ساطور دولت

اصل 44 قانون اساسی کشور فعالیت‌های اقتصادی را به سه بخش عمومی دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم کرده است. در این اصل صنایع بزرگ و مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن در قالب مالکیت عمومی و در اختیار دولت قرار داده شده است. شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولیدی و توزیعی در شهر و روستا در بخش تعاونی و بخش خصوصی در پنج بخش کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات به عنوان «مکمل» فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی تعریف شده است.

با این حال در گذر زمان و برخی آزمون و خطاهای سیاستگذاری این مرزبندی‌ها، حداقل به صورت شکلی دستخوش تغییر شد. از اواخر دهه 60 و به‌خصوص پس از خاتمه جنگ، دولت وقت ایران به ضرورت آزادسازی دولت از فعالیت‌های اجرایی دست‌وپاگیر، جذب سرمایه از جامعه و مشارکت بیشتر افراد توانمند در قالب تقسیم کار با بخش خصوصی پی برد. در اولین گام دولت اقدام به تدوین و تصویب برنامه‌های بازسازی اقتصادی-اجتماعی از مسیر برنامه‌های اول و دوم توسعه جهت بهبود عملکرد شرکت‌های دولتی کرد و به این صورت بستر لازم جهت خصوصی‌سازی فراهم شد. در ادامه و طی قانون برنامه سوم توسعه، برنامه خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی تحت عنوان ساماندهی شرکت‌های دولتی و واگذاری سهام آنها دنبال شد و به موجب ماده (15) این برنامه، اساسنامه «سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی» تغییر کرد و در نهایت «سازمان خصوصی‌سازی» تشکیل شد. با کسب تجربه اجرایی بروز برخی معضلات در اجرای خصوصی‌سازی سبب شد تا سیاستگذار دست به اصلاح سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی زده و تصدی اقتصادی دولت را برمبنای دیدگاه‌های جدید بازتعریف کند. در همین جهت مجمع تشخیص مصلحت نظام طی مصوبه‌ای واگذاری بخشی از صنایع استراتژیک و مادر به بخش خصوصی را تایید کرد و در خردادماه ۱۳۸۴ مطابق با بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و در تیرماه سال ۱۳۸۵ سیاست‌های مرتبط با بند (ج) این اصل توسط رهبری ابلاغ شد که دولت را موظف می‌کرد ۸۰ درصد از سهام بخش‌های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کند.

با این حال در ادامه اجرای خصوصی‌سازی به درستی پیش نرفت و در نهایت با تایید بسیاری، انحراف از اجرای آن سیاست‌های کلی سبب شد مرز بین بخش خصوصی و دولتی در خلق ساختاری نامتجانس به نام «خصولتی» گم شود؛ ساختاری که نه آنقدر از دولت مستقل بود که از منابع رگولاتوری دولت و رانت اطلاعاتی بی‌بهره باشد و نه آنقدر به آن وابسته که درگیر نظارت‌های عالیه و محدودیت‌های شرکت‌های دولتی باشد. از آن زمان تفکیک مرزهای بخش خصوصی و دولتی سخت‌تر هم شد. در تعاریف بخش خصوصی را با اهداف تجاری بیشتر و سهم بیشتر اشتغال نسبت به بخش عمومی می‌دانند که بخش دوم با توجه به پراکندگی فعالیت شرکت‌های با ابعاد کوچک و متوسط در بخش خصوصی دور از ذهن نیست. اگرچه در کشورهایی مانند ایران و حتی چین که دولت بدنه‌ای بزرگ داشته و خود یک بازیگر در اقتصاد است همچنان سهم اشتغال و درآمد بیشتری نسبت به بخش خصوصی دارد. در یک کلام می‌توان مجموعه بخش خصوصی را فعالیت همه بنگاه‌هایی دانست که هیچ‌گونه وابستگی به دولت ندارند و مالکیت و مدیریت و سرمایه‌گذاری در آن برای توسعه از سوی افراد غیرحکومتی صورت می‌گیرد. عمدتاً فعالیت کسب‌وکارها در این بخش به دلیل امکان ورود آسان‌تر رقبا بر مبنای «رقابت» و «بازارسازی» قرار می‌گیرد. مساله‌ای که معمولاً در بنگاه‌های دولتی و خصولتی به دلیل قدرت و تسلط آنها بر حوزه فعالیت و انحصار کمتر به چشم می‌خورد. به عبارتی نه‌تنها این بخش از لحاظ عملکرد اجرایی و تصمیم‌سازی تابع نظرات مالکان و سرمایه‌گذاران خود است که هیچ‌کدام وابستگی شکلی و ماهوی به دولت ندارند که حتی سرمایه موجود در آن نیز متعلق به هیچ نهاد دولتی یا حاکمیتی نیست. به دلیل ماهیت فعالیت بنگاه‌ها در بخش خصوصی و تنوع فعالیت در این بخش گردش نخبگان و متخصصان در این بخش به مراتب بالاتر از بخش عمومی بوده و به دلیل لزوم حفظ مزیت‌های بنگاه در بازار، رقابتی‌تر است. فعالیت یک بخش خصوصی قوی نقش مهمی در تربیت نیروی متخصص و افزایش سطح کیفی نیروی کار یک کشور دارد. البته باید توجه داشت که فاصله بخش خصوصی از دولت با در نظر گرفتن ساختار حاضر کشورها کم و زیاد دارد و نوع نگاه سیاستگذاران به فعالیت بخش خصوصی و حدود حضور آن در اقتصاد متفاوت است.

