فراتر از قانون
بررسی بودجه‌خواری نهادهای فرهنگی و تبلیغاتی در گفت‌وگو با موسی غنی‌نژاد
درآمدهای دولت نزولی و هزینه‌هایش صعودی است. شکاف کسری بودجه هر سال در حال بزرگ‌تر شدن است و نه انتشار اوراق بدهی و نه افزایش مالیات چندان به کار رفع این شکاف نمی‌آید. وقتی صحبت از کاهش هزینه‌های دولت می‌شود هم تنگ‌تر شدن معیشت مردم و غیرقابل تحمل شدن فشار اقتصادی بر خانوار مطرح است. اما آیا دولت می‌تواند بخشی از کاهش هزینه‌هایش را از طریق نهادهای غیراقتصادی انجام دهد؟ موسی غنی‌نژاد، اقتصاددان، معتقد است چنین اقدامی صورت نمی‌گیرد چون این نهادهای تبلیغی و ترویجی در حوزه‌های فرهنگ و مذهب و... معمولاً متصل به نهادهای قدرتمند هستند و نه‌تنها بودجه آنها قابل انقباض نیست که اساساً این نهادها هیچ پاسخگویی در برابر هزینه‌هایی که انجام می‌دهند، ندارند. او می‌گوید نه دولت و نه مجلس اراده‌ای برای این کار ندارند و توان زیر فشار گذاشتن این نهادها را که دائم به دنبال افزایش بودجه و گلایه‌مند از کمبود بودجه هستند، ندارند.
♦♦♦
تردیدی نداریم که اصلی‌ترین معضل اقتصاد ما تورم است و ریشه‌اش در کسری بودجه. اما اگر بخواهیم از روش کاهش هزینه‌های دولت برای کاهش کسری بودجه استفاده کنیم با توجه به اینکه نمی‌توان در شرایط کنونی خدمات و کالاهای عمومی را کمتر کرد و مثلاً از بودجه امنیتی کاست یا نمی‌توان به مردم فشار بیشتری تحمیل کرد، آیا می‌توانیم سراغ بودجه نهادهای غیراقتصادی برویم؟ منظور نهادهایی است که اثر مستقیمی در ایجاد رشد و اشتغال ندارند و مثلاً کار فرهنگی دارند. به هر حال خانوار هم وقتی در فشار قرار می‌گیرد ابتدا از مخارج سرگرمی و تفریح و فرهنگی کم می‌کند نه از معیشت و ضروریات.
بودجه سالانه کشور همیشه درگیر کسری بوده و خود کسری بودجه هم با توجه به افزایش هزینه‌ها و کاهش درآمدهای دولت در سال‌های اخیر دائماً رو به افزایش بوده است. از آنجا هم که دولت عمدتاً کسری بودجه‌اش را از طریق استقراض از بانک مرکزی و چاپ پول تامین می‌کند، نقدینگی فزاینده است و با نرخ بالایی رشد می‌یابد که نتیجه ناگزیر آن تورم است. برای اینکه کسری بودجه دولت موجب تورم نشود دو راه بیشتر نداریم؛ یکی اینکه هزینه‌ها کم شود (یا درآمدها زیاد شود) دیگری اینکه کسری از طریق فروش اوراق بدهی تامین شود. فروش اوراق بدهی یا اوراق قرضه در همه جای دنیا مرسوم و معمول است منتها در کشور ما دولت‌ها تمایل چندانی به استفاده از این روش ندارند.
برای کاهش هزینه‌ها و متوازن‌تر کردن بودجه و کاهش شکاف درآمدها و هزینه‌ها، یکی از بخش‌هایی که در سوال شما به آن اشاره شد، کنترل و انقباض بودجه سلسله نهادهایی است که به اصطلاح در حوزه‌های فرهنگی، تبلیغاتی، مذهبی و... فعال هستند. اگر دقت کنید تعداد این نهادها از حدود 20 سال قبل به صورت تصاعدی افزایش پیدا کرده است. در حالی که از شواهد موجود به نظر نمی‌رسد بازدهی چندانی حداقل در حوزه‌هایی که مدعی‌اش بوده‌اند، داشته باشند. این نهادها مدعی هستند که کار فرهنگی می‌کنند و می‌خواهند اخلاقیات و فرهنگ دینی مردم را افزایش بدهند، اما شواهد و ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که کارکرد آنها نتیجه روشنی دربر نداشته است. بدتر اینکه این نهادها معمولاً پاسخگویی شفافی هم ندارند و مشخص نمی‌کنند که هر سال در قبال بودجه‌ای که دریافت کرده‌اند به چند درصد اهداف و ماموریت‌هایی که برای خودشان تعریف کرده بودند، دست یافتند. در برابر هرگونه انتقاد هم تنها پاسخشان این است که به اندازه کافی منابع در اختیارشان گذاشته نشده و طلبکار هستند.
