تعهدات پایدار و منابع ناپایدار

عملکرد کلان اقتصاد ایران طی سال‌های گذشته ویژگی‌های خاصی داشته است. در حالی‌ که میانگین رشد سرانه اقتصادی در ایران در مقایسه با کشورهای با شرایط مشابه پایین‌تر بوده، رشد درآمد سرانه در ایران در مقایسه با این کشورها نوسان بالایی داشته است1، از طرف دیگر عملکرد رشد در درآمد سرانه غیرنفتی همبستگی بالایی با درآمدهای حاصل از صادرات نفت دارد (شکل ۱).

نوسان درآمدهای حاصل از صادرات نفت (به‌عنوان مهم‌ترین منابع مالی دولت) نه‌تنها تولید کالای عمومی توسط دولت را تحت تاثیر قرار داده بلکه از طریق کاهش وابستگی به درآمدهای مالیاتی سبب شده نقش تصدی‌گری دولت در اقتصاد نیز افزایش یابد. از سوی دیگر، این درآمدها به دلیل ماهیت ناپایدار باعث شده‌اند در دوران وفور، تعهدات پایدار شکل گیرد که با کاهش در درآمدهای نفتی امکان تنظیم و تعدیل آنها وجود ندارد (شکل ۲).

شکل‌گیری تعهدات پایدار ذیل مخارج جاری باعث شده است میزان سرمایه‌گذاری دولت در اقتصاد کاهش یابد. در حالی ‌که برآوردهای مختلف انجام‌شده حاکی از وابستگی رشد بلندمدت اقتصادی ایران به سرمایه‌گذاری 6-5 درصد از تولید ناخالص داخلی توسط دولت در زیرساخت‌های کشور است، این میزان طی سال‌های گذشته کاهش پیدا کرده و در محدوده 3-2 درصد از تولید ناخالص داخلی قرار گرفته است (شکل ۳).

در واقع در سمت مخارج دولت، به دلیل اتکای بودجه دولت به درآمدهای پرنوسان نفتی و عدم قاعده‌مندی رابطه مالی بودجه دولت با درآمدهای نفتی، شوک منفی درآمدهای نفتی به متغیر سرمایه‌گذاری بودجه (بودجه عمرانی) منتقل می‌شود و از سوی دیگر به دلیل چسبندگی در بودجه جاری، کاهش در درآمدهای نفتی، باعث می‌شود شکاف بین منابع و مصارف بودجه افزایش یابد. این شرایط سبب شده است کسری بودجه مزمن در اقتصاد ایران شکل گیرد.

در عمومی‌ترین شکل ممکن، هر کسری بودجه یا تراز اولیه منفی از مسیر انواع استقراض تامین می‌شود. این استقراض می‌تواند به صورت استقراض از بخش غیردولتی، استقراض خارجی و استقراض از آیندگان باشد. در ایران کسری بودجه دولت معمولاً از مسیر دست‌اندازی به درآمدهای نفتی3، استقراض از بانک مرکزی4، رجوع به پس‌اندازهای ملی نظیر بانک‌ها، صندوق‌های بیمه و بازنشستگی و صندوق توسعه ملی در قالب‌های غیرشفاف و استفاده بسیار محدود از اوراق بهادار دولتی تامین مالی شده است. نبود یک نهاد مدیریت بدهی به‌روز که بتواند به صورت متمرکز بر قراردادهای بدهی دولت و نحوه بازپرداخت اصل و فرع آن نظارت کند و از طریق اوراق بهادارسازی بدهی دولت جریان نقدی برای قرض‌دهندگان فراهم کند، می‌تواند آثار منفی تامین مالی کسری بودجه دولت بر اقتصاد را تشدید کند.

به علاوه وجود کسری بودجه مزمن سبب شده است دولت برای تامین آن ابتدا به استقراض از بانک مرکزی و سپس به سایر نهادهای مالی روی آورد. این امر از یک‌سو باعث رشد بالای پایه پولی و نقدینگی در اقتصاد شده است و از سوی دیگر با انباشت بدهی‌های غیرسیال در ترازنامه بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی باعث ایجاد اختلال در عملکرد مالی این نهادها شده است.

