شورای ذی‌نفعان
گفت‌وگو با پویا ناظران درباره تعدد شوراهای عالی در ایران
مریم شکرانی: ساختار حکمرانی کنونی ایران با تکثر بیش از یکصد شورا و شورای عالی مواجه است که پرسش‌هایی اساسی درباره مبانی، کارکرد و پیامدهای آن بر اقتصاد و توسعه کشور مطرح می‌کند. تکثر شوراها، که فاقد معیارهای سنجش موفقیت و کانال‌های پاسخگویی شفاف هستند، به نظر می‌رسد بیش از آنکه در خدمت توسعه باشند، به عنوان ابزاری برای تثبیت قدرت ذی‌نفعان و مهار نمایندگان انتخابی مردم عمل می‌کنند. آیا این ساختار بر پایه نظری مشخصی استوار است یا صرفاً نتیجه بدهبستان سیاسی و اقتصادی میان ذی‌نفعان و سیاستمداران برای بهره‌برداری از منابع طبیعی شکل گرفته است؟ آیا این نظام توانایی مواجهه با محدودیت‌های منابع و تخصیص بهینه آنها را دارد، یا اصولاً چنین دغدغه‌ای در طراحی آن مدنظر نبوده است؟ پویا ناظران معتقد است چنین ساختاری وجود ندارد و در واقع ساختار موجود در ایران ساختاری است که توسط گروه‌های ذی‌نفع شکل گرفته تا رانت‌ها و دسترسی‌ها به منابع طبیعی را تسهیل کند. در ادامه گفت‌وگو با این اقتصاددان را می‌خوانید.
♦♦♦
در ساختار حکمرانی کشورمان، شاهد وجود شوراها و شوراهای عالی متعددی هستیم که تعداد آنها، بر اساس برخی برآوردها، به بیش از یکصد مورد می‌رسد. این تکثر ساختاری در عرصه تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری چه پیامدهایی برای اقتصاد ایران به همراه دارد و از چه منظری می‌توان آن را تحلیل کرد؟ در این راستا، دو پرسش اساسی مطرح می‌شود: یکی اینکه تکثر شوراها و شوراهای عالی در ساختار حکمرانی ایران از منظر سازمانی و کارکردی چه دلالت‌هایی دارد و چگونه بر فرآیندهای تصمیم‌گیری اقتصادی اثر می‌گذارد؟ افزایش توجه عمومی و تحلیلگران به موضوع تکثر شوراها و وایرال شدن آن در گفتمان عمومی و تخصصی به چه معناست و چه تحولی را در درک مسائل حکمرانی و اقتصادی کشور نشان می‌دهد؟
همان‌طور که اشاره کردید، اخیراً صحبت در مورد حکمرانی اقتصادی، مثلاً شوراهای متعدد به‌عنوان یکی از ارکان آن، بیشتر و بیشتر شده است. یعنی اجماعی در حال شکل‌گیری است مبنی بر اینکه مشکل کشور از سیاست‌گذاری نیست، بلکه مشکل از سازوکاری است که سیاست‌گذاری خروجی آن است. در مقایسه، مثل لیگ فوتبالی است که براثر ناداوری‌های مکرر، جذابیت و مخاطب خود را از دست داده است. ولی وقتی ناداوری اینقدر مکرر می‌شود که کل لیگ را خراب می‌کند، مشکل داوری نیست که البته خراب است بلکه مشکل در فدراسیون است. در اداره کشور هم همین است. اگر سیاست‌گذاری -که معادل نقش داوری- نیم‌قرن است که خراب است معنی آن این است که مشکل در حکمرانی ریشه دارد. شکل‌گیری چنین اجماعی بین تحلیلگران اتفاق خوبی است. در اصطلاح می‌گویند فهمیدن سوال نصف جواب است. همین که اجماع ایجاد شده که سوال پیش‌روی ما سیاست‌گذاری پولی درست یا سیاست‌گذاری بودجه‌ای درست نیست، بلکه سوال پیش‌روی ما طراحی یک حکمرانی درست است، این یک گام به جلو است.
