وجه سازمان‌یافته و ساختاری نیست و در هر دستگاه براساس برداشت‌ها، تجارب و سلیقه مدیران بلندپایه شکل می‌گیرد یا تغییر شکل می‌دهد.» این گزارش تاکید کرده بود که چنین مسائلی موجب می‌شود سنگینی زیادی به نظام برنامه‌ریزی کشور تحمیل شود و بسیاری از کندی‌ها، عدم تحرک‌ها و فاصله گرفتن عملکردها از توان بالقوه و خرد انسان‌ها را پدید آورد. مرکز پژوهش‌های مجلس در نهایت پیشنهاد داده بود نظام اداره کشور در سند چشم‌انداز به سمت نظام فدرالی نزدیک شود: «تمرکززدایی پی‌درپی از دو طریق تفویض اختیار و برپایی دولت‌های تمام‌عیار منطقه‌ای (شامل مجریه و مقننه) و محلی (شهرداری‌ها) نظام اداره کشور را در سند چشم‌انداز به سمت نظام فدرالی نزدیک کند و نظام برنامه‌ریزی فعلی به مرور زمان کنار گذاشته شده و به مناطق (استان و شهرستان) و شهرداری‌ها محول شود. این مهم باعث می‌شود که در نظام تصمیم‌گیری تصمیمات کم‌اهمیت به مدیران رده پایین‌تر محول شود و فرصت لازم برای تصمیم‌گیری‌های مهم برای مدیران رده‌بالا افزوده شود و کیفیت تصمیمات نیز ارتقا یابد.» این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس پس از واکنش‌های مختلف کارشناسان، به فراموشی سپرده شد اما مجلس یازدهم در سال 1399 دوباره تلاش کرد شرایطی را برای فدرالی شدن ایران پیشنهاد دهد. پس از شروع به کار این دوره از مجلس، طرحی از سوی 31 نماینده مجلس تدوین شد که نمایندگان مناطق ترک‌نشین آن را تهیه کرده بودند. این طرح بر ایجاد وزرای منطقه‌ای تاکید می‌کرد که هدف از آن، تقویت بنیه اقتصادی کشور بود. در متن این طرح پیشنهادی که در نظر داشت ایران را به 10 منطقه اداری تقسیم کند و مسئولیت هر منطقه را بر عهده وزیر انتخابی از سوی هیات دولت بگذارد، آمده بود: «دولت موظف است نسبت به تقسیم کشور به 10 منطقه اقدام کند؛ برای هر منطقه یک وزیر انتخاب شود؛ وزیر منطقه‌ای مکلف به تنظیم روابط دولت مرکزی با مسئولان محلی است و باید تصمیماتی مانند تصمیمات رئیس‌جمهور و هیات‌وزیران اتخاذ کنند؛ همچنین وزیر منطقه‌ای نمی‌تواند دارای فعالیت اقتصادی در همان منطقه باشد یا خود و خانواده‌اش اهل همان منطقه باشند.» این طرح البته به دلیل مخالفت‌های بخش زیادی از نمایندگان مجلس ناکام ماند و به مرحله بررسی نرسید اما نشان می‌دهد که بخشی از بدنه حکمرانی در ایران و همچنین قومیت‌های مختلف نیم‌نگاهی به فدرالی شدن ایران دارند.