بروز تورم ناشی از رشد نقدینگی طی دهه‌های اخیر باعث شده است دولت با هدف حمایت از خانوارها یا بنگاه به قیمت‌گذاری در بازارهای مختلف اعم از بازارهای مالی، بازار انرژی و بازار محصول روی آورد که این سیاستگذاری منجر به عدم استفاده بهینه از منابع در دسترس اقتصاد، رشد پایین و نوسانی شده است.

ذکر این نکته ضروری است که شیوه تامین مالی بودجه دولت، اصلی‌ترین عاملی است که نحوه مداخلات دولت در یک اقتصاد را معین می‌کند. عدم تکافوی منابع بودجه عمومی دولت برای تامین مالی نه‌تنها می‌تواند سبب شود اعتبارات بخش غیردولتی با تنگنا مواجه شود، بلکه از طریق تامین مالی از طریق بانک مرکزی و مداخلات در سایر بازارها به منظور کنترل تورم، فضای سرمایه‌گذاری در کشور را مختل می‌کند. از این‌رو، کنترل بودجه دولت و تعیین قواعدی برای شیوه تامین مالی و هزینه‌کرد دولت، میزان دخالت و عملیات مالی آن را در اقتصاد مشخص می‌کند.

ایجاد تعهدات پایدار و بلندمدت بر مبنای منابع ناپایدار نفت در کنار نبود نظام پایش و ارزیابی صحیح بدهی‌های بخش عمومی در سالیان گذشته سبب شده بخش عمومی با انباشتی از بدهی مواجه باشد و کارکرد صحیح بخش مالی و واقعی اقتصاد را مختل کند. این بدهی‌ها که عمدتاً در ترازنامه بانک‌ها و بنگاه‌ها به شکل دارایی‌هایی غیربازارپذیر خود را نشان داده‌اند، تورم ترازنامه‌ای این موسسات را به دنبال داشته‌اند، حال آنکه جریان درآمد واقعی را ایجاد نکرده‌اند و همین امر موجب افزایش فزاینده ناترازی‌ها در اقتصاد شده است، که بخشی از بحران پیش‌رو در شبکه بانکی ماحصل همان ناترازی‌هاست.

ایجاد انباشتی از بدهی غیرسیال بدون وجود جریان نقد باعث شده بخش واقعی و مالی اقتصاد ایران با دشواری‌های زیادی مواجه باشد. از این‌رو بازارپذیر کردن بدهی‌های دولت در کنار ایجاد جریان نقدی برای انباشت بدهی‌های ایجادشده می‌تواند تنگنای مالی بخش‌های اقتصادی را کاهش دهد. با این حال، رشد بدهی‌های دولت، بدون در نظر گرفتن استراتژی بلندمدت بدهی‌های عمومی، می‌تواند سبب شود در یک افق زمانی کوتاه، بدهی‌های دولت از آستانه‌های مجاز تعریف‌شده عبور کند و دولت با مشکل بحران بدهی مواجه شود.

از این‌رو تعیین «قواعد مالی» برای بودجه اهمیت و ضرورت پیدا می‌کند. قاعده مالی ذیل دو رویکرد موسع و مضیق تعریف می‌شود. در تعریف موسع «قاعده مالی» به مجموعه نهادهای بودجه‌ای اعم از قوانین، ضوابط و تنظیم‌گری‌هایی اطلاق می‌شود که در تهیه، تنظیم، تصویب و اجرای بودجه نقش دارد. در تعریف مضیق «قاعده مالی» محدودیت‌های مقداری طولانی و پایدار از طریق تعیین حد و مرزهای عددی بر شاخص‌های اساسی بودجه مانند بدهی‌ها، مخارج، منابع و کسری بودجه برقرار می‌کند. با برقراری این محدودیت‌ها، مقادیر تعیین‌شده در دوره زمانی مورد نظر قابل تغییر نیست و سقف‌های تعیین‌شده راهنمایی برای اجرای سیاست‌های مالی خواهد بود.