اگر این شوراها را نقصی در حکمرانی می‌دانید، چه عواملی به ایجاد و تداوم آنها منجر شده است؟ آیا این تکثر ساختاری را می‌توان به الگوهایی نظیر پولیت‌بوروی حزب کمونیست تشبیه کرد و اگر خیر، تفاوت‌های بنیادین آن چیست؟
نه، به نظرم پولیت بورو متفاوت است. حزب کمونیست یک ساختار چندلایه دارد. در هر محله‌ای، یک کمیته حزب دارند. بعد در سطح شهرستان، هم کمیته حزب و هم کنگره خلق دارند. یک سطح بالاتر، در سطح استان باز کمیته استان و کنگره خلق دارند. باز یک سطح بالاتر، کمیته ملی و کنگره ملی خلق دارند؛ متشکل از سیصد چهارصد نفر. پولیت بورو یک کمیته ۲۵نفره است، که فوق کمیته ملی قرار می‌گیرد. این پولیت بورو، یک هیات‌رئیسه هفت‌نفره دارد که رئیس آن می‌شود دبیرکل حزب و رئیس‌جمهور. یعنی یک ساختار چندلایه از کمیته‌ها و کنگره‌ها دارند، به شکل یک هرم سازمانی. در این هرم، حیطه وظایف و کانال پاسخگویی مشخص است. در هر لایه هرم، معیار و محک کارایی موفقیت تعریف شده است. در نهایت، راس هرم حزب کمونیست هم اختیار و هم پاسخگویی دارد. این مسئله در مورد شوراهای کشور ما صدق نمی‌کند. مقایسه حکمرانی کشور ما با حکمرانی کمونیستی، اعتبار دادن بی‌اساس به حکمرانی ماست. کمونیسم هم مثل علم اقتصاد به دنبال تخصیص بهینه است، منتها در مورد نحوه تحقق آن بهینگی، ایده اشتباهی دارد. کمونیسم بر مبنای این ایده اشتباه که کمیته‌ای از کارشناسان می‌توانند منابع را بهینه‌تر از یک بازار آزاد تخصیص بدهند، شکل گرفته است اما به هر حال، کمونیسم، هر چند غلط، یک نظام فکری مفصل دارد و پشتوانه‌اش انبوهی از مکتوبات متفکران متعدد است. مقایسه حکمرانی ما با کمونیسم، جفا به کمونیسم است.
در صورتی که نظام حکمرانی کنونی ایران فاقد بنیان فکری مشابه نظام‌های کمونیستی باشد، این ساختار بر چه مبانی نظری یا الگوهای عملی استوار شده است؟ آیا این نظام از ظرفیت لازم برای مواجهه با محدودیت‌های منابع برخوردار است و قادر به ارائه راهکارهایی جامع برای تخصیص بهینه آنهاست؟ آیا اصولاً در طراحی این ساختار، دغدغه‌ای برای مدیریت کارآمد منابع و پاسخ به چالش‌های اقتصادی و توسعه‌ای مدنظر بوده است، یا صرفاً به‌عنوان سازوکاری برای اداره روزمره امور و توزیع منابع شکل گرفته است؟
مقایسه حکمرانی ما با کمونیسم این ایده را القا می‌کند که یک نظام فکری در پس این حکمرانی ما هست اما کدام فکر؟ مگر در مورد محدودیت منابع نظریه‌پردازی کرده است؟ مگر برای تخصیص بهینه ایده‌ای دارد؟ اصلاً دغدغه این مسئله را دارد؟ امروز، کشور ما قطعه خاکی است که روی چاه‌های نفتی قرار گرفته است. ملت حکومتی تشکیل دادند تا به رتق‌وفتق امور بپردازد، آن نفت و سایر منابع مشاع کشور را هم به حکومت سپردند.
متعاقباً ذی‌نفعانی به ساختار حکمرانی نفوذ کردند تا آن منابع طبیعی را غارت کنند اما از بد حادثه، سلسله وقایع تاریخی باعث شده یک بخشی از این حکمرانی، به واسطه انتخابات، توسط مردم منصوب شود. پس برای مهار نماینده مردم، ذی‌نفعان رانت‌خوار انواع سازوکارهای محدودکننده ایجاد کردند تا دست و پای شخص تقریباً منتخب مردم را ببندند، مبادا منافعشان تهدید شود. شوراهای متکثر، که اعضای هر یک متشکل از نمایندگانی از بخش انتخابی کشور و نمایندگانی منصوب بخش غیرانتخابی کشور است. در واقع آنها چیزی نیستند جز سازوکارهایی برای تسلط بیشتر ذی‌نفعان بر ساختار قدرت. حالا یکی به این ساختار می‌گوید نئولیبرال شما هم بگویید کمونیستی، اما این‌گونه نیست. نئولیبرالیسم و کمونیسم که من هر دو را اشتباه می‌دانم، نظام‌های فکری مبسوط و مکتوبی هستند که در برخی جاها مدتی مبنای طراحی حکمرانی‌هایی بوده‌اند اما حکمرانی ما که برخی از اجزای آن با هدف غارت منابع اقتصادی کشور توسط گروه‌های ذی‌نفع شکل گرفته‌اند را چه به ایسم‌ها؟
