سیاست اجتناب ناپذیر

بر اساس اعلام معاون امور اقتصادی و هماهنگی سازمان برنامه و بودجه با بازنگری در بودجه سال جاری بر مبنای صادرات روزانه 300 هزار بشکه نفت خام، کل کسری بودجه امسال حدود 150 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود و بناست تا نیمی از این کسری بودجه از طریق کاهش هزینه‌ها و نیمی دیگر با افزایش منابع تامین شود.

گرچه این بازنگری ناگزیر در ارقام بودجه از نگاه غیرواقع‌بینانه دولتمردان به میزان توانمندی کشور در زمینه دور زدن تحریم‌های اقتصادی و صادرات نفت در زمان تدوین بودجه ناشی می‌شود اما نگاهی به تراز عملیاتی بودجه در سال‌های گذشته به عنوان شاخصی از میزان توانایی دولت در تامین مالی هزینه‌ها از محل درآمدها نشان می‌دهد که این شاخص پیش از اعمال تحریم‌های اقتصادی نیز در هر دو وضعیت مصوب و عملکردی روندی منفی داشته است.

در این یادداشت تلاش می‌شود تا راهکارهای دولت در جهت پوشش کسری بودجه مورد تحلیل قرار گرفته و چند توصیه سیاستی جایگزین پیشنهاد شود.

همه شواهد بیانگر آن هستند که اقتصاد ایران در حال تجربه دومین دوره رکود تورمی در بازه زمانی کمتر از یک دهه است. در یک نگاه سطحی می‌توان تحریم‌های اقتصادی به عنوان نقطه آغازین هر دو این دوره‌ها را به مثابه شوکی برون‌زا و خارج از کنترل سیاستگذار در نظر گرفت اما در لایه‌ای عمیق‌تر،

این تکانه‌ها با زدودن زنگار وفور منابع از آیینه واقعیت، تصویر حقیقی اقتصاد ایران، یعنی یک اقتصاد رانتی غیرمولد را به نمایش گذاشته‌اند.

از منظر اقتصاد سیاسی این تصویر ناخوشایند برون‌داد دهه‌ها نفی دانش اقتصادی، انکار ساختارهای انگیزشی حاکم بر عاملان اقتصادی، جایگزینی دولت در جایگاه بازار و در نهایت، غلبه نگرش سیاسی بر نگاه اقتصادی در فرآیند سیاستگذاری است که شیوه ناکارآمد تخصیص بودجه را باید نمود بیرونی آن آشفتگی در حوزه اندیشه دانست.

به طور خاص، در ساختار نهادی حاکم بر کشور، بودجه به عنوان کانال اصلی تزریق رانت نفت به اقتصاد همواره در معرض رفتارهای رانت‌جویانه و تقاضا برای منابع ارزان دولتی بوده است. سهم متوسط 77 درصد هزینه‌های جاری در میان اجزای مصارف عمومی در بازه زمانی 1396-1385 و روند فزاینده شکاف میان اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای در همین فاصله زمانی به روشنی نشان می‌دهد که سیاستگذاری مالی در ایران نه یک قاعده مالی مورد وفاق حاکم بر رفتار دولت بلکه ابزار اقتصادی برای پیشبرد خواست‌های سیاسی بوده است.

افزایش مستمر و غیرمسوولانه هزینه‌های جاری و انعطاف‌ناپذیری این هزینه‌ها موجب شده است تا سیاست مالی در ایران رفتاری موافق چرخه‌ای داشته باشد و با بروز هر نوسانی در عایدات نفتی، همانند تحریم‌های اقتصادی، نه به یک تنظیم‌کننده خودکار بلکه به عاملی برای تشدید دوره‌های رونق و رکود از کانال ناترازی‌های بودجه تبدیل شود. به ‌طور خاص، گرچه در دوره پیشین تحریم‌های اقتصادی در سال‌های 1392-1391 دولت توانست -از طریق افزایش برداشت از ذخایر صندوق توسعه ملی و به تعویق انداختن بازپرداخت بدهی‌ها- نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی را به سطحی پایین‌تر از دوره رونق نفتی سال‌های 1388-1387 برساند اما در همان بازه زمانی نیز کاهش نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی از کانال کاهش تقاضای سرمایه‌گذاری و مصرف عمومی به تشدید رکود اقتصادی منجر شد.