استفاده و به‌کارگیری قواعد مالی ذیل اهداف مختلفی از جمله ثبات‌بخشی به اقتصاد کلان، پایدارسازی مالی دولت در افق بلندمدت، کاهش تورش سیاست مالی نسبت به چرخه‌های تجاری، اعتباربخشی به سیاست مالی تعریف می‌شود، با این حال قواعد مالی شرط لازم برای بهبود انضباط مالی و جلوگیری از ایجاد و اختلال بودجه‌ای به سایر بخش‌های اقتصاد است. تحمیل قواعد مالی در صورتی که متناسب با وضعیت چرخه‌های تجاری اقتصاد و نقش مخارج دولت برای ایجاد ثبات در سمت تقاضای اقتصاد در زمان بروز چرخه‌های تجاری نباشد می‌تواند دولت را به سمت صورت‌آرایی بودجه یا عملیات شبه‌بودجه‌ای سوق دهد.

قواعد مالی به منظور تحقق اهداف مدنظر از آنها باید شروط زیر را برآورده کنند:

 بیش از اندازه سختگیرانه نباشند. این قواعد باید حد مشخص و تعریف‌شده‌ای از انعطاف‌پذیری را برای دوره‌هایی که سیاست بودجه‌ای نیازمند رفتار پادچرخه‌ای است، داشته باشد.

 باورپذیر و معتبر باشند، به گونه‌ای که بازیگران اقتصادی، به ویژه دولت، این قواعد را دائمی بدانند. به‌طور مشخص این قواعد باید به اندازه کافی پایدار باشند و نوسان‌های زیادی نداشته باشند.

 شفاف و ساده باشند به‌طوری ‌که بتوان با هزینه کم اجرای این قواعد را پایش کرد و از سوی دیگر دستکاری در گزارش‌دهی اجرای این قواعد دشوار باشد. به علاوه توسط مردم و سیاستگذاران قابل فهم باشد.

 راهنمای مناسبی برای تنظیم سیاست مالی باشند و بتوانند رفتار سیاست مالی را در کوتاه‌مدت یا میان‌مدت تنظیم کنند.

شروط یادشده چارچوب انتخاب قواعد مالی را تعیین می‌کند. در واقع به دلیل آنکه پایه‌های نظری روشن و مشخصی برای انتخاب قاعده مالی برخلاف قاعده پولی وجود ندارد این قواعد معمولاً ذیل در نظر گرفتن شروط یادشده و با رعایت معیارهای زیر انجام می‌شود:

 شناسایی قواعدی که با بده‌بستان کمتری مواجه هستند.

 در نظر گرفتن شرایط کشور برای اولویت‌بخشی به معیارهای انتخاب قاعده

طراحی و پیاده‌سازی قواعد مالی نیازمند در نظر گرفتن الزاماتی برای این قواعد است که بدون در نظر گرفتن این الزامات، توفیق در پیاده‌سازی قواعد مالی با ابهام مواجه خواهد بود. این الزامات به شرح زیر است:

 لزوم وجود تعهد سیاسی برای اعتباربخشی به تدوین و اجرای قاعده مالی: بدون وجود یک تعهد سیاسی مشخص و روشن انضباط مالی به دلیل آنکه محدودیت در فضای انتخاب سیاستگذار ایجاد می‌کند با مقاومت و مانع برای اجرا مواجه می‌شود. از این‌رو شکل‌دهی به یک تعهد سیاسی شرط لازم برای توفیق در اجرا و پیاده‌سازی است. در صورتی که اجرایی شدن قواعد مالی نیازمند انجام اصلاحات مالی در منابع و مصارف بودجه باشد، تعهد به اجرای اصلاحات بودجه‌ای می‌تواند به عنوان علامتی برای وجود تعهد برای اجرای قواعد مالی تلقی شود. با این حال تحقق تعهد سیاسی در اجرای قواعد مالی در کشورهای مختلف بنا بر ماهیت نظام سیاسی و حقوقی آنها متفاوت است. در برخی از کشورها تصویب قواعد مالی ذیل قوانین مجلس می‌تواند تعهد سیاسی حاکمیت برای اجرای قواعد مالی محسوب شود، با این حال در صورتی‌که نقض قوانین هزینه بالایی برای دولت یا مجموعه حاکمیت یک کشور نداشته باشد، تصویب قواعد مالی در مجلس لزوماً به معنای شکل‌گیری تعهد سیاسی نیست. از این‌رو طراحی قواعد مالی و شکل دادن به تعهد سیاسی باید با در نظر گرفتن ماهیت نظام سیاسی و حقوقی هر کشور باشد.