چرا ایران؟ چرا فدرالیسم؟
آنچه سبب می‌شود بسیاری از کنشگران حوزه سیاسی نظام حکمرانی فدرالی را برای ایران مناسب بدانند، وسعت سرزمینی و ویژگی‌های متفاوت هر بخش از ایران است که می‌تواند به‌عنوان یک ظرفیت مطلوب برای توسعه‌های منطقه‌ای مورد استفاده قرار گیرد. این کنشگران اعتقاد دارند از آنجا که می‌توان فدرالیسم را اتحاد چند دولت مستقل دانست، بنابراین می‌توان نسخه واحدی برای ایران نیز در نظر گرفت و نظام حکمرانی آن را به سمت فدرالی شدن پیش برد. بر مبنای این استدلال، دولت‌های فدرالی در ایران به دلایل مختلف حوزه سیاسی مانند نگرانی از تهدیدهای سیاسی و نظامی، رسیدن به رفاه مشترک در حوزه اقتصادی، پهناور بودن سرزمین از نظر جغرافیایی و وجود گروه‌های مختلف نژادی، دینی و فرهنگی از نظر عوامل انسان‌شناختی موفق خواهند بود. همچنین با مطالعه وسیع سیستم حکمرانی در ایالات‌متحده و دقت در تجربه سایر کشورها، این نتیجه‌گیری کلی نیز مطرح شده است که در دنیای تحولات اقتصادی و تکنولوژی امروز و با کم کردن فاصله، سرعت حمل‌ونقل و ارتباط با مناطق و دسترسی سریع به نقاط مختلف جهان، نیاز مبرمی به یک دولت مرکزی مقتدر برای اداره کردن بهتر و مناسب‌تر در زمینه مسائل اجتماعی و اقتصادی کشور وجود دارد. همچنین یکی از اصلی‌ترین دلایلی که برای حاکم شدن نظام فدرالی در ایران مطرح شده، بهبود وضعیت برنامه‌ریزی و اجرای سیاست‌گذاری‌ها در کشورمان بوده است. برخی کارشناسان گفته‌اند که یکی از دلایل مهم بروز مشکلات و مسائل در ایران، برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری متمرکز بدون توجه به مولفه‌های محلی است. اقتصاددانان طرفدار بازار آزاد معتقدند بهترین تخصیص منابع در کشور در وضعیتی رخ می‌دهد که آزادی انتخاب و محیط رقابتی برای کنشگران وجود داشته باشد تا پس از تشخیص منافع شخصی خود، به فعالیت در این زمینه بپردازند. این اقتصاددانان معتقدند توسعه‌یافته‌ترین کشورها آنهایی هستند که بیشترین فاصله را با نظام برنامه‌ریزی متمرکز دارند و برنامه‌ریزی متمرکز، خود بزرگ‌ترین مانع توسعه‌یافتگی است. بر اساس این استدلال‌ها، پیشرفت اقتصادی، کاهش فساد اداری و خروج از بحران‌های زیست‌محیطی و به‌ویژه آب، با ایجاد حکومت فدرالی امکان‌پذیر می‌شود. برخی دیگر نیز گفته‌اند که فساد اداری، موضوع توسعه در ایران را به حاشیه رانده و دلیل بروز چنین فسادهایی نیز متمرکز بودن حکومت است. در این دیدگاه، ساختار غیرمتمرکز اداری باعث ایجاد سلامت اداری تلقی می‌شود و بر همین اساس، یکی از استراتژی‌های توسعه بر اساس تحقیقات بانک جهانی، تمرکززدایی از حکومت مرکزی محسوب می‌شود. موافقان فدرالیسم در ایران همچنین گذری نیز بر مباحث زیست‌محیطی و بحران آب دارند. آنها می‌گویند: «مسئله کم‌آبی تاریخی ایران، به‌واسطه نوع سیاست‌گذاری‌های تمرکزگرای دهه‌های اخیر برای دستیابی به توسعه ایجاد شده و به مرحله بحران رسیده است.» بر اساس این نظریه، در ایران تخصیص آب به‌صورت متمرکز در مقابل تخصیص غیرمتمرکز قرار گرفته و توسعه حکمرانی پایدار محلی در کشور بسیار ناچیز است. به دلیل نبود حکمرانی محلی، قوانین زیادی که برای حفاظت از منابع آب یا منابع طبیعی وضع شده کارایی ندارند و مسئولان نتوانسته‌اند این منابع را حفظ کنند. بنابراین، سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی محلی و فدرالی می‌تواند بخش زیادی از این مشکلات را کاهش دهد.
