تجربیات پرهزینه
بازار ارز چگونه به هم می‌ریزد؟
در دهه‌های اخیر، اقتصاد ایران هر چند سال یک‌بار به دلیل جهش ناگهانی قیمت ارز با نوسان و شوک‌های شدیدی مواجه شده است. در هر دوره، مسئولان با شتاب‌زدگی تصمیماتی را برای بازگرداندن آرامش اقتصادی گرفته‌اند که با وجود هزینه‌های هنگفت تحمیل‌شده به اقتصاد، برخی از این اقدامات بی‌اثر بوده و در مواردی که اثربخشی داشته‌اند، تنها به‌صورت کوتاه‌مدت عمل کرده‌اند و بازار مجدد مسیر خود را پیموده است.
من به واسطه مسئولیت‌هایی که در نظام بانکی داشته‌ام، بارها شاهد تکرار این تجربیات پرهزینه بوده‌ام که متاسفانه کمترین درس‌آموزی از آنها صورت نگرفته است. شخصاً تصور می‌کردم در دوره مسئولیت خود در بانک مرکزی، با تکیه بر این تجربیات، بتوانم از طریق گزارش‌های دوره‌ای به مسئولان و اطلاع‌رسانی عمومی با اجماع‌سازی، از تکرار این رویدادها جلوگیری کنم. اما در عمل با چالش جدی فقدان استقلال بانک مرکزی مواجه شدم؛ نهادی که به‌طور مستقل قادر به اجرای هیچ ابتکار عملی نبود و ناچار بود پیشنهاد‌های خود را در مراجعی چون شورای پول و اعتبار، کمیسیون اقتصادی دولت یا هیات دولت مطرح کند تا در صورت تصویب، با حمایت آنها اقدام موثری انجام دهد. این مراجع معمولاً با سه مشکل اساسی روبه‌رو بوده‌اند: تعارض منافع دستگاهی، کمبود تخصص در میان اکثریت اعضای تصمیم‌گیر و تمایل به دستیابی به نتایج ملموس کوتاه‌مدت.
این عوامل اغلب مانع اتخاذ تصمیمات بهینه و بلندمدت در سیاست‌گذاری اقتصادی می‌شوند. یکی از ارکان اصلی اقتصاد مقاومتی، ثبات و آرامش پایدار است که اقتصاد را پیش‌بینی‌پذیر می‌کند. با این حال، تاکید بر نتایج فوری و کوتاه‌مدت، اهداف بلندمدت را قربانی می‌کند. بانک مرکزی پس از کنترل تورم، وظیفه اساسی حفظ این ثبات را بر عهده دارد، اما دولت‌ها به دلیل محدودیت دوره چهارساله مسئولیت، اغلب به دنبال دستاوردهای کوتاه‌مدت هستند که این رویکرد با مسئولیت‌های بانک مرکزی در تعارض است.
بر این اساس، استقلال عملی بانک مرکزی از اهمیت حیاتی برخوردار است و تجربیات بین‌المللی نیز این موضوع را تایید می‌کند. در دو دهه گذشته، حدود ۹۰ درصد کشورها با تصویب قوانین مناسب، استقلال بانک مرکزی را تامین کرده‌اند و در نتیجه به ثبات اقتصادی و تورم تک‌رقمی دست یافته‌اند؛ به‌طوری‌که تنها تعداد اندکی از آنها تورمی بیش از پنج درصد دارند. دستیابی به آرامش و ثبات اقتصادی همراه با تورم تک‌رقمی پایدار در ایران نیز مستلزم تضمین استقلال عملی بانک مرکزی است. قانونی که اخیراً با طرح نمایندگان در مجلس تصویب و اجرا شده، به هیچ‌وجه نیازهای بانک مرکزی برای انجام وظایفش را برآورده نمی‌کند و در چنین شرایطی، پاسخگویی این نهاد نیز امکان‌پذیر نیست. بنابراین، ضروری است در اولین فرصت، با بهره‌گیری از تجربیات موفق بین‌المللی و درس‌های بومی، لایحه‌ای جامع برای بانک مرکزی تدوین و از طریق فرآیند قانونی به مجلس ارائه شود. در ادامه، عوامل متعددی را که در نوسان‌های مکرر بازار ارز ایران نقش داشته‌اند، تحلیل خواهم کرد. این عوامل را می‌توان به‌طور کلی در سه گروه دسته‌بندی کرد:
1- عوامل اقتصادی
تورم: نرخ‌های بالای تورم در ایران به مرور زمان ارزش ریال ایران را کاهش داده و برابری آن را در مقایسه با سایر ارزها تضعیف کرده است. این امر به افزایش تقاضا برای ارزهای خارجی و کاهش مداوم ارزش ریال منجر می‌شود.
