تاوان ناتوانی در عرضه کالای عمومی

مسعود نیلی در تشریح ریشه‌های شکل‌گیری چهار جنگ غیراصیل اقتصاد ایران بر نقش «تورم مزمن» تاکید می‌کند و می‌گوید: «تورم مزمن اقتصاد ایران در ناترازی نهادینه‌شده نظام مالی کشور ریشه دارد. دولت ایران ده‌ها سال است که با کسری بودجه مواجه است، چون می‌خواهد کارهایی انجام دهد که با تراز منابع و تعادل درآمد و هزینه‌هایش سازگار نیست.» به اعتقاد این اقتصاددان، «این جنگ‌ها پایان نخواهد داشت؛ چون عواملی که این شرایط را به وجود آورده از پایداری زیادی برخوردار است. مگر آنکه یک بزنگاه تاریخی ایجاد شود...»

♦♦♦

موضوع این مصاحبه بررسی راه‌های پایان دادن به «جنگ‌های ساختگی» اقتصاد ایران است، اما ابتدا خوب است ریشه‌ها و زمینه‌های شکل‌گیری این جنگ‌ها را مورد توجه قرار دهیم. شما در ارائه‌ای که در همایش «سیاست‌های پولی و چالش‌های بانکداری و تولید» داشتید، «نهادینه شدن ناترازی در نظام مالی کشور» را به عنوان مرحله قبل از درگیر شدن در چهار جنگ ساختگی و غیراصیل برشمردید. آیا این ناترازی نهادینه را علت جنگ‌های اقتصادی امروز می‌دانید؟

نقطه شروع جنگ‌های چهارگانه اقتصاد ایران تورم است. تورم موضوع آزاردهنده‌ای است که بخش‌های بزرگی از جمعیت کشور را با خود درگیر می‌کند. هیچ مساله‌ای -حتی فراتر از مسائل اقتصادی، در حوزه‌های مهم سیاست یا فرهنگ، هرقدر هم حساسیت‌برانگیز باشد- به اندازه تورم، گستردگی و اجماع در مخالفت با آن وجود ندارد. به عنوان مثال، امروز در ایران در مقابل حدود 24 میلیون نفر شاغل، 3 /3 میلیون بیکار وجود دارد. وقتی راجع به سیاستی صحبت می‌کنیم که می‌خواهد تعداد بیکاران را کم کند، تعداد نسبی کمی ذی‌نفع دارد، اما وقتی تورم-در مقیاس‌های قابل توجهی که ما طی چند دهه گذشته با آن درگیر بوده‌ایم- رخ می‌دهد، ده‌ها میلیون نفر از جمعیت به شدت تحت تاثیر آثار منفی آن قرار می‌گیرند. ضمن اینکه آزاردهندگی تورم در واحدهای کوچک زمان لمس می‌شود؛ یعنی هر بار که مردم خرید می‌کنند، متوجه افزایش قیمت‌ها می‌شوند و آزار می‌بینند. نارضایتی گسترده و غیرقابل تقبیحی که در نتیجه تورم بالا ایجاد شود، می‌تواند برای نظام سیاسی یک تهدید جدی تلقی شود. بنابراین فارغ از آنکه مسبب تورم کیست، مردم انتظار دارند که حاکمیت در برابر آن «کاری کند». ولی مشاهده‌ای که مردم در این زمینه دارند، با مشاهده علمی اقتصاددانان متفاوت است. اقتصاددانان رشد نقدینگی و چاپ پول توسط بانک مرکزی را به عنوان ریشه تورم می‌شناسند، اما عامه مردم تا این اندازه وارد عمق مساله نمی‌شوند. آنها فقط می‌بینند که فروشنده یا تولیدکننده، قیمت کالا را نسبت به دیروز افزایش داده است. اگر دولت صرفاً با هدف جلب رضایت مردم -و نه حل مساله- وارد این بازی شود، به دام جنگ‌های چهارگانه‌ای می‌افتد که از آن صحبت کردم؛ و اگر جنگ اول را شروع کند، باید تا جنگ چهارم پیش برود. این دومینویی است که از جنگ بنگاه و خانوار آغاز می‌شود. در جنگ اول، چون تعداد خانوارها از تعداد بنگاه‌ها خیلی بیشتر است، دولت طرف خانوار را می‌گیرد تا رضایت آن را جلب کند. در جنگ دوم، از آنجا که تعداد بنگاه‌ها از بانک‌ها بیشتر است، طرف بنگاه‌ها را می‌گیرد و در جنگ آخر هم که در یک طرف بانک‌های متعدد تجاری قرار دارند و در طرف دیگر، فقط بانک مرکزی است. بنابراین تردیدی نیست که مساله با تورم آغاز می‌شود. با این حال، هم مشاهدات تجربی، هم آموزه‌های علم اقتصاد به ما می‌گویند تورم مزمن اقتصاد ایران در ناترازی نهادینه‌شده نظام مالی کشور ریشه دارد. دولت ایران ده‌ها سال است که با کسری بودجه مواجه است (از اواسط دهه 40 شمسی به بعد). کسری بودجه در ایران ساختاری و نهادینه شده و دلیلش این است که دولت می‌خواهد کارهایی انجام دهد که با تراز منابع و تعادل درآمد و هزینه‌هایش سازگار نیست. البته بخشی از ناترازی مالی در ساختار بودجه دولت منعکس است و بخش دیگر آن در نظام بانکی کشور؛ و هنگامی‌که این دو ناترازی در کنار هم قرار می‌گیرند، دومینوی جنگ‌های غیراصیل اقتصادی فعال می‌شود.