موافقان و مخالفان فدرالی شدن ایران
یکی از قاطع‌ترین اظهارنظرها درباره حاکم شدن نظام حکمرانی فدرالی در ایران را محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس شورای اسلامی انجام داده است. او در یازدهمین روز از بهمن‌ماه امسال بر تمرکززدایی تاکید کرد و گفت که «باید از تمرکزگرایی پرهیز کرد؛ باید اجازه دهیم استان‌ها با مدیریت برنامه، در تصمیم‌گیری استقلال داشته باشند و اختیارات را به‌صورت ذاتی به آنها تفویض کنیم. نمی‌شود از تهران نشست و برای همه موضوعات تصمیم گرفت؛ سه، چهار برنامه اخیر که موفق نبوده به خاطر تمرکزگرایی است؛ همه باید از پایین‌ترین سطح نامه بنویسند، یکی بگوید نه و یکی بگوید بله تا سال تمام شود». قالیباف همچنین تاکید کرد که نظر سران سه قوه بر واگذاری اختیارات به استان‌ها و استقلال آنهاست. مسعود پزشکیان نیز پیشتر و در دوران نمایندگی، از تشکیل نظام فدرالی در ایران سخن گفته بود. او در سال 1397 و زمانی که نایب‌رئیس مجلس شورای اسلامی بود، از ضرورت اداره کشور به شیوه ایالتی و ولایتی سخن گفت: «این شیوه علاوه بر آنکه در کشورهای مدرن کنونی اجرا می‌شود، با دین اسلام نیز همخوانی دارد؛ آنچه از دو واژه ایالتی و ولایتی به‌دست می‌آید، همان شیوه حکمرانی فدرالیسم است؛ شیوه‌ای که تعدادی از کشورهای جهان از آن پیروی می‌کنند؛ سخن گفتن از فدرالیسم گرچه به معنای تغییر نظام فعلی نیست و به ظاهر حکایت از دگرگونی شیوه مدیریت اجرایی کشور دارد اما خالی از ایراد نیز نیست.» البته مسعود پزشکیان در دوران رقابت‌های انتخاباتی ریاست‌جمهوری، فدرالیسم را چاره کار ندانسته بود. او در پاسخ به یکی از کاربران توئیتر نوشت: «به «هر ایده‌ای» که یکپارچگی سرزمینی ایران را خدشه‌دار کند، باور ندارم. ایران از بدو تاریخ، کشوری متحد در قالب همزیستی اقوام، ادیان و زبان‌های گوناگون در کنار یکدیگر بوده و هست. در دولت من، ضمن تاکید بر یکپارچگی سرزمینی و سیاسی، به تنوع فرهنگی در ایران احترام گذاشته خواهد شد.» در مقابل اما، مخالفان فدرالیسم در ایران از «مطالبه استقلال جغرافیایی از سوی قومیت‌ها»، «بروز هرج‌ومرج» و «خارج شدن ایران از مسیر حکمرانی» به‌عنوان تهدیدهای بالقوه حاکم شدن نظام حکمرانی فدرالی سخن می‌گویند. مخالفان فدرالیسم می‌گویند درست است که این نوع نظام حکمرانی می‌تواند در برخی موارد به ایران کمک کند اما اگر فرصتی در اختیار برخی قومیت‌های گستره جغرافیایی در ایران قرار گیرد، به سمت استقلال جغرافیایی گرایش می‌یابند و از آن پس خود را نه یک «گروه قومی» بلکه یک «ملت» می‌نامند. برخی دیگر از مخالفان نیز اعتقاد