دولت بی‌اختیار

گفته‌های اخیر آقای رئیس‌جمهور مبنی بر محدودیت اختیارات دولت حرف اشتباهی نیست اما حرف دقیق و درستی هم نیست. البته از منظر اخلاقی می‌شود به رئیس‌جمهور نقد کرد که اختیارات دولت تغییر خاصی در دو سال اخیر نداشته و هرچه هست همانی است که در دوره قبل دولت ایشان هم بوده و دست‌کم در سه دهه اخیر همه دولت‌ها اختیار بیشتر یا کمتری نداشته‌اند. به ویژه در حوزه اقتصادی تقریباً همه چیز همان است که در سال‌های اخیر بوده است. با این وصف ایشان در زمان انتخابات سال 96 با چه تحلیلی وعده‌های بلندپروازانه دادند؟ وعده حذف کامل فقر مطلق یا تثبیت نرخ تورم همزمان با افزایش اشتغال و رشد اقتصادی آن هم در زمانی که چشم‌انداز سخت شدن تحریم‌ها وجود داشت با چه منطقی از سوی ایشان اظهار شد؟ چه چیز در دور اول ریاست‌جمهوری ایشان با الان فرق کرده که هر آنچه در دور نخست رخ داد محصول تدبیر ایشان بود و هر آنچه در دور اخیر رخ داده ناشی از بی‌اختیاری؟ از منظر اخلاقی این نقد به دولت و رئیس آن وارد است که چرا اکنون به یاد آورده‌اند که اختیارات دولت محدود است.

اما اگر از این نقد اخلاقی بگذریم سخن رئیس‌جمهور چندان بیراه نیست. یعنی دولت واقعاً در بعضی حوزه‌ها اختیار کامل ندارد. بخشی از مساله به این علت است که نظام اداره کشور واگراست، یعنی مکانیسم‌های تصمیم‌گیری در آن طوری طراحی شده که تصمیم‌گیرنده نهایی مشخص نیست و معلوم نیست چه کسی در نهایت پاسخگوی یک تصمیم است و فرآیندهای تصمیم‌سازی به شدت پیچیده و وصله پینه‌ای هستند. مثلاً هر جا قرار بوده تصمیمی گرفته شود که تبعات چندوجهی دارد یک شورا یا مجمع یا کمیسیون جدید ایجاد شده و انبوهی از اشخاص حقیقی و حقوقی در آن عضو شده‌اند. در چنین فرآیندی همان‌قدر که جلو بردن یک کار سخت است (چون باید انبوهی از نهادها و اشخاص را متقاعد کرد) مانع یک کار شدن آسان است چون برای تصمیم گرفتن باید همه را قانع کرد اما برای تصمیم نگرفتن یکی هم مخالف باشد کافی است.

در عین حال مکانیسم‌های چک و بالانس هم در این سازوکار وجود ندارد. یعنی مشخص نیست اگر جایی گرفتار بن‌بست شد و نهادهای متعدد قدرت هم را خنثی کردند و یک بازی با حاصل‌جمع صفر شکل گرفت (مثلاً همین قضیه اخیر FATF را ببینید) چگونه می‌توان از بن‌بست خارج شد. نظام اداره کشور برای این موضوعات هنوز راه‌حل حقوقی و نهادی پیش‌بینی نکرده است. دولت هم سهم کوچکی از نظام اداره کشور را دارد. منظور از نظام اداره کشور همه ارکان اداری و اجرایی هستند که بنا به قانون اختیاری در تصمیم‌گیری یا اثرگذاری در تصمیمات کلیدی دارند از جمله قوه مقننه، قوه قضائیه، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شوراهای عالی انقلاب فرهنگی و فضای مجازی و امنیت ملی، صداوسیما و رسانه‌های دولتی، شوراها و شهرداری‌ها، بنیادها و نهادهای عمومی، نهادهای نظامی و امنیتی و... انبوهی از نهادها و موسساتی که هزینه آنها مستقیم و غیرمستقیم از حکومت تامین می‌شود و اختیاراتی دارند که به موجب قانون به آنها داده شده ‌است. همه اینها را اگر نظام اداره کشور بدانیم دولت یکی از این نهادهاست، درست است که مهم‌ترین نهاد است و از تک‌تک نهادهای دیگر قدرتمندتر است اما اگرهمه نهادهای دیگر را در یک کفه ترازو بگذاریم و دولت را به‌تنهایی در یک کفه، قطعاً کفه دولت سبک‌تر است. دولت اقتدارش را هم از دست داده ‌است. یعنی حتی در مواردی که اختیار با دولت است و قدرت دارد در عمل از این قدرت نمی‌تواند استفاده کند. قدرت را قانون به یک نهاد می‌دهد اما اقتدار منبعث از واقعیت‌های سیاسی و پذیرش دیگران برای گردن نهادن به قدرت قانونی است. اقتدار یعنی توانایی اعمال قدرت، دولتی که اقتدار ندارد روی کاغذ قدرت زیادی دارد اما در عمل توان استفاده از این قدرت را ندارد.

دولت روحانی از همان ابتدا دولت مقتدری نبود اما همین اقتدار اندک هم به مرور تقلیل یافته است. مثلاً قوای دیگر در بسیاری موارد تصمیم‌های دولت را وتو می‌کنند. حتی در موضوع ساده‌ای نظیر فیلترینگ تلگرام به وضوح اختیارات دولت نادیده گرفته شد. در مسائل اقتصادی و سیاسی متعددی دولت عملاً اختیار واقعی ندارد. جالب اینکه اخیراً دولت با این واقعیت کنار آمده و از طریق یارگیری در نهادهای دیگر یا مشارکت در روال‌هایی که خود تحدیدکننده اختیارات قوه مجریه هستند (مثلاً شورای هماهنگی اقتصادی سه قوه) تلاش می‌کند گلیمش را از آب بیرون بکشد.