با توجه به نفوذ ذی‌نفعان و تلاش آنها برای بهره‌برداری از منابع طبیعی، چه عواملی باعث شده که بخشی از این ساختار به‌جای تمرکز بر توسعه پایدار، به ابزاری برای غارت منابع و تثبیت منافع گروه‌های خاص تبدیل شود؟ آیا ایجاد شوراهای متکثر، که ترکیبی از نمایندگان بخش انتخابی و غیرانتخابی را در خود جای داده‌اند، نتیجه طراحی عمدی برای محدودسازی قدرت نمایندگان مردم و تضمین تسلط ذی‌نفعان بر فرآیند تصمیم‌گیری است؟ چگونه می‌توان این ساختار را از منظر تعامل میان بازیگران سیاسی و اقتصادی تحلیل کرد و آیا این الگو را می‌توان با نظام‌های فکری منسجم نظیر نئولیبرالیسم یا کمونیسم قیاس کرد، یا اساساً فاقد هرگونه چهارچوب نظری مشخص است؟
طراحی به معنی دسیسه از پیش توطئه‌شده نه. بلکه به این معنی که در نتیجه فرادولتی بودن منابع طبیعی، ذی‌نفعان برای غارت منابع و کسب رانت به تکاپو می‌افتند. حکمرانان هم با هدف تامین امنیت و برقراری ثبات سیاسی با این بازیگران وارد بدهبستان می‌شود. این بدهبستان، مثل هر عرضه و تقاضایی، به تعادلی می‌انجامد که در آن نقطه تعادلی یک تراکنشی صورت می‌گیرد. در پی هر تراکنش سیاسی، نهادسازی صورت می‌گیرد. تصمیم رانتی به نهاد رانتی منجر می‌شود. هر نهاد رانتی، ذی‌نفعانی دارد که در پی تصمیم مذکور مستقرتر و قدرتمندتر شده‌اند. در بدهبستان بعدی، این ذی‌نفعان از طریق آن نهادها، تصمیم رانتی دیگری را تحمیل می‌کنند. در پی چند دهه بدهبستان سیاست با ذی‌نفعان، به تدریج یک ساختار نهادی پیچیده شکل می‌گیرد که یک تبلور آن، بیش از یکصد شورا و شورای عالی است که در ساختار هرم سازمانی مثل ساختار حزب کمونیست نمی‌گنجند. برعکس پولیت‌بورو و سایر کمیته‌های حزب کمونیست، برای این شوراها کانال پاسخگویی تعریف نشده است و ملاک و معیار سنجش‌پذیر برای شکست یا موفقیت ندارند. اصلاً قرار نیست کارکرد سازنده‌ای در حکمرانی داشته باشند. این شوراها چیزی بیش از بازوهای قدرت ذی‌نفعان، برای کسب منافع رانتی و مهار منتخبان مردم نیستند.
اگر فرض کنیم که حکمرانی کنونی ایران به صورت تدریجی و در نتیجه بدهبستان میان سیاستمداران و ذی‌نفعان رانتی شکل گرفته است، این فرآیند نهادی‌سازی چگونه به تکثر بیش از یکصد شورا و شورای عالی منجر شده است؟ چه تفاوت‌های ساختاری و کارکردی میان این شوراها و نهادهای سلسله‌مراتبی نظیر پولیت‌بوروی حزب کمونیست وجود دارد؟ چرا این شوراها فاقد معیارهای مشخص سنجش موفقیت، کانال‌های پاسخگویی شفاف و وظایف تعریف‌شده هستند و آیا این ویژگی‌ها نشان‌دهنده آن است که کارکرد اصلی آنها نه پیشبرد اهداف توسعه‌ای، بلکه حفظ تعادل قدرت به نفع ذی‌نفعان و مهار بخش‌های انتخابی نظام است؟
بستگی دارد مسئله ما چه چیزی باشد؟ از نظر من مسئله ایران توسعه است. حکمرانی‌ای که رانت‌خوارها مثل زالو دندان در آن فرو کردند، امکان توسعه ندارد، نه توسعه اقتصادی و نه توسعه سیاسی. توسعه اقتصادی در حداقلی‌ترین شکلش منابع برای سرمایه‌گذاری لازم دارد. وقتی منابع طبیعی در اختیار ذی‌نفعان رانت‌خور است، چیزی برای سرمایه‌گذاری نمی‌ماند و بدون سرمایه‌گذاری راهی به سمت توسعه وجود ندارد. یک شاهد مثالش وضعیت برق کشور است.