دارند، ایران زیرساخت‌های فکری مناسب برای تشکیل نظام فدرالی را ندارد: «در تمامی سال‌های گذشته تاکنون، هیچ برنامه مدونی برای استقرار نظام فدرالیسم و اجرای مفاهیم آن در ایران وجود نداشته، بنابراین اجرای چنین نظامی در کشور، به دلیل بی‌تجربگی نظام حاکم و همچنین نظام‌های محلی، به هرج‌ومرج خواهد انجامید.» به اعتقاد آنان، فدرالیست‌ها برنامه منطقی و عملی برای دستیابی به نظام غیرمتمرکز فدرالی ندارند و تجربه فعالیت شوراهای شهر و روستا هم بسیار محدودتر از آن بوده که بتوان آن را سنگ‌بنای استقرار فدرالیسم دانست. در بخش دیگر، مخالفان می‌گویند دلیلی ندارد به سمت فدرالیسم حرکت کنیم چرا که بهتر است نهادهای مدنی و دموکراتیک تقویت شوند تا بتوانند از قدرت و نفوذ خود در راستای توسعه منطقه‌ای استفاده کنند. و در پایان نیز تاکید دارند، ایران یک کشور یکپارچه است و فدرالیسم بر مبنای ادغام دولت‌ها و ملت‌های پراکنده شکل می‌گیرد. بر همین اساس، به دلیل آنکه ایران هویت یکپارچه‌ای دارد، نیازی نیست حکومت فدرالی در کشورمان تشکیل شود.
تاثیر اقتصادی فدرالیسم؛ فرصت‌ها و چالش‌ها
فدرالیسم، پیامدهای اقتصادی قابل توجهی دارد. تشکیل یک دولت فدرال با ترویج رقابت، تقویت نوآوری و اجازه دادن به اجرای سیاست‌های متناسب، وضعیت اقتصادی را بهبود می‌بخشد. با این حال، فدرالیسم چالش‌هایی مانند هم‌پوشانی حوزه‌های حکمرانی و نیاز به هماهنگی میان سطوح مختلف دولت را نیز در خود جای داده است. این نوع نظام حکمرانی، رویکردی منحصربه‌فرد برای حکمرانی اقتصادی ارائه می‌کند که دربردارنده فرصت‌هایی برای آزمایش و سیاست‌های متناسب است و در عین حال، نیازمند هماهنگی و همکاری دقیق است. کشورها با بهره‌گیری از نقاط قوت فدرالیسم و رفع چالش‌های آن، می‌توانند سیستم‌های اقتصادی کارآمدتر و موثرتری ایجاد کنند که باعث رشد و توسعه می‌شود. فدرالیسم با رویکرد تمرکززدایی از قدرت، ایالت‌ها را تشویق می‌کند تا برای توسعه بیشتر کسب‌وکارها و همچنین افزایش رفاه ساکنان رقابت کنند. چنین تلاش‌هایی به حکومت‌داری کارآمدتر و موثرتر نتیجه می‌دهد. همچنین، این رقابت دولت‌ها را به در پیش گرفتن سیاست‌هایی سوق می‌دهد که موجب جذب سرمایه‌گذاری می‌شود و با افزایش اشتغال‌زایی، رشد اقتصاد را به سمت بالا هدایت خواهد کرد. متفکران اقتصادی برجسته‌ای مانند ریچارد ماسگریو و والاس اوتس بر اهمیت فدرالیسم مالی تاکید کرده‌اند که شامل تخصیص مسئولیت‌ها و منابع مالی بین سطوح مختلف دولت است. نظریه مالیه عمومی ماسگریو نقش دولت را در اصلاح نارسایی‌های بازار، تامین کالاهای عمومی و توزیع مجدد