عامل بازماندگی
آیا انحلال شوراهای عالی کمکی به بهبود اوضاع می‌کند؟
اخیراً فهرستی طولانی از شوراهای عالی منتشر شده است که رئیس‌جمهور یا معاون اول او موظف به ریاست آنها هستند. این شوراها، که تعدادشان به بیش از صد مورد می‌رسد، فاقد تعریف حقوقی، اجرایی یا سازمانی یکسان و مشخصی هستند. با این حال، بخش قابلتوجهی از وقت و انرژی رئیس‌جمهور، معاون اول و کارکنان دفاتر آنها صرف هماهنگی و سامان‌دهی به امور این شوراها می‌شود. این وضعیت پرسش‌هایی اساسی درباره کارکرد، ضرورت و تاثیر این ساختارها بر نظام حکمرانی و اقتصاد کشور مطرح می‌کند. آیا این تکثر شوراها نشانه‌ای از وجود مکانیسمی مشابه «پولیت‌بورو» در ایران است یا صرفاً بازتابی از ناکارآمدی و پراکندگی در تصمیم‌گیری است؟ دکتر علینقی مشایخی می‌گوید: «نزدیک به ۱۰۰ شورای عالی داریم که موازی با وزارتخانه‌های دولت هستند، با این وضع به هیچ نحو کار جلو نمی‌رود.» و محمد فاضلی، جامعه‌شناس هم با انتقاد از این ساختارها اظهار داشته است: «اگر شوراهای عالی کارکرد موثری داشتند و به توسعه کشور کمک می‌کردند، وضعیت کنونی کشور -از آب و برق گرفته تا دانشگاه‌ها و سایر حوزه‌ها- این‌گونه نبود. یکی از بهترین آرزوها برای ایران این است که بساط همه شوراهای عالی، جز شورای عالی امنیت ملی و حداکثر یکی، دو شورای دیگر، برچیده شود. این شوراها جز فضایی برای اعمال اختیار بدون مسئولیت، تمرکززدایی از اختیارات دولت و ناکارآمد کردن آن، فراهم آوردن بستری برای نفوذ بدون پاسخگویی، و ایجاد مشاغل تشریفاتی برای خواص، کارکرد دیگری ندارند.» این دیدگاه نشان‌دهنده اجماعی روبه رشد میان تحلیلگران است که تکثر شوراها نه‌تنها به بهبود حکمرانی کمک نکرده، بلکه به عاملی برای تضعیف آن تبدیل شده است.
وجود این تعداد شورا در نگاه نخست ممکن است یادآور مکانیسم‌هایی نظیر «پولیت‌بورو» در نظام‌های کمونیستی باشد. پولیت‌بورو، که به‌عنوان دفتر سیاسی کمیته اجرایی احزاب کمونیستی در دولت‌های کمونیستی سابق عمل می‌کرد، نهادی بود با وظیفه برنامه‌ریزی متمرکز برای همه امور کشور. این نهاد تعیین می‌کرد که میزان مصرف در بخش‌های مختلف چقدر باشد و بر اساس آن، برنامه‌های تولیدی را به بخش‌های اجرایی ابلاغ می‌کرد. در این ساختار، قدرت و مسئولیت در یک هرم سازمانی مشخص متمرکز بود و از طریق کانال‌های تعریف‌شده، سیاست‌ها از بالا به پایین جاری می‌شد. اما آیا شوراهای عالی ایران از چنین انسجام و کارکردی برخوردارند؟ برخلاف پولیت‌بورو، که در چهارچوب یک نظام فکری منسجم و با هدف تخصیص بهینه منابع (هرچند با روشی ناکارآمد) عمل می‌کرد، شوراهای عالی ایران فاقد سلسله‌مراتب روشن، معیارهای سنجش عملکرد و سازوکارهای پاسخگویی مشخص هستند. در نظام کمونیستی، پولیت‌بورو به‌عنوان راس هرم تصمیم‌گیری، اختیار و مسئولیت را توامان در دست داشت و وظایف هر لایه به صورت شفاف تعریف شده بود. اما در ایران، این شوراها اغلب به صورت موازی و با هم‌پوشانی وظایف عمل می‌کنند و به جای تسهیل سیاست‌گذاری، به پراکندگی قدرت و کاهش کارایی دولت منجر شده‌اند. به بیان دیگر، اگر پولیت‌بورو ابزاری برای تمرکز قدرت و اجرای برنامه‌ریزی متمرکز بود، شوراهای ایران بیشتر به بازوهایی برای توزیع نفوذ میان گروه‌های ذی‌نفع و محدودسازی بخش‌های انتخابی نظام شباهت دارند.