تعداد این نهادها در کشور ما بسیار زیاد است و در سطوح مختلف مشغول به کارند اما اگر بخواهیم یک نمونه بارز و روشن را مثال بزنیم، صداوسیمای ملی است. صداوسیما یک نهاد انحصاری است که صنعت پخش برنامه‌های رادیویی و تلویزیونی را در انحصار گرفته و حتی پلت‌فرم‌های جدیدی که وارد این حوزه شده‌اند هم با مجوز و تحت نظارت صداوسیما فعالیت می‌کنند. این نهاد با بودجه عمومی بزرگ شده و توسعه پیدا کرده و از طرفی بخش عمده تبلیغات ویدئویی در انحصارش قرار گرفته و هر کسی بخواهد به صورت رسمی تبلیغات سراسری داشته باشد، ناچار است به صداوسیما متوسل شود و چون این فضا انحصاری است، صداوسیما می‌تواند هر چقدر بازار کشش داشته باشد، نرخ تبلیغات را بالا ببرد. حالا هر جای دنیا که چنین نهاد انحصاری و بدون رقیبی فعالیت می‌کرد، حتماً سودآوری بسیار بالایی داشت در حالی که صداوسیما در رأس شرکت‌های زیان‌ده دولتی قرار دارد. بعید می‌دانم این نهاد در تمام دوران چهل و اندی‌ساله بعد از انقلاب سالی را بدون امتیازگیری از بودجه دولتی سپری کرده باشد؛ در حالی که با توجه به فضای انحصاری و منابع عظیم تبلیغاتی که در اختیار دارد نباید از بودجه دولتی استفاده کند. صداوسیما به حدی انحصارگر است که حتی یک حق مسلم و پذیرفته‌شده در همه دنیا مانند حق پخش تلویزیونی مسابقات فوتبال لیگ برتر را به باشگاه‌ها پرداخت نمی‌کند. ناکارآمدی در عین چنین انحصاری واقعاً عجیب و غریب است. صداوسیما بسیار بزرگ شده و حدود 30 هزار کارمند دارد، در حالی که همتایان خارجی آن حداکثر با چند صد کارمند اداره می‌شوند و فعالیت می‌کنند و سودآور هم هستند.
چرا چنین نهادهایی بعد از مدتی از شکل‌گیری از نظر بودجه‌ای مستقل نشدند و همچنان وابسته به بودجه عمومی هستند؟
ویژگی مشترک این نهادها ناکارآمدی است، همان‌طور که در مورد صداوسیما به عنوان یک نمونه ذکر کردم. این نهادها هیچ دستاورد مشخصی ندارند و کسی هم نمی‌تواند یک ارزیابی کمّی از کارشان ارائه بدهد که نتیجه کارشان و درآمد یا نفعشان چه بوده است. اما چرا همچنان در فهرست بودجه گرفتن قرار دارند؟ چون گرفتاری بزرگ ما این است که عمده این نهادها وابسته به قدرت سیاسی هستند؛ یعنی کسی نمی‌تواند به آنها بگوید بالای چشمتان ابروست و حتی خود دولت‌ها هم حریف اینها نبودند. از اواخر دور دوم دولت آقای خاتمی رشد نهادهای مختلف فرهنگی و تبلیغی و ترویجی شروع شد که همگی هم فقط درخواست داشتند بودجه‌شان زیاد شود. قاعدتاً دولت برای حل معضلی که ساخته شده و من به‌طور دقیق نمی‌دانم چه راه‌حلی دارد، باید در سطوح بالای سیاسی رایزنی کند و بتواند مراکز قدرت را به کاهش هزینه این نهادها راضی کند. دولت باید آنها را قانع کند که هر چه هزینه و بودجه تاکنون گرفته‌اند نوش‌جانشان اما از این به بعد دیگر دولت توان تامین هزینه این نهادها را ندارد، چون کسری بودجه‌اش هر سال بیشتر می‌شود که نتیجه آن به صورت تورم بر گُرده مردم تحمیل و باعث نارضایتی آنها خواهد شد. راه‌حل رهایی از این دور باطل در سطح بالای سیاسی، یعنی قدرت فراتر از دولت، است که بتواند جلوی این نهادهای هزینه‌ای و بدون منفعت را بگیرد و حداقل بودجه‌شان را کاهش دهد یا هر سال افزایش ندهد؛ گرچه من چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای در این مسیر نمی‌بینم.