در اقتصادهایی که در آن دولت نه‌تنها در مقام یک رگولاتور که در قامت یک بازیکن به تصدی‌گری مشغول است، چنین تفکیکی بسیار سخت می‌شود. چرا که در این اقتصادها، حتی یک بنگاه اقتصادی ممکن است بتواند ساختار سازمانی خود را از دولت جدا کند اما به سبب نوع فعالیت یا بازار هدف، کاملاً وابسته به دولت شود، به‌طوری که حیات و ممات آن در دستان سازمان‌های دولتی قرار گیرد.

از سال 1389 بر اساس ماده (75) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه کشور «شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی»، به منظور تبادل‌نظر دولت و بخش‌های خصوصی و تعاونی و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی، از طریق بررسی، شناسایی و ارائه راهکار اجرایی و پیشنهاد در جهت رفع موانع کسب‌وکار به عنوان یک نهاد قانونی فراقوه‌ای شروع به فعالیت کرد تا ارتباط بی‌واسطه میان حاکمیت و فعالان اقتصادی بخش خصوصی و تعاونی برقرار کند. با تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار در سال 1390 نیز شورای گفت‌وگو با اهداف و وظایف مذکور به یک نهاد دائمی تبدیل و مقرر شد مصوبات شورا حداکثر ظرف 30 روز جهت طرح در جلسه هیات دولت در دستورکار قرار گیرد. این رویکرد دقیقاً منطبق با نقش حاکمیتی دولت در تعیین خطوط زمین بازی فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد فضای کسب‌وکار است. بخش خصوصی در بستری نمود، رشد و توسعه پیدا می‌کند که دولت برای آن فراهم کند و در چارچوبی حرکت می‌کند که سیاستگذار برای آن قانون می‌گذارد.

در کشور ما که سال‌ها با بحران‌های مختلف از جنگ نظامی تحمیلی تا تحریم درگیر بوده، قوانین از تشخیص سیاستگذاران در کنترل و مدیریت شرایط تبعیت کرده است. تعدد قوانین بعضاً متفاوت و گاه متناقض و عمدتاً خلق‌الساعه محصول تشخیص سیاستگذار است و می‌دانیم که پایداری فعالیت بنگاه‌های اقتصادی ارتباط مستقیمی با پایداری تصمیمات سیاستگذار دارد. با توجه به اینکه غالب بنگاه‌های فعال در بخش خصوصی کشور در زمره شرکت‌های کوچک و متوسط بوده و سهم کمتری نصیب شرکت‌های بزرگ است میزان اثرپذیری و حتی شکست بخش خصوصی نسبت به سیاست‌های حاکمیتی بسیار بالاتر از بنگاه‌های دولتی است. از سویی تصدی مستقیم دولت و بنگاه‌های دولتی به مراتب بدنه نحیف بخش خصوصی را بیشتر تحت فشار قرار می‌دهد. کاهش مراودات بین‌المللی و تمرکز بر اخذ سهم بزرگ‌تر از کیک بازار داخل نیز مزید بر علت شده تا بنگاه‌های دولتی سهم بیشتری از بازار بخش خصوصی را برای خود طلب کنند. این معضل خود را در قالب تملک بنگاه‌های خصوصی توسط شرکت‌های دولتی یا افزایش بنگاه‌های مولود سرمایه‌داری رفاقتی نشان داد.

کوتاه سخن اینکه تعامل دولت با بخش خصوصی فراتر از یک رابطه شکلی، در برخی موارد یک‌طرفه و در بعضی زمان‌ها از روی ناچاری و تنها ایفای نقش زینت‌المجالس برای بخش خصوصی است. آنچه می‌تواند کلید توسعه فعالیت اقتصادی کشور باشد همین بازتعریف تعامل بین نهاد دولت و بخش خصوصی است. در ابعاد اجرایی حتی اگر خروج کامل نهادهای حاکمیتی از اقتصاد را بیش از اندازه آرمان‌گرایانه بدانیم، باید تعهد حاکمیت به کاهش حداکثری حضور آنها در اقتصاد را جزء لاینفک اصلاحات اقتصادی برشماریم. اصلاحی که سبب خواهد شد انگیزه‌های کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری از یک‌سو و اعتماد متقابل ملت- حاکمیت در حوزه اقتصاد از سوی دیگر پدید آمده و تقویت شود.