درآمد مورد تاکید قرار می‌دهد. تئوری تمرکززدایی اوتس نیز نشان می‌دهد که خدمات عمومی باید از طریق کوچک‌ترین واحد دولتی که می‌تواند به‌طور کارآمد آنها را ارائه دهد، ارائه شود. این اصل به تخصیص کارآمدتر منابع و نتایج اقتصادی بهتر می‌انجامد. فدرالیسم چندین فرصت برای توسعه اقتصادی ارائه می‌دهد که یکی از کلیدی‌ترین فرصت‌ها، توانایی آزمایش سیاست‌های مختلف در سطح ایالت است. دولت‌ها می‌توانند به‌عنوان «آزمایشگاه‌های دموکراسی» تثبیت شوند و ایده‌ها و رویکردهای جدیدی را آزمایش کنند که در صورت موفقیت، می‌توانند از سوی دولت‌های دیگر یا حتی در سطح ملی در پیش گرفته شوند. این آزمایش می‌تواند به راه‌حل‌های نوآورانه برای چالش‌های اقتصادی و ارتقای رشد اقتصاد بینجامد. فرصت دیگر، پتانسیل سیاست‌های متناسب با نیازها و ترجیحات محلی است. فدرالیسم به ایالت‌ها اجازه می‌دهد سیاست‌هایی را طراحی کنند که منعکس‌کننده ویژگی‌های منحصربه‌فرد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمعیت آنها باشد. این رویکرد می‌تواند موجب سیاست‌های موثرتر و مرتبط‌تر شود که نیازهای جوامع محلی را بهتر برآورده کند. البته فدرالیسم در کنار مزیت‌های ویژه‌ای که برای حوزه اقتصادی دارد، چالش‌های زیادی را نیز در خود جای داده است. یکی از چالش‌های اصلی، پتانسیل تداخل بین حوزه‌های قضایی و تضاد منابع است. این احتمال وجود دارد که سطوح مختلف دولت، منافع و اولویت‌های متناقض داشته باشند که به ناکارآمدی و تضاد بر سر منابع بینجامد. این اختلافات به‌ویژه در زمینه‌هایی مانند مالیات مشکل‌ساز خواهد بود. چالش دیگر، نیاز به هماهنگی و همکاری بین سطوح مختلف دولت است. فدرالیسم موثر مستلزم سازوکارهای ارتباطی و همکاری روشن است تا اطمینان حاصل شود که سیاست‌ها به‌طور روان و کارآمد اجرا می‌شوند. بدون این هماهنگی، فدرالیسم به چندپارگی و تکرار تلاش‌ها منجر می‌شود که کشور را از توسعه اقتصادی دور خواهد کرد.
آیا فدرالیسم برای ایران مناسب است؟
بررسی نتایجی که نظام اداری مدرن و ساختار فدرالی در کشورهای توسعه‌یافته بر جای گذاشته، این موضوع را نشان می‌دهد که در ایران هیچ‌گاه مدیریت سیاسی و اداری مبتنی بر فدرالیسم وجود نداشته و موضوع‌های مطرح‌شده درباره مزایا و معایب آن، فقط جنبه نظری داشته و در عمل، موفقیت یا شکست چنین نظامی تجربه نشده است. در پژوهشی که با عنوان «تبیین مولفه‌های نظام اداری مدرن در جهت استقرار ساختار فدرالی ایران» از سوی پژوهشگران دانشگاه پیام نور ایران انجام شده، بر این موضوع تاکید شده که چون ایران کشوری است که به لحاظ قومی، مذهبی و منابع