این تفاوت اساسی پرسش دیگری را پیش می‌کشد: اگر این شوراها نتیجه یک طراحی متمرکز و هدفمند نیستند، پس چه عواملی به ایجاد و تداوم آنها منجر شده است؟ به نظر می‌رسد که تکثر شوراها نتیجه بده‌بستان‌های سیاسی و اقتصادی میان سیاستمداران و ذی‌نفعانی است که به دنبال تسلط بر منابع کشور، به‌ویژه منابع طبیعی مانند نفت و گاز هستند. این ساختار نه بر مبنای یک نظریه توسعه‌محور، بلکه به‌صورت تدریجی و در پاسخ به نیازهای کوتاه‌مدت حفظ ثبات و توزیع رانت شکل گرفته است. در نتیجه، به‌جای آنکه این شوراها به توسعه و پیشرفت کشور کمک کنند، به ابزاری برای تثبیت منافع گروه‌های خاص و تضعیف فرآیندهای دموکراتیک تبدیل شده‌اند.
برای مثال، ناکارآمدی در حوزه‌هایی مانند تامین برق یا مدیریت منابع آب را می‌توان به نبود هماهنگی و مسئولیت‌پذیری در این شوراها نسبت داد. در حالی که انتظار می‌رود چنین نهادهایی به حل مسائل کلان کمک کنند، فقدان شفافیت و پاسخگویی، آنها را به بار اضافی بر دوش دولت تبدیل کرده است. از این‌رو، پیشنهادهایی مانند انحلال اکثر این شوراها و تمرکز بر نهادهای محدود و کارآمد، می‌تواند گامی در جهت اصلاح نظام حکمرانی باشد. اما این اصلاح نیازمند اراده سیاسی و بازنگری اساسی در ساختارهایی است که دهه‌ها به تثبیت وضعیت موجود کمک کرده‌اند. آیا چنین تغییری در شرایط کنونی امکان‌پذیر است یا تکثر شوراها به‌عنوان بخشی جدایی‌ناپذیر از تعادل رانتی کنونی باقی خواهد ماند؟ پاسخ به این پرسش، آینده حکمرانی و توسعه ایران را روشن خواهد کرد.
ترافیک تصمیم
چنان‌که اشاره شد، وجود شوراها و شوراهای عالی متعدد در ساختار حکمرانی ایران، که تعدادشان به بیش از صد مورد می‌رسد، یکی از ویژگی‌های بارز نظام تصمیم‌گیری کشور است. این شوراها، که اغلب رئیس‌جمهور یا معاون اول او را در راس خود دارند، قرار است به‌عنوان نهادهایی مشورتی یا اجرایی به سیاست‌گذاری و حل مسائل کلان کمک کنند. با این حال، انتقادهای فزاینده‌ای از سوی تحلیلگران و صاحب‌نظران، ازجمله محمد فاضلی، مطرح شده که این ساختارها را نه‌تنها ناکارآمد، بلکه مانعی برای توسعه و کارایی دولت می‌دانند. این گزارش به تحلیل عمیق‌تر نقش، جایگاه و پیامدهای این شوراها در نظام حکمرانی و اقتصاد ایران می‌پردازد و تلاش می‌کند به این پرسش پاسخ دهد که آیا این تکثر ساختاری نتیجه یک طراحی هدفمند است یا محصول فرآیندی تدریجی و ناخواسته؟ تحلیلگران می‌گویند شوراهای عالی در ایران از نظر قانونی و سازمانی تعریفی یکسان و مشخص ندارند. برخی از آنها، مانند شورای عالی امنیت ملی، دارای جایگاه قانونی روشن در قانون اساسی و وظایف تعریف‌شده هستند، اما بسیاری دیگر به صورت موردی و از طریق مصوبات هیات دولت، قوانین مجلس یا تصمیمات نهادهای دیگر ایجاد شده‌اند. این تنوع در خاستگاه، به همراه نبود معیارهای مشخص برای ارزیابی عملکرد و تعیین حیطه وظایف، به پراکندگی و هم‌پوشانی مسئولیت‌ها منجر شده است. برای مثال، شوراهایی مانند شورای عالی فناوری اطلاعات، شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی اقتصاد، هر یک به جنبه‌هایی از سیاست‌گذاری در حوزه‌های مشترک می‌پردازند، اما هماهنگی میان آنها اغلب مبهم و ناکافی است. از منظر سازمانی، این شوراها معمولاً ترکیبی از نمایندگان بخش‌های انتخابی (مانند وزرا یا رئیس‌جمهور) و غیرانتخابی (مانند نهادهای انتصابی یا افراد خاص) را شامل می‌شوند. این ترکیب، که قرار است به اجماع و همکاری منجر شود، در عمل به بستری برای تعارض منافع یا تسلط گروه‌های خاص تبدیل شده است. علاوه بر این، جلسات این شوراها بخش قابلتوجهی از وقت مقامات ارشد، به‌ویژه رئیس‌جمهور و معاون اول، را به خود اختصاص می‌دهد، بدون آنکه خروجی ملموسی در حل مسائل اساسی کشور داشته باشند.
تحلیل کارکردی شوراها
با نگاهی به وضعیت کنونی کشور در حوزه‌هایی مانند تامین آب، برق، آموزش و اقتصاد، می‌توان کارکرد این شوراها را زیر سوال برد. اگر این نهادها به‌عنوان بازوهای سیاست‌گذاری موثر عمل می‌کردند، انتظار می‌رفت شاهد بهبود در زیرساخت‌ها، کاهش نابرابری‌ها و پیشرفت در شاخص‌های توسعه باشیم. اما شواهد نشان‌دهنده ناکارآمدی مزمن است. به‌عنوان مثال، قطعی‌های مکرر برق در سال‌های اخیر، به‌‌رغم وجود شوراهایی مرتبط با انرژی، حاکی از ناتوانی این ساختارها در هماهنگی و اجرای سیاست‌های موثر است. محمد فاضلی این ناکارآمدی را به‌صراحت مورد انتقاد قرار داده و شوراها را «فضایی برای اختیار بی‌مسئولیت» و «اعمال نفوذ بدون پاسخگویی» توصیف کرده است. از منظر تحلیلگران، این نهادها به‌جای تمرکز قدرت و تسهیل تصمیم‌گیری، به پراکندگی آن منجر شده‌اند. برخلاف نهادهایی مانند پولیت‌بورو در نظام‌های کمونیستی، که با هدف برنامه‌ریزی متمرکز و اجرای سیاست‌ها در یک چهارچوب هرمی عمل می‌کردند، شوراهای ایران فاقد انسجام ساختاری، معیارهای سنجش موفقیت و کانال‌های پاسخگویی مشخص هستند. این ویژگی‌ها آنها را از یک نهاد تصمیم‌گیر کارآمد به ابزاری برای تثبیت نفوذ ذی‌نفعان و گروه‌های خاص تبدیل کرده است.