وابستگی به درآمدهای نفتی: نوسانات قیمت جهانی نفت به‌طور قابل توجهی بر اقتصاد ایران که به‌شدت به صادرات نفت متکی است، تاثیر می‌گذارد. کاهش قیمت نفت، به کاهش درآمد ارزی و در نتیجه کاهش ارزش ریال منجر می‌شود.
کسری بودجه: کسری بودجه‌های سنواتی دولت از یک طرف و عدم استقلال سیاست پولی از طرف دیگر باعث شده است که مسئولان همواره به چاپ بیشتر پول روی آورند که به افزایش عرضه ریال در بازار و متعاقب آن کاهش ارزش آن منجر شده است.
2- عوامل سیاسی
تحریم‌ها: تحریم‌های اقتصادی اعمال‌شده علیه ایران دسترسی کشور را به بازارهای مالی بین‌المللی و سرمایه‌گذاری‌های خارجی محدود کرده است. این امر به محدودیت در جابه‌جایی منابع ارزی و کاهش ورود ارز و تضعیف ریال منجر شده است.
تنش‌های بین‌المللی: مشکلات داخلی و تنش‌ها با سایر کشورها، عدم اطمینان را در میان سرمایه‌گذاران ایجاد کرده که به فرار سرمایه و تقاضای بالاتر برای ارزهای خارجی منجر شده است.
تغییر سیاست‌ها: تغییرات مکرر سیاست‌های اقتصادی و تصمیم‌گیری‌های مقطعی و ناهماهنگ از سوی دولت باعث نااطمینانی بازار و نوسانات بازار ارز شده است.
3- عوامل ساختاری
نظام چندنرخی ارز: شرایط چندنرخی ارز در ایران، انحراف‌هایی را در بازار ارز ایجاد کرده و امکان فساد، رانت‌خواری و بازار سیاه را فراهم کرده است. این امر ثبات ریال را تضعیف کرده و به نوسانات آن دامن می‌زند.
چهارچوب نهادی ضعیف و عقب‌ماندگی قوانین موجود: چهارچوب نظارتی و نهادی ضعیف ایران به عدم شفافیت و پاسخگویی در بخش مالی منجر شده است. این به ناکارآمدی بازار، سفته‌بازی و نوسانات ارز کمک کرده است.
همان‌گونه که ملاحظه شد، ترکیبی از عوامل اقتصادی، سیاسی و ساختاری به نوسانات مکرر در بازار ارز ایران انجامیده است. برای جلوگیری از آن و ایجاد ثبات در بازار ارز ایران، رویکردی جامع که به عوامل اقتصادی، سیاسی و ساختاری بپردازد، ضروری است.
اما سوال این است که برای خروج از این وضعیت چه باید کرد؟
در اینجا برخی از اقدامات و روش‌هایی که می‌تواند موثر باشد توضیح داده می‌شود:
اقدامات اقتصادی
اجرای سیاست پولی صحیح: حفظ تعادل میان کنترل تورم و حمایت از رشد اقتصاد می‌تواند به ثبات ارز کمک کند. این امر شامل مدیریت عرضه پول و تعیین نرخ‌های بهره مناسب است.
تحکیم مالی: کاهش کسری بودجه با افزایش درآمدهای دولت و کنترل مخارج می‌تواند به کاهش فشار بر ارز کمک کند.