طبیعی تنوع زیادی دارد و از نظر مساحت جغرافیایی نیز یک کشور وسیع به شمار می‌رود، به‌کارگیری ساختار فدرالی برای اداره بهتر کشور، ممکن است گزینه مناسبی به نظر برسد. بر مبنای این نظریه، در ایران می‌توان از نظام فدرالی «الگوبرداری» کرد تا ضمن تقویت حاکمیت ملی و انسجام درونی، از ظرفیت‌های مناطق مختلف بهره برد و با استقرار دولت‌های محلی، بستر لازم را برای رشد و توسعه کشور فراهم آورد. از نظر جهت‌گیری، استقرار نظام فدرالی در ایران به‌عنوان کشور چندقومی، می‌تواند یک برنامه سرزمینی و غیرسرزمینی محسوب شود. در برنامه سرزمینی، جوامع قومی و منطقه‌ای به مناسب‌ترین وضعیت تقسیم‌بندی فضایی می‌شوند که شامل دولت مرکزی، ایالت‌ها و مناطق است. اساس این برنامه بر آن است که جوامع قومی و منطقه‌ای در حوزه خود به رسمیت شناخته شوند. نظام فدرال چنین چهارچوبی را مدنظر قرار می‌دهد که در آن، مرزهای میان اجزای فضایی سرزمین، بر مرزهای میان جوامع قومی و مذهبی یا زبانی آن منطبق است. اما چهارچوب غیرسرزمینی به جوامع قومی پراکنده یعنی غیرمتمرکز در سرزمینی خاص مربوط می‌شود. نظام فدرالی به‌عنوان شیوه مدیریتی غیرمتمرکز می‌تواند تبیین‌کننده الگوی تعاملی میان نظام سیاسی و اداری در کشور باشد زیرا در اغلب کشورهای توسعه‌یافته، نتایج مثبت آن قابل مشاهده است. نظام اداری به‌عنوان کانالی مبتنی بر قانونمندی، شایسته‌سالاری و تخصص‌گرایی می‌تواند در اختیار نظام غیرمتمرکز باشد تا ضمن ایفای نقش اصلی در هماهنگ کردن سیاست‌ها و اجرای فرآیندها در سطح ملی و محلی، به‌عنوان راه‌حلی مطمئن و کارآمد برای مسئله حکومت یک دولت بر اجتماعات مختلف، گرایش‌های متضاد را با هم آشتی دهد. بنابراین نظام اداری از طریق مولفه‌هایی که مورد بررسی قرار گرفته است، ضمن حفظ یکپارچگی و انسجام درونی به‌عنوان مجموعه واحد، می‌تواند حافظ منافع کل کشور در روابط و مناسبات خارجی باشد. از سوی دیگر، هرچند دیدگاه‌های مختلف و البته متضادی درباره شیوه مدیریت فدرالی وجود دارد، اما نمی‌توان از این واقعیت چشم‌پوشی کرد که نظام‌های فدرالی منبع مهمی برای ظرفیت‌سازی نهادی به شمار می‌روند و فرآیندهای سیاسی و اداری در این سیستم به گونه‌ای هدایت می‌شوند که موجودیت عناصر تشکیل‌دهنده آن به طور کامل حفظ شود. برخی صاحب‌نظران معتقد هستند به دلیل شیوه مدیریت فدرالی و با ایجاد نهادهای مشترک در کنار حفظ استقلال ملی، می‌توان از تکرار و بروز منازعات جلوگیری و نوعی صلح پایدار برقرار کرد. زیرا نظام‌های فدرالی نه‌تنها با آزادی‌های فردی سازگار هستند، بلکه شرط لازم آن آزادی‌ها نیز محسوب می‌شوند.