ریشه‌های تکثر شوراها
برای درک ریشه‌های این تکثر، باید به پویایی‌های سیاسی و اقتصادی ایران توجه کرد. برخلاف پولیت‌بورو، که نتیجه یک طراحی ایدئولوژیک با هدف تخصیص متمرکز منابع بود، شوراهای ایران به صورت تدریجی و در پاسخ به نیازهای کوتاه‌مدت شکل گرفته‌اند. این فرآیند را می‌توان نتیجه بده‌بستان میان سیاستمداران و ذی‌نفعان رانتی دانست که به دنبال تسلط بر منابع طبیعی، به‌ویژه نفت، گاز و سایر دارایی‌های مشاع هستند. در این چهارچوب، هر تصمیم رانتی به ایجاد نهادی جدید منجر شده که خود به پایگاه قدرت ذی‌نفعان تبدیل می‌شود. این نهادها سپس در تعاملات بعدی، تصمیمات رانتی بیشتری را تحمیل می‌کنند و به این ترتیب، شبکه‌ای پیچیده از شوراها و ساختارهای موازی پدید می‌آید. این تکثر نه نشانه یک برنامه‌ریزی متمرکز، بلکه تبلور یک تعادل رانتی است که در آن، سیاستمداران به منظور حفظ ثبات سیاسی و جلب حمایت گروه‌های ذی‌نفع، به ایجاد چنین نهادهایی تن می‌دهند. در نتیجه، شوراها به جای خدمت به توسعه، به ابزاری برای محدودسازی اختیارات دولت منتخب و تضمین تداوم منافع خاص تبدیل شده‌اند. این وضعیت با نظام‌های فکری منسجم مانند کمونیسم یا نئولیبرالیسم، که هر یک چهارچوبی مشخص برای تخصیص منابع و اداره امور دارند، قابل‌قیاس نیست و بیشتر به یک ساختار خودجوش و بدون پشتوانه نظری شباهت دارد.
پیامدهای اقتصادی و سیاسی
پیامدهای این تکثر در سطح اقتصادی و سیاسی قابل‌توجه است. از منظر اقتصادی، شوراها مانع تخصیص بهینه منابع می‌شوند، زیرا تصمیم‌گیری‌های پراکنده و بدون هماهنگی، سرمایه‌گذاری مولد را تضعیف می‌کند. به‌عنوان مثال، در حالی که کشور با کمبود منابع برای پروژه‌های زیرساختی مواجه است، بخش عمده بودجه و وقت دولت صرف اداره این ساختارهای ناکارآمد می‌شود. از منظر سیاسی، این شوراها با کاهش شفافیت و پاسخگویی، اعتماد عمومی به نظام حکمرانی را تضعیف کرده و شکاف میان دولت و ملت را عمیق‌تر می‌کنند.
عواقب انحلال
هیچ نشانه‌ای دال بر اینکه ساختار سیاسی در کشور ما به انحلال شوراهای عالی علاقه داشته باشد، وجود ندارد با این حال اگر فرض کنیم انحلال شماری از شوراها در دستور کار قرار گیرد، سوال این است که چه نتایجی به دنبال خواهد داشت؟ برخی معتقدند یکی از انتقادهای اصلی به شوراهای عالی، مصرف وقت و انرژی مقامات ارشد، به‌ویژه رئیس‌جمهور و معاون اول، بدون تولید خروجی ملموس است. انحلال این شوراها می‌تواند بار بوروکراتیک را کاهش داده و به دولت امکان دهد تا بر سیاست‌گذاری متمرکز شده و بر اجرای برنامه‌های اولویت‌دار تمرکز کند. وجود شوراهای متعدد با وظایف هم‌پوشان، فرآیند تصمیم‌گیری را پیچیده و ناهماهنگ کرده است. حذف آنها می‌تواند به یکپارچگی سیاست‌گذاری در نهادهای اصلی مانند هیات دولت و وزارتخانه‌ها منجر شود و از موازی‌کاری جلوگیری کند. با این حال مخالفان می‌گویند: برخی شوراها، مانند شورای عالی فضای مجازی یا شورای عالی فناوری اطلاعات، برای رسیدگی به مسائل خاص و نوظهور ایجاد شده‌اند که ممکن است در ساختارهای سنتی دولت مانند وزارتخانه‌ها به‌خوبی پوشش داده نشوند. انحلال