تنوع بخشیدن به اقتصاد: کاهش اتکا به درآمدهای نفتی همراه با تشویق و توسعه بخش‌های غیرنفتی می‌تواند به مصونیت اقتصاد از نوسانات قیمت نفت کمک کرده و منبع پایدارتری برای درآمدهای ارزی فراهم کند.
اقدامات سیاسی
تلاش‌های دیپلماتیک برای کاهش تحریم‌ها: پیگیری راه‌حل‌های دیپلماتیک برای رفع تنش‌های بین‌المللی و کاهش تحریم‌ها می‌تواند به بهبود دسترسی به بازارهای مالی جهانی و جذب سرمایه خارجی کمک کند.
حفظ ثبات سیاسی: تضمین ثبات سیاسی داخلی و پرهیز از درگیری‌های بین‌المللی می‌تواند فضای مساعدتری را برای رشد اقتصاد و ثبات بازار ارز ایجاد کند.
سیاست‌گذاری منسجم: اجرای سیاست‌های اقتصادی منسجم و قابل پیش‌بینی می‌تواند به کاهش عدم اطمینان و ثبات بازار ارز کمک کند.
اقدامات ساختاری
یکسان‌سازی نرخ ارز: یکسان‌سازی نرخ ارز می‌تواند به تخصیص بهینه منابع ارزی و رفع انحراف‌های بازار، فساد و فعالیت‌های رانت‌جویانه کمک کند و به ثبات بازار ارز منجر شود.
توسعه بازار سرمایه: توسعه و افزایش کارایی بازار سرمایه می‌تواند امکان تامین منابع مالی جایگزین را فراهم کند، وابستگی به بخش بانکی را کاهش دهد و سرمایه‌گذاری‌های خارجی را جذب کند.
اصلاح قوانین و تقویت نهادها: بازنگری و اصلاح قوانین مربوط به بانک مرکزی و عملیات بانکی و تقویت چهارچوب نظارتی و نهادی در بخش مالی می‌تواند شفافیت، پاسخگویی و کارایی بازار مالی را ارتقا داده و به ثبات بازار ارز کمک کند.
با اجرای این اقدامات، می‌توان ثبات لازم را در بازار ارز ایجاد کرد و از این طریق فضای مساعدی برای رشد اقتصاد به وجود آورد. با این حال، موفقیت در اجرای این اقدامات مستلزم اراده سیاسی قوی، هماهنگی موثر سیاست‌ها و تعهد بلندمدت در انجام آنها خواهد بود. با توضیحات بالا مشخص می‌شود اول، برای انجام این اصلاحات، انسجام و اجماع حاکمیتی و اقدامات هماهنگ دستگاه‌های مختلف ضروری و اجتناب‌ناپذیر است و دوم، نمی‌تواند در نوسانات ارزی که همواره به کرات شاهد آن بوده‌ایم، فقط بانک مرکزی مسئول شناخته شده و تحت فشار قرار گیرد. دولت، مجلس و سایر دستگاه‌های اقتصادی هر یک به نحوی در نوسانات و نابسامانی نقش داشته‌اند. تصویب لایحه بودجه نامتوازن همراه با حجم عظیمی از تسهیلات تکلیفی برای نظام بانکی در دولت و ارائه آن به مجلس از همان ابتدا به معنی دخالت در سیاست پولی و نقض استقلال بانک مرکزی و سیاست پولی خواهد بود که دولت مرتکب می‌شود. در مرحله بعد هم در مجلس در فرآیند تصویب، به دلیل محدودیت‌های درآمدی و فشارهای نمایندگان برای اجرای پروژه‌هایی در مناطق مختلف کشور، این ایراد نسبت به لایحه دولت بزرگ و بزرگ‌تر می‌شود. در نهایت آنچه به‌عنوان بودجه مصوب ابلاغ می‌شود از ابتدا دارای ناترازی‌های جدی است و همه بیش‌نمایی درآمدها و کم‌نمایی هزینه‌ها در زمان اجرای بودجه، به بانک مرکزی و نظام بانکی تحمیل می‌شود. علاوه بر این نظام بانکی عهده‌دار انجام حجم عظیمی از تسهیلات تکلیفی، حتی بیشتر از کل ظرفیت تسهیلاتی بانکی است که از عهده آن به هیچ‌وجه برنمی‌آید و مجبور است برای جلوگیری از مجازات و جریمه عدم انجام تکالیف، به سراغ منابع بانک مرکزی رفته و با نرخ جریمه‌ای بسیار بالا، منابع مورد نیاز را تامین کند.