 وجود سازوکارهایی برای ارتقای پاسخگویی در اجرای قاعده مالی: تخطی از قواعد مالی در صورتی‌که با هزینه همراه نباشد، می‌تواند از طریق عدم پیاده‌سازی صحیح این قواعد مالی منجر به نقض آنها شده و از این‌رو اعتبار آن را کاهش دهد. وجود سازوکارهایی که بتواند ارتقای پاسخگویی در جهت اجرا یا عدم اجرای قواعد مالی را به همراه داشته باشد اعم از سازوکارهای سیاسی مانند سوال یا استیضاح یا سازوکارهای اعتباری می‌تواند در توفیق اجرای قواعد مالی نقش مهمی ایفا کند.

 وجود سازوکارهایی برای کنترل اجرای قاعده مالی: اجرای قاعده مالی باید پایش و نظارت شود. با این حال پایش و نظارت بر قواعد مالی نیازمند پوشایی سند بودجه به عنوان سند مالی حاکمیت است، به‌طوری‌ که سند بودجه انعکاس عملیات مالی تمامی واحدها و همچنین تمامی منابع-مصارف در سند بودجه باشد. نبود پوشایی در عملیات مالی حاکمیت به ویژه دولت به دلیل ابعاد بالای عملیات مالی آن امکان کنترل بر اجرای قاعده مالی را دشوار می‌کند. در واقع وجود نظام مناسب از ثبت و پایش اطلاعات مالی شرط لازم برای کنترل و پایش اجرای این قواعد است.

در ایران طی سال‌های گذشته قواعد مالی مختلفی برای ایجاد انضباط مالی طراحی و اجرا شده است (مانند نحوه توزیع سهم نفت، هدف‌گذاری برای تراز عملیاتی بودجه، تعیین قاعده بدهی و...). با این حال توفیق چندانی از اجرای این قواعد مالی حاصل نشده است. در واقع سوال اصلی در خصوص شکل‌دهی به قواعد مالی چگونگی طراحی این قواعد با در نظر گرفتن الزامات یادشده است به گونه‌ای که بتواند پایداری اجرای این قواعد را تضمین کند. در شرایط کنونی ابعاد بالای عملیات فرابودجه‌ای دولت و نبود نظام پایش روشن و شفاف از عملیات مالی دولت باعث شده است امکان کنترل و نظارت بر اجرای قواعد مالی در ایران دشوار باشد. به علاوه، شکل‌دهی به تعهد سیاسی در اجرای قاعده مالی در ایران با توجه به شرایط نظام سیاسی و حقوقی کشور اهمیت بالایی دارد. به علاوه محیط اقتصاد کلان در ایران با تلاطم‌های بزرگ و قابل توجه مواجه است و همین امر تنظیم یک قاعده کمی مالی و پایبندی به آن را با دشواری مواجه می‌کند.

پی‌نوشت‌ها:

1- طی سال‌های ۱۳۹۰-1339 (بدون در نظر گرفتن شرایط پس از سال‌های ۱۳۹۰ که عملکرد اقتصادی کشور از جهت نوسانات در رشد اقتصادی متاثر از شرایط سیاسی ناشی از تحریم و تعلیق موقت آن بوده است) میزان نوسانات رشد اقتصادی در ایران حدود 3 /8 درصد بوده است این در حالی است که طی این بازه، میزان نوسانات رشد اقتصادی برای کشورهای حوزه منا 7 /4 درصد بوده است. میزان این نوسانات در مقایسه با کشورهای صادرکننده نفت مانند عربستان و روسیه نیز بیشتر بوده است.

2- Iranian Economy in the Twentieth Century: A Global Perspective

3- استفاده از درآمدهای نفتی معادل استقراض از نسل‌های آتی است.

4- استقراض از بانک مرکزی از سال ۱۳۷۹ بنا به ماده ۶۰ قانون برنامه سوم پنج‌ساله توسعه اقتصادی و اجتماعی ممنوع شده است.