بر اساس اخبار منتشرشده از جلسات شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، دولت برای افزایش منابع بودجه سال جاری به میزان 76 هزار و 500 میلیارد تومان، چهار راهکار واگذاری دارایی‌های دولت توسط وزارت اقتصاد، برداشت از موجودی حساب ذخیره ارزی، فروش اوراق مالی اسلامی مازاد قانون بودجه و نیز برداشت از حساب مخصوص نزد صندوق توسعه ملی را پیشنهاد داده است. با توجه به عدم نقدپذیری درآمدهای ارزی و نیز محدودیت‌های بازار مالی انتظار می‌رود تا برخلاف آنچه در ظاهر به نظر می‌رسد، راهکارهای فوق در عمل به تامین مالی از محل پایه پولی و کانال مالیات تورمی منجر شود. در مورد چگونگی اعمال کاهش هزینه‌ها جزئیاتی اعلام نشده است اما رویکرد کلی دولت را می‌توان با نگاهی به روند سهم بودجه عمرانی از بودجه عمومی درک کرد. شواهد آماری نشان می‌دهد که این سهم از حدود 25 درصد در سال 1386 به حدود 15 درصد و کمتر در سال‌های اخیر کاهش یافته است. علاوه بر این،  بررسی داده‌های آماری بیانگر آن است که میزان تحقق بودجه عمرانی از 93 درصد در سال 1386 به کمتر از 50 درصد در سال 1396 رسیده است. در نهایت، نگاهی به خلاصه درآمدها و هزینه‌های بودجه مصوب سال جاری نشان می‌دهد که از میان فصل‌های مختلف هزینه‌ها، جبران خدمات کارکنان، یارانه‌ها و نیز رفاه اجتماعی سه فصلی هستند که در بودجه سال جاری نسبت به سال گذشته با افزایش مواجه بوده‌اند.

به لحاظ اثرات اقتصادی، کاهش در سهم مصارف جاری و سرمایه‌ای دولت از تولید ناخالص داخلی به معنای کاهش تقاضای کل و تشدید رکود اقتصادی است. علاوه بر این، کاهش بیش از پیش در سهم مخارج سرمایه‌ای دولت از کل مخارج، به معنای عدم سرمایه‌گذاری دولت در پروژه‌های عمرانی و زیربنایی و کاهش رشد بلندمدت اقتصاد است.

مرور راهکارهای دولت برای پوشش کسری بودجه به روشنی نشان می‌دهد که دولت در ارائه این راهکارها از همان منطق اقتصاد سیاسی پیروی کرده که خود، شرایط کسری بودجه مزمن را فراهم آورده است. راهکارهای پیشنهادی دولت برای افزایش منابع بودجه، در عمل شامل وابستگی بیشتر بودجه به درآمدهای نفتی و پیش‌خور کردن منابع آتی اقتصاد از مسیر انتقال بدهی امروز به آینده است. این در حالی است که دولت می‌تواند در مقابل از چالش تحریم‌های اقتصادی به عنوان فرصتی برای بهبود کیفیت نظام مالیات‌ستانی و سرمایه‌گذاری در زمینه ظرفیت مالی بهره ببرد. نگاهی به رویکرد دولت در تدوین بودجه 1398 نشان‌دهنده آن است که در سمت مصارف، از میان دو کارکرد متعارف دولت یعنی فراهم‌آوری خدمات عمومی و باتوزیع، تکیه دولت تنها بر صرفه‌جویی در خدمات عمومی بوده است. این در حالی است که بزرگ‌ترین بار بر بودجه، حجم بالای یارانه‌های پیدا و نهان اقتصادی است که در عمل نیز در دستیابی به هدف افزایش رفاه دهک‌های نیازمند جامعه ناموفق عمل کرده است. حذف یارانه نقدی خانوارهای برخوردار، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، حذف یا دست‌کم افزایش نرخ ارز محاسباتی برای کالاهای اساسی سیاست‌های جایگزینی هستند که می‌توانند در کنار کاستن از بار هزینه‌ها، منابع لازم را جهت گسترش چتر حمایتی از اقشار آسیب‌پذیر فراهم کنند.

در مجموع باید گفت تجربه دومین دوره رکود تورمی در بازه زمانی کوتاه‌تر از یک دهه نه‌تنها کاهش شاخص‌های رفاه عمومی و چالش‌های جدی معیشتی را برای بخش بزرگی از جامعه به همراه داشته، بلکه ساختار به‌شدت ناکارآمد تخصیص بودجه در دولت را با چالش‌های اساسی مواجه کرده است. دولت چه شفاف این امر را با مردم در میان بگذارد و چه از زیر بار آن شانه خالی کند، به هر حال ناگزیر از اجرای سیاست‌های ریاضت اقتصادی است. این سیاست‌ها باید سازگار با هدف توسعه بلندمدت یا دست‌کم باز کردن گرهی از گره‌های متعدد اقتصادی کشور باشد. ضعیف شدن سرمایه اجتماعی دولتمردان پاشنه‌آشیلی است که خطر ظهور مجدد پوپولیسم در فضای سیاسی کشور را به دنبال پیگیری اجتناب‌ناپذیر سیاست‌های ریاضت اقتصادی بیش از پیش جدی کرده است.