اشاره داشتید که این نهادها در دو دهه گذشته رشد داشته‌اند؛ یعنی طی سال‌ها از نهادهای سنتی مذهبی مانند حوزه‌های علمیه یا بعد سازمان تبلیغات به نهادهای تازه‌ای مثل مرکز الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت یا موسسه‌های نشر و پژوهش مختلف رسیده‌ایم که هر سال از بودجه عمومی دریافتی فزاینده دارند. چرا حاکمیت با وجود ضیق بودجه همچنان چنین نهادسازی‌هایی را انجام می‌دهد و آیا می‌توان حداقل برخی از آنها را حذف کرد؟
اشاره داشتم که این نهادها به قدرت وصل هستند و ظاهراً هیچ دولتی هم حریف آنها نمی‌شود. اساساً این نهادها حاضر به گفت‌وگو نیستند و کارشان یک‌طرفه است. فقط دست بگیر دارند و در برابر عموم جامعه نسبت به آنچه دریافت کرده‌اند، پاسخگو نیستند. فرآیند زیاد شدن این نهادها من را یاد موسسه‌های اعتباری می‌اندازد که در دوره دولت نهم و دهم به صورت تصاعدی و قارچ‌گونه رشد کردند و از نهادهای مختلفی به راحتی مجوز می‌گرفتند و کار می‌کردند. بانک مرکزی و دولت (حتی دولت خود آقای احمدی‌نژاد هم اگر اراده‌ای داشت) نمی‌توانستند حریفشان شوند. این موسسه‌ها کار بانکی می‌کردند و باید تحت نظارت بانک مرکزی قرار می‌گرفتند اما دیدیم نه‌تنها اصلاً پاسخگو نبودند بلکه جلوی رشدشان هم گرفته نشد و طی چند سال مشکلات بزرگی برای نظام بانکی و پولی کشور ایجاد کردند.
ریشه این موسسه‌های اعتباری در برخی نهادهای قدرتمند سیاسی و بعضی نهادهای نظامی بود و کسی توان مقابله با آنها را نداشت. این نهادها در یک بازی پانزی پول مردم را جمع می‌کردند و وعده پرداخت سود بالا به سپرده‌ها می‌دادند. در نهایت هم یا فساد کردند و سپرده‌های مردم را بالا کشیدند یا از پرداخت سود و بازگرداندن اصل سپرده مردم ناتوان و ورشکسته شدند. کار این موسسه‌ها هزینه بزرگی به اقتصاد وارد کرد اما در نهایت تعداد اندک و انگشت‌شماری از آنها به عنوان متهم به دادگاه رفتند وگرنه خسارت سپرده‌گذاران توسط بانک مرکزی و از جیب مردم تامین شد و مسوولان این موسسه‌ها هم مشخص نشد کجا رفتند و با پول‌ها چه کردند.
در واقع این شرایط نشان می‌دهد که ما یک نظام تدبیر ناکارایی داریم که روی نهادهای عمومی و نهاد دولت کنترل ندارد و هر کسی که وابسته به قدرت باشد می‌تواند اقداماتی به زیان اقتصاد و به نفع خودش انجام دهد. تورم بالایی که ما امروز با آن روبه‌رو هستیم عمدتاً ریشه در این بی‌تدبیری‌ها دارد. فکر می‌کنم که اگر بررسی دقیق صورت بگیرد به این شکل که حقوقدان‌های متخصص مجموعه این نهادها را از موسسه‌های اعتباری گرفته تا نهادهای فرهنگی و تبلیغی و ترویجی که روزبه‌روز تعدادشان بیشتر شده، مورد بررسی قرار دهند و یک گزارش کارشناسی در موردشان ارائه کنند، معلوم می‌شود که بسیاری از این نهادها خلاف قانون اساسی موجود شکل گرفته و عمل می‌کنند. از طرفی با منطق و عقل سلیم جور درنمی‌آید که در یک نظام حکمرانی، نهادهایی شکل بگیرند که هیچ‌کس هیچ‌گونه کنترلی روی آنها نداشته باشد و به نوعی ورای قانون باشند.