این توضیحات به روشنی نشان می‌دهد که چگونه امکان جلوگیری و کنترل رشد نقدینگی و تورم از بانک مرکزی سلب شده است. علاوه بر این در چنین شرایطی نظام بانکی امکان دادن هیچ‌گونه تسهیلات برای حمایت از سرمایه‌گذاری‌هایی را که بخش خصوصی در نظر دارد با قبول همه ریسک‌های مترتبه به اجرا درآورد نخواهد داشت.
حجم بالای نقدینگی ایجادشده مشکل بزرگ دیگری را نیز رقم می‌زند و آن هم هجوم متناوب این نقدینگیِ سرگردان به بازارهای دارایی‌های سرمایه‌ای مختلف مانند ملک، خودرو، موبایل، طلا و ارز خواهد بود.
برای ساماندهی شرایط ناگوار موجود و ایجاد آرامش در جامعه و خانوارها راهی غیر از ساماندهی وضع موجود با استفاده از توصیه‌های دلسوزانه کارشناسان اقتصادی و تجربیات فراوان کشورهای مختلفی که با چنین شرایطی روبه‌رو بوده‌اند نداریم. هیچ‌گونه تاخیری در انجام اصلاحات مورد اشاره پذیرفتنی نیست و با پرهیز از هرگونه برخورد سیاسی و جناحی ضمن تاکید بر اینکه رفع تحریم‌ها می‌تواند شرایط را بسیار تسهیل کند، باید در اسرع وقت اقدامات اصلاحی شروع شود و نباید انجام اصلاحات به رفع تحریم‌ها گره زده شود.
در پایان نقش بانک مرکزی در مدیریت بازار ارز و اختیاراتی که باید به منظور ایجاد امکان پاسخگویی، از آن برخوردار باشد، توضیح داده می‌شود. نقش بانک مرکزی در مدیریت بازار و حفظ ثبات و آرامش در بازار ارز تعیین‌کننده است. برخی از وظایف و اختیارات کلیدی بانک مرکزی در این زمینه عبارت‌اند از:
1- تعیین و تعدیل نرخ‌های رسمی ارز: بانک مرکزی می‌تواند نرخ ارز رسمی را تعیین کند یا برای تعدیل آن در پاسخ به شرایط بازار و اهداف سیاستی
مداخله کند.
2- انجام مداخلات ارزی: بانک مرکزی می‌تواند برای تاثیرگذاری بر نرخ ارز و حفظ ثبات، با خرید یا فروش ارز در بازار ارز مداخله کند.
3- مدیریت ذخایر ارزی: بانک مرکزی ذخایر ارزی کشور را نگهداری و مدیریت می‌کند و از آن برای تامین مالی پرداخت‌های خارجی و حمایت از نرخ ارز استفاده می‌شود.
4- تنظیم و نظارت بر بازار ارز: بانک مرکزی مقررات ناظر بر معاملات ارزی، تضمین یکپارچگی بازار و جلوگیری از فعالیت‌های سفته‌بازی را تنظیم و اجرا می‌کند.
5- نظارت و تجزیه‌وتحلیل تحولات بازار: بانک مرکزی به صورت مستمر تحولات بازار ارز را به منظور شناسایی ریسک‌های احتمالی و اتخاذ تصمیمات سیاستی مناسب رصد و تجزیه‌وتحلیل می‌کند.