 آیا تورم و ناترازی‌های نهادینه‌شده در اقتصاد ایران را کسی غیر از سیاستمداران ایجاد کرده است؟ انگیزه آنها از ورود به این بازی چه بوده و چرا در این چرخه باطل گرفتار شده‌اند؟

من همیشه به دانشجویانم می‌گویم شاید این ویژگی منحصر به‌ فرد علم اقتصاد باشد که در آن می‌توان پس از دریافت پاسخ هر سوالی، مجدداً پرسید «چرا؟» و آنقدر این روش را ادامه داد تا به «موضوع اصلی» رسید. در توضیح جنگ‌های چهارگانه اقتصاد ایران، لایه اول این است که بپرسیم «چرا این جنگ‌ها درمی‌گیرد؟» پاسخ این است که به دلیل تورم. حال می‌شود پرسید «چرا تورم داریم؟» پاسخ این است که چون اسیر ناترازی مالی نهادینه‌شده‌ایم. حالا پرسش بعدی این است که «چرا ناترازی مالی داریم؟» سوال شما اینجا مطرح شده است: چرا تصمیم‌گیرندگان اقتصاد ایران که تجربه چندده‌ساله‌ای از مشاهده این روند دارند، همچنان آن را ادامه می‌دهند؟ من سعی می‌کنم این سوال را به اجمال پاسخ دهم، اما فکر می‌کنم این موضوع فوق‌العاده مهمی است که می‌تواند به تفصیل و به‌طور جداگانه مورد بررسی قرار گیرد. پاسخی که اینجا مطرح می‌شود، به نظر من، پاسخی است که بعد از آن دیگر «چرا» وجود ندارد؛ چون «موضوع اصلی» همین‌جاست. در ادبیات علم اقتصاد و ادبیات انتخاب عمومی، برای حکمرانی دو رکن یا وظیفه اصلی معرفی شده است: عرضه کالای عمومی و حمایت‌های اجتماعی. عرضه کالای عمومی، یعنی برقراری امنیت معطوف به رشد اقتصادی و افزایش سطح درآمد، که بخشی از آن در قالب قوه قضائیه و محاکم قضایی تبلور می‌یابد و بخش دیگر مربوط به تنظیم روابط خارجی، سیاست داخلی و سیاست‌های کلان اقتصادی است. هرچه کالای عمومی با کیفیت بهتری عرضه شود، هزینه‌های مبادله در اقتصاد پایین‌تر می‌آید و در نتیجه می‌توان حمایت‌های اجتماعی را با هزینه کمتر و اثربخشی بیشتر اعمال کرد. به عبارت دیگر، دو وظیفه نظام حکمرانی یعنی عرضه کالای عمومی و حمایت‌های اجتماعی، مستقل از هم نیستند و وظیفه دوم، از چگونگی انجام وظیفه اول تاثیر می‌پذیرد: هرچه کالای عمومی بهتر عرضه شود، حمایت‌های اجتماعی محدودتر و هدفمندتر می‌شود. اما اگر نتوانیم شرایطی ایجاد کنیم که اقتصاد رشد کند یا حتی اگر اقتصاد با رشد منفی مواجه شود، سطح درآمد مردم کاهش پیدا می‌کند و گروه‌هایی که نیازمند حمایت هستند، افزایش پیدا می‌کنند. ممکن است تعجب‌آور به نظر برسد، ولی