چرا نظام تدبیر در شکل‌گیری و ماموریت این نهادها تا این اندازه غفلت داشته که اکنون وجود، فعالیت و بودجه‌شان هم به نوعی یا خود مشکل است یا لااقل بخشی از مشکل؟
بارها گفته‌ایم که کار را باید به اهل متخصص آن کار سپرد و تعهد و تخصص را نباید روبه‌روی هم قرار داد. کسی که تخصص ندارد، نمی‌تواند در پست غیرتخصصی که قبول می‌کند تعهد داشته باشد چون اساساً آدم متعهدی نیست. متاسفانه اغلب مناصب بر اساس دیدگاه‌های ایدئولوژیک تقسیم می‌شود و منافع مردم و منافع ملی مدنظرش قرار نمی‌گیرد. اگر همین حالا یک تحقیق جامع انجام و بررسی شود که در مجموعه نظام تدبیر سطح تخصص منصوبان با جایگاهی که در اختیار دارند و قدرتی که به دست گرفته‌اند، چگونه است، نتیجه چیست؟ تناسب تخصص و کار در حداقل ممکن است و مشخص است که نتیجه چنین وضعیتی چه خواهد بود. وقتی ساده‌ترین مسائل برای سال‌ها حل‌نشده باقی می‌مانند نشان‌دهده فقدان تخصص در نظام تدبیر ماست. به عنوان نمونه دقت کنید با این همه نهاد فرهنگی و مذهبی و تبلیغی بیش از 40 سال است که مساله حضور بانوان در استادیوم‌های ورزشی حل نشده و یک بازی موش و گربه بین دولت و مردم و فدراسیون‌های ورزشی جهانی شکل گرفته است. نظام تدبیری که نمی‌تواند مساله به این کوچکی را طی مدت زمان بیش از چهار دهه حل کند، چگونه می‌خواهد مسائل کلان بودجه و تورم را حل کند؟ یعنی 40 سال گذشته و نتوانسته‌اند زیرساخت‌های لازم را برای حضور بانوان فراهم کنند.
برابر اخبار رسمی یکی از نگرانی‌های نهادهای فرهنگی بودجه‌بگیر در حال حاضر این است که چرا در چند ماه گذشته در کشور کنسرت برگزار نشده است، و می‌گویند کنسرت خوب است و روحیه جامعه را شاد می‌کند. اما خاطرشان نیست که وقتی کنسرت‌ها برنامه‌ریزی می‌شد و برایش از وزارت ارشاد مجوز اخذ می‌شد، ناگهان نهادهایی دخالت می‌کردند و اجازه برپایی آن را نمی‌دادند. در هر استانی یک نهادی مانع می‌شد که کنسرتی که مجوز از مرجع قانونی دارد برگزار شود، طوری که هر بیننده بی‌طرفی فکر می‌کند در کشور نظام تیولداری و خانی برپاست و هر استان خان خودش را دارد که تمام امور را در تیول خودش گرفته است. مساله اصلی ما از نظام تدبیر فراتر رفته چون دیگر حکومت قانونی مفهومش را از دست داده است. هر کسی می‌تواند از قدرتش استفاده فراقانونی کند بدون اینکه پاسخگو باشد. هیچ‌کس هم نمی‌تواند به آن فرد یا نهادی که مانع برگزاری کنسرت شده بگوید که چرا جلوی برگزاری کنسرت قانونی را گرفته است، حتی بعداً همان نهادهای مجوزدهنده از او حمایت می‌کنند و پوزش می‌خواهند و کار او را توجیه می‌کنند. در واقع حاکمیت قانون کاملاً تضعیف شده و کشور با اراده‌های خاص مدیریت می‌شود.
من اگرچه می‌توانم به لحاظ نظری کاهش و انقباض بودجه نهادهای غیراقتصادی را تایید کنم اما معتقدم نظام تدبیر چنین اراده و تصمیمی ندارد. نه دولت در بودجه‌ای که به مجلس ارائه می‌دهد و نه مجلس در فرآیند تصویب بودجه، چنین کاری نمی‌کنند. همان‌طور که طی سال‌های گذشته نه‌تنها بودجه این نهادها کم نشده که افزایش هم داشته است. به نظر نمی‌رسد که در چارچوب فعلی نظام تدبیر ما راهکاری برای حل این مساله وجود داشته باشد و باید فکری بیرون از این چارچوب و فراتر از این دولت و این مجلس که قدرت سیاسی دارد وارد شود و اصلاحاتی را در سطح نظام تدبیر انجام دهد؛ در غیر این صورت از شعارهای دولت و مجلس مانند نظام حکمرانی نو و مدیریت جدید و امثالهم نتیجه‌ای به دست نمی‌آید. بودجه همانند روال معمول با کسری بودجه بالا بسته می‌شود که به‌طور طبیعی نرخ تورم را در سطوح بالا نگه خواهد داشت.