آنها بدون جایگزین مناسب می‌تواند به بی‌توجهی به این حوزه‌ها منجر شود. همچنین برخی معتقدند شوراها به‌عنوان بخشی از تعادل قدرت میان بازیگران سیاسی و ذی‌نفعان عمل می‌کنند. حذف آنها ممکن است با مقاومت شدید گروه‌هایی مواجه شود که از این ساختارها برای حفظ نفوذ خود بهره می‌برند، و این امر می‌تواند به تنش سیاسی یا بی‌ثباتی منجر شود. به عقیده تحلیلگران، انحلال شوراهای عالی در نظام اداری ایران می‌تواند مزایایی چون افزایش کارایی، کاهش بوروکراسی و تقویت پاسخگویی به همراه داشته باشد، اما مخاطراتی مانند خلأ سیاست‌گذاری، مقاومت سیاسی و اختلال در فرآیندها را نیز در پی دارد. موفقیت این اقدام به برنامه‌ریزی دقیق، طراحی جایگزین‌های کارآمد و مدیریت تعادل قدرت بستگی دارد. بدون این پیش‌شرط‌ها، انحلال ممکن است به‌جای حل مشکلات، به پیچیدگی‌های جدیدی منجر شود. پیشنهاد می‌شود این اصلاح با ارزیابی جامع و گام‌به‌گام اجرا شود تا ضمن بهره‌برداری از مزایا، مخاطرات آن به حداقل برسد. از منظر توسعه اقتصادی، انحلال شوراها می‌تواند با کاهش بوروکراسی و آزادسازی منابع، به سرمایه‌گذاری مولد و بهبود زیرساخت‌ها کمک کند، مشروط بر اینکه جایگزین‌های کارآمدی برای سیاست‌گذاری ایجاد شود. برای مثال، وضعیت ناکارآمد برق کشور نشان‌دهنده ضعف هماهنگی در شوراهای مرتبط است؛ انحلال آنها و تمرکز بر نهادهای اجرایی می‌تواند این مشکل را تا حدی برطرف کند، اما بدون طراحی دقیق، خطر بی‌برنامگی باقی می‌ماند. از منظر حکمرانی، این اقدام می‌تواند گام مهمی در جهت ساده‌سازی نظام اداری و تقویت پاسخگویی باشد، اما موفقیت آن به بازطراحی نظام تصمیم‌گیری وابسته است. اگر انحلال بدون اصلاحات ساختاری و تقویت نهادهای جایگزین انجام شود، ممکن است به جای بهبود، به آشوب اداری منجر شود. از سوی دیگر، حذف شوراها می‌تواند تعادل رانتی کنونی را که میان سیاستمداران و ذی‌نفعان شکل گرفته، بر هم بزند، اما این تغییر بدون مدیریت صحیح می‌تواند به بی‌ثباتی سیاسی منجر شود. برای برون‌رفت از این وضعیت، پیشنهادهایی مانند انحلال اکثر شوراها و تمرکز بر نهادهای محدود و کارآمد مطرح شده است. به گفته فاضلی، حفظ تنها شورای عالی امنیت ملی و یکی دو نهاد ضروری دیگر می‌تواند از فشل شدن دولت جلوگیری کند. با این حال، اجرای چنین اصلاحی نیازمند اراده سیاسی قوی و بازنگری در تعادل قدرت میان ذی‌نفعان و سیاستمداران است. بدون قطع وابستگی این ساختارها به منابع رانتی و بازتعریف نقش آنها در چهارچوبی توسعه‌محور، شوراها همچنان به‌عنوان «شوراهای بی‌شور» باقی خواهند ماند- نهادهایی که نه شور و انگیزه‌ای برای پیشرفت دارند و نه توانی برای حل مسائل کشور. در نهایت، تحلیل شوراها نشان می‌دهد که این تکثر نه نتیجه یک طراحی هوشمندانه، بلکه محصول دهه‌ها تعامل ناسالم میان قدرت و رانت است. اصلاح این وضعیت مستلزم تغییر در مالکیت و مدیریت منابع طبیعی، تقویت پاسخگویی و بازسازی نظام حکمرانی بر مبنای کارایی و شفافیت است. تا زمانی که این تحول رخ ندهد، شوراها به‌جای پیشبرد توسعه، به عاملی برای تداوم ناکارآمدی و عقب‌ماندگی تبدیل می‌شوند.