اهمیت استقلال بانک مرکزی
در اینجا با توجه به اهمیت استقلال بانک مرکزی و ابهاماتی که در مورد مفهوم آن وجود دارد، ارائه توضیحاتی را ضروری می‌دانم. هدف اصلی از استقلال بانک مرکزی این است که اطمینان حاصل شود تصمیمات سیاست پولی بر اساس ملاحظات اقتصادی است، نه نفوذ سیاسی. در این زمینه لازم به توضیح است که قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 در زمان تصویب با استفاده از آخرین تجربیات روز در عِداد قوانین بانک‌های مرکزی پیشرفته قرار داشت. قبلاً هم توضیح داده شد که عمدتاً در طول دو، سه دهه اخیر مقوله تفکیک سیاست پولی از سیاست مالی و استقلال بانک مرکزی در ساماندهی بخش پولی و مالی کشورها مورد توجه جدی قرار گرفته و نتایج بسیار مثبتی هم در ایجاد ثبات اقتصادی و کنترل تورم به همراه داشته است. از این‌رو بازنگری و اصلاح قانون مربوط به بانک مرکزی از دهه 1380 مورد توجه قرار گرفت. ولی به دلیل پیچیدگی‌ها و تعارض‌های دستگاهی که در فرآیند قانونیِ پیشنهاد و تصویب آن وجود داشت، همواره با مشکلات و موانعی مواجه می‌شد و به نتیجه نمی‌رسید. تا اینکه در خلأ اقدام و تعلل دولت، برخی از نمایندگان غیرمتخصص و ناآشنا به حساسیت‌های نقش بانک مرکزی در اقتصاد کشور، طرحی را در مجلس ارائه دادند که با طی تشریفات قانونی به تصویب رسید و نهایی شد. با ضرس قاطع می‌توان اظهار داشت که قانون جدید نه‌تنها مشکلی از گذشته را حل نکرد، بلکه ایرادات جدیدی را نیز به وجود آورده که قطعاً در صورت اصلاح نشدن، تاثیرات منفی آن مشکلات جدیدی را ایجاد خواهد کرد و کما فی‌السابق بانک مرکزی به دلیل عدم برخورداری از چنین استقلالی، ناتوان در انجام وظایف اصلی خود خواهد بود. معنی استقلال بانک مرکزی این است که بتواند بدون دخالت مستقیم دولت یا نهادهای سیاسی، سیاست‌های پولی و مالی را تعیین و اجرا کند. این استقلال معمولاً به منظور حفظ ثبات قیمت‌ها، کنترل تورم و ایجاد اعتماد در سیستم مالی و اقتصادی کشور در نظر گرفته می‌شود. در ادامه به برخی از جنبه‌های مهم استقلال بانک مرکزی اشاره می‌کنم:
استقلال عملیاتی (Operational Independence)
بانک مرکزی باید بتواند ابزارهای سیاست‌گذاری پولی (مانند نرخ بهره، عملیات بازار باز و ذخایر قانونی) را بدون دخالت سیاسی تعیین و اجرا کند. این به بانک مرکزی اجازه می‌دهد تا به‌طور موثر به اهداف اقتصادی مانند کنترل تورم یا ثبات نرخ ارز دست یابد.
استقلال مالی (Financial Independence)
بانک مرکزی باید از نظر مالی مستقل باشد تا بتواند بدون نیاز به تامین بودجه از دولت، فعالیت‌های خود را انجام دهد. این استقلال مالی باعث می‌شود که بانک مرکزی تحت فشارهای سیاسی برای چاپ پول یا تامین مالی کسری بودجه دولت قرار نگیرد.
استقلال در تعیین اهداف (Goal Independence)
در برخی کشورها، بانک مرکزی رأساً اهداف سیاست‌گذاری پولی (مانند نرخ تورم هدف) را تعیین می‌کند، در حالی که در برخی دیگر این اهداف از سوی دولت یا پارلمان تعیین می‌شود. استقلال در تعیین اهداف به بانک مرکزی اجازه می‌دهد تا بر اساس شرایط اقتصادی، اهداف مناسبی را انتخاب کند.
استقلال در انتخاب مدیران (Personnel Independence)
انتصاب رئیس کل و اعضای هیات عامل در بانک مرکزی باید بدون دخالت سیاسی انجام شود و دوره مسئولیت آنها باید به گونه‌ای باشد که تحت تاثیر تغییرات دولت قرار نگیرند. این امر به حفظ ثبات و تداوم سیاست‌های پولی کمک می‌کند.