با توجه به اینکه توسعه اقتصادی و سیاسی کشور به‌عنوان یک هدف اساسی مطرح است، چگونه می‌توان حکمرانی کنونی را که به نظر می‌رسد در خدمت منافع رانتی ذی‌نفعان قرار دارد، اصلاح کرد؟ در شرایطی که منابع طبیعی در اختیار حکومت است و این منابع به ابزاری برای تثبیت قدرت و توزیع رانت تبدیل شده‌اند، چه راهکارهایی برای تغییر این ساختار و بازگرداندن منابع به مسیر سرمایه‌گذاری مولد و توسعه پایدار وجود دارد؟ آیا تجربه‌های تاریخی، مانند وضعیت صنعت برق کشور، گواهی بر ناکارآمدی این نظام در تخصیص منابع به پروژه‌های زیرساختی و توسعه‌ای نیست؟
در ابتدا عرض کردم که اتفاق مبارکی است که بحث‌های اقتصادی از موضوع سیاست‌گذاری گذر کرده و دارند بر حکمرانی متمرکز می‌شوند. همین چند هفته پیش همایش چالش‌های صنعتی شدن ایران برگزار شد و دکتر نیلی بحث مهم و جامعی در مورد اشکالات حکمرانی کشور و شکل مطلوب آن ایراد کردند. حالا که یک گام جلو آمده و به جای بحث در مورد سیاست‌گذاری، به بحث در مورد حکمرانی مشغول هستیم لازم است یک گام دیگر هم جلو برویم و سوال کنیم چرا نظام حکمرانی گامی در جهت ایجاد شکل مطلوب حکمرانی برنمی‌دارد. از ندانستن است یا از نخواستن؟ اگر مشکل این است که سیاستمداران هنوز نمی‌دانند حکمرانی مطلوب چه شکلی است، باید همایش‌های متعدد برگزار کنیم و آنقدر در مورد شکل مطلوب حکمرانی صحبت کنیم تا آگاه شوند. اما من گمان می‌کنم مشکل ندانستن نیست. مشکل این است که شکل مطلوب حکمرانی نمی‌صرفد. توزیع رانت بین الیگارشی، هر چند در نظر ما امری فاسد باشد، در بازی قدرت ابزاری برای امنیت و ثبات است. این وضع نامطلوب یک وضع تعادلی است که بر هم زدن آن برای بازیگران قدرت نمی‌صرفد. نقطه تعادل باید جابه‌جا شود.
اگر پذیرفته شود که تمرکز گفتمان اقتصادی از سیاست‌گذاری به حکمرانی تغییر یافته و این تحول گام مثبتی تلقی شود، چرا نظام کنونی در جهت اصلاح ساختار حکمرانی و حرکت به سوی الگویی کارآمد و توسعه‌محور گامی برنمی‌دارد؟ آیا این عدم تحرک ناشی از ناآگاهی سیاستمداران از الزامات یک حکمرانی مطلوب است یا ریشه در نبود انگیزه کافی برای تغییر دارد؟ اگر فرض کنیم که توزیع رانت میان گروه‌های ذی‌نفع به‌عنوان ابزاری برای حفظ ثبات سیاسی عمل می‌کند و این وضعیت به یک نقطه تعادل پایدار منجر شده است، چه عواملی مانع از خواست و اراده سیاسی برای جابه‌جایی این نقطه تعادل و حرکت به‌سوی اصلاحات ساختاری می‌شود؟
این تعادل حاصل چه نوع بازی است؟ بازی‌ای که در آن استراتژی ذی‌نفعان حول کسب رانت است و استراتژی سیاستمداران حول ثبات و حفظ استقرار سیاسی. پشتوانه رانت ذی‌نفعان چیست؟ غارت منابع طبیعی که در اختیار حکمرانی است. مشخصاً چه چیزهایی؟ نفت، گاز، معادن و حتی جنگل‌ها و آب‌های مشاع. تا حکومت مالک منابع طبیعی کشور است، زالوها به دنبال منافع آن خواهند بود. حتی نروژ هم با آن کیفیت حکمرانی، نهایتاً به این نتیجه رسید که باید دست دولت را از عواید نفت دریای شمال کوتاه کند. اگر بپذیریم مشکل ما سیاست‌گذاری نیست بلکه حکمرانی است، باید بپرسیم چرا حکمرانی اصلاح نمی‌شود؟ اگر بپذیریم مشکل ندانستن نیست بلکه نخواستن است، باید بپرسیم چرا نمی‌خواهند؟ اگر بپذیریم تا وقتی حکومت نفت دارند، اصلاح حکمرانی نمی‌صرفد، باید برای مردمی کردن نفت چاره‌ای اندیشید.
یعنی مردمی کردن نفت نقطه آغاز است؟ یعنی با شکل کنونی تسلط حکومت بر نفت، نمی‌شود حکمرانی را اصلاح کرد یا توسعه را آغاز کرد؟
اگر به من بگویید که ۵۰ سال دیگر نفت کماکان مال حکومت است، حکمرانی اقتصادی کشور کم و بیش همین کیفیت کنونی را دارد یا فاسدتر شده است ولی بهتر نخواهد بود..