ما در سازمان‌دهی نظام حکمرانی کشور، «مسوول» مشخصی برای عرضه کالای عمومی نداریم. اگر قانون اساسی را مطالعه کنید، می‌بینید که راجع به تمام ارکان حکومت بحث کرده، اما مسوول تامین کالای عمومی را مشخص نکرده است. شاید بیان دقیق‌تر موضوع این باشد، که هنگام تدوین قانون اساسی، اصلاً چنین وظیفه‌ای -حداقل به صورت کامل آن- مد نظر نبوده است. مثالی بزنم: اگر یک بنگاه اقتصادی بخواهد بداند که «آیا در نقشه جغرافیای جهان یک کشور وجود دارد که ما بدانیم قرار است برای بلندمدت با آن کار کنیم، تا بنگاه بتواند مبادلات خود را با این کشور در بلندمدت برنامه‌ریزی کند و نگران نباشد که فردا اتفاقی بیفتد و مجبور شود از آن کشور خارج شود؟» نمی‌داند این سوال را باید از چه نهاد یا کسی بپرسد. یا اگر بگوید «یک کشورِ کمی ثروتمندتر از ایران و نه فقیرتر از آن، به من معرفی کنید که شریک راهبردی ما باشد» مشخص نیست که چه کسی باید به این سوال پاسخ دهد. یا ممکن است بگوید «اصلاً نمی‌خواهم با دنیا کار کنم. یک محصول را در داخل کشور معرفی کنید که من مطمئن باشم کسی در تولید و فروش آن کاری به کار من نخواهد داشت و یکباره مشمول قیمت‌گذاری و امثال آن نخواهم شد تا من بتوانم محاسباتم را خودم انجام دهم و در بلندمدت درگیر تولید آن شوم». آیا کسی هست که پاسخ او را بدهد؟ کالای عمومی همین‌هاست. مجموعه خدماتی است که عرضه مساعد آن، اثرات خارجی مثبتی برای فعال اقتصادی ایجاد می‌کند تا او بتواند شغل و درآمد ایجاد کند و وضع مردم را بهتر کند و عدم عرضه آن، خسارات سنگین به همراه می‌آورد. اما وقتی عرضه کالای عمومی متولی و مسوول ندارد، معلوم نیست راجع به کیفیت آن باید از چه کسی سوال کرد.

پیشتر گفتم که بین حمایت‌های اجتماعی و عرضه کالای عمومی رابطه برقرار است و هرچه عرضه کالای عمومی ضعیف‌تر باشد، بار حمایت‌های اجتماعی بیشتر می‌شود. بنابراین اگر دولتی در عرضه کالای عمومی غیرفعال باشد، در عرصه حمایت‌های اجتماعی بیش‌فعال می‌شود. وقتی متولی عرضه کالای عمومی در قانون اساسی ما معرفی نشده و در عمل حتی «ضدکالای عمومی» عرضه می‌شود، طبیعتاً بخش‌های بزرگی از جامعه ناراضی خواهند شد و حمایت‌های اجتماعی در مقیاس غیرمتعارف به صورت یک عارضه، به ضرورتی بدیهی تبدیل می‌شود. هرقدر قانون اساسی ما در تعیین متولی عرضه کالای عمومی ضعیف بوده، در مقابل، متولی حمایت