صبوری در کنار جدی گرفتن خطرات
به نظر می‌رسد اجرای فدرالیسم در ایران، در عین حال که می‌تواند تجربه‌ای جذاب یا شکستی بزرگ باشد، نیازمند همه‌جانبه‌نگری است. عده‌ای از کنشگران و اندیشمندان اعتقاد دارند به دلیل ناهمگونی جمعیتی و جغرافیایی و عدم توزیع مناسب منابع زیرزمینی در ایران، ساماندهی و اداره متمرکز امور به منظور حداکثر بهره‌برداری از منابع موجود امری طبیعی و حیاتی است. از طرفی نیز در ایران به دلیل وجود تنوع بالای قومیتی، ارزش‌های اجتماعی-فرهنگی و گرایش‌های اداری-سیاسی، پتانسیل‌های کافی وجود دارد که زمینه‌ساز بروز اختلاف‌های جدی شود. مخالفان این نظریه، در پاسخ به چنین دیدگاهی می‌گویند با وجود ویژگی‌های خاص کشور، وقایع تاریخی نشان می‌دهد موجودیت ایران در قالب قومیت‌ها و ملت‌های مختلف، همواره از اتحاد و یکپارچگی خود دست برنداشته و در مقابل هر نوع اقدام جدایی‌طلبانه از تمامیت ارضی کشور دفاع کرده‌اند. اگرچه در چند برهه تاریخی، بخش‌هایی از ایران جدا شده اما این موضوع فقط به دلیل بی‌کفایتی حاکمان و پادشاهان و همچنین نفوذ کشورهای بیگانه بوده و مردم ایران هیچ‌گاه در چنین مسیرهایی گام برنداشته‌اند. بنابراین، اگر عده‌ای از کنشگران این موضوع را مطرح می‌کنند که با برقراری نظام فدرال، امکان تجزیه کشور وجود دارد، چنین دیدگاهی نمی‌تواند صحت داشته باشد چرا که در تمامی کشورهای توسعه‌یافته، شکاف‌های اجتماعی و سیاسی وجود دارد اما به دلیل وجود ارزش‌های فدراتیو و توانمندی نهادها و سازمان‌های اداری، تهدیدهای ناشی از شکاف‌های اجتماعی و سیاسی به فرصت‌هایی تبدیل شده که در نهایت استفاده از ظرفیت‌های موجود در مناطق را فراهم آورده است. بر اساس نظریه اسمیت، دو راهبرد مهم برای موفقیت استقرار نظام فدرالی با تاکید بر نظام اداری وجود دارد؛ راهبرد اول استقرار حکومت مرکزی قدرتمند به منظور تامین وحدت فدراسیون و ایجاد فرآیندها و اقدام‌های عملی سازگار با کنترل مرکزی سرزمینی از طریق سازوکارهای اداری و راهبرد دوم، تلاش برای همزیستی و سازگاری با فشارهای ناشی از تنوع و تکثر، نهادینه‌سازی سطوح بالاتر از خودمختاری قومی و منطقه‌ای است. به‌کارگیری این دو راهبرد، تضمین نهادی لازم و چهارچوب نمایندگی متناسب با خواسته‌های قومی و مذهبی هر منطقه را فراهم می‌کند. بر اساس این دو رویکرد، فدرالی شدن ایران، روندی هزینه‌بر و زمان‌بر است اما برای تسریع و استقرار آن، می‌توان از توانمندی‌های یک نظام اداری مدرن و کارآمد استفاده کرد. در ایران رویکردهای اداری و سیاسی بیشتر منطبق بر آموزه‌های سنتی مشورت بوده و هنوز الزامات قانونی و فنی یک نظام فدرال مشخص نشده و اکثر فعالیت‌های صورت‌گرفته در چهارچوب عدم تمرکز و تمرکززدایی است که می‌تواند نخستین گام برای ظهور نظام فدرالی باشد. به نظر می‌رسد اصلی‌ترین چالش‌ها برای فدرالی شدن ایران، در حیطه سیاسی و نهادی، اجتماعی، اداری و تکنولوژیک وجود داشته باشد. اصلاح قانون اساسی و شفاف‌سازی قانون شوراها، گسترش دموکراسی، استفاده موثر و کاراتر از ظرفیت‌های دولت الکترونیک، بسترسازی حقوقی و قانونی برای تحقق مشارکت مردمی و افزایش مشارکت‌پذیری در جامعه، تغییر نقش حاکمیتی دولت و سازمان‌های دولتی به نقش تسهیلگری و نظارتی در فرآیند برنامه‌ریزی و مدیریت شهری نیز از جمله مواردی است که به استقرار نظام فدرالی در ایران کمک خواهد کرد.