کاهش اقتدار دولت دلیل دیگری هم دارد. رئیس دولت را مردم انتخاب می‌کنند و به واسطه همین انتخاب است که رئیس‌جمهور اعتبار سیاسی پیدا می‌کند. اما دولت فعلی از همان ابتدا اعتبار خود را جدی نگرفت. دولت هیچ تلاشی نکرد که به اکثریت جامعه نشان دهد مطالبات آنها را نمایندگی می‌کند و بسیاری از شعارها و وعده‌ها فراموش شدند. اعتبار یک دولت را رفتارهای او شکل می‌دهد که بعضاً ممکن است حتی نمادین باشند. انتخاب مدیران، تعامل با رسانه‌ها، تلاش برای بازیگری درست در مدیریت افکار عمومی، حفظ رابطه کارآمد با نهادهای مرجع به‌خصوص آنها که در خاستگاه رای دولت، تاثیرگذار هستند و بسیاری اقدامات دیگر کمک می‌کرد دولت اعتبارش را حفظ کند. دولتی که اعتبار دارد دست‌کم متکی به حمایت افکار عمومی است و توان سازمان‌دهی اجتماعی دارد. این توانایی در ایجاد اقتدار برای دولت هم موثر است. اما دولتی که در جامعه اعتبار ندارد در حاکمیت کم‌اثر می‌شود و مهار و خنثی کردنش هم کم‌هزینه و ساده‌تر خواهد شد.

دولت فعلی نه‌تنها خودش برای ایجاد اعتبار تلاشی نمی‌کند حتی در ایجاد رابطه با جریان‌های سیاسی و روشنفکری حامی خود که می‌توانستند بخشی از بار اعتباردهی به دولت را به دوش بکشند هم ناکام مانده است. ترکیبی از غرور و انفعال و بی‌اعتمادی باعث شده که رابطه تیم اصلی رئیس دولت با جریان‌های سیاسی و اقتصادی و فکری حامی دولت تقریباً صفر شده است. انگار در دولت کسی حال ندارد یا نیازی نمی‌بیند با جامعه مدنی گفت‌وگو کند. دولت به صورت محفلی از رفقا (که عمدتاً بوروکرات‌های دیپلمات یا امنیتی هستند) اداره می‌شود و تدریجاً همه افرادی که قدرت تاثیرگذاری بر افکار عمومی و نیز شخص رئیس‌جمهور را داشتند از هسته اصلی دولت کنار رفته‌اند.

اما مقصر این بی‌اقتدار شدن دولت، فقط رفتار رئیس دولت نیست. سازوکار کلان حاکمیت و مناسبات غیررسمی موجود به گونه‌ای است که رئیس دولت اگر با بقیه ارکان حاکمیت هم‌راستایی سیاسی پررنگ نداشته باشد فرآیند اقتدارزدایی از دولت به صورت خودکار آغاز می‌شود. این اتفاقی است که برای اغلب دولت‌ها در سه دهه اخیر رخ داده‌ است. نیمه دوم دولت دوم هاشمی‌رفسنجانی (1374 تا 1374)، بخش اعظم دولت خاتمی (1378 تا 1384) و دولت دوم احمدی‌نژاد (1388 تا 1392) را می‌توان مصادیق این وضعیت دانست. قدرت نهادهای دیگر و نقش پررنگ نهادهای غیررسمی (موسسات خصولتی غول‌پیکر، بنیادها و بانک‌ها، رسانه و...) در خنثی کردن قدرت دولت در حدی است که اگر رئیس دولت از نظر رفتار و مشی سیاسی مطلوب نباشد می‌توان دولتش را بی‌اقتدار کرد. حاکمیت آنقدر پیچیدگی دارد که بتوان دولت را در هزارتوی این پیچیدگی‌ها مهار کرد و فضایی ساخت که همه بدانند دولت حرفش برش ندارد.

سیاست‌زدگی در کشور هم باعث شده نهادهای رسمی و غیررسمی که بخش مهمی از قدرت سیاسی در دست آنهاست به دلیل اینکه تمایلی ندارند که روی صحنه باشند و تبعات تصمیمات خود را بپذیرند پشت دولت پنهان شده‌اند. یعنی دولت ظاهر اداره کشور را حفظ کرده اما عملاً قدرت اجرایی کشور در دستش نیست. مثلاً ببینید در دو قوه دیگر و صداوسیما مدام به دولت حمله می‌کنند که معیشت مردم مشکل دارد و اقتصاد فلان و بهمان است اما حاضر نیستند تاثیر تصمیمات خود در همین معیشت مردم و اقتصاد را بررسی و ارزیابی کنند. انگار همه تصمیمات آنها تاثیرش بر روی مردمان کشورهای دیگر است و فقط این دولت است که بر مردم ایران حکمرانی می‌کند!

در نتیجه چنین وضعیتی یعنی دولتی که هم اقتدار و هم اعتبارش مخدوش شده آن هم در شرایطی که نظام اداره کشور مشکل ساختاری در تصمیم‌گیری و همگرایی دارد عجیب نیست که رئیس دولت احساس بی‌اختیاری کند. به‌خصوص وقتی که بدنه مدیریتی دولت را هم انبوهی بوروکرات فاقد شجاعت لازم و عافیت‌طلب پر کرده‌اند که اگر اختیار هم داشتند کاری مهمی از آنها برنمی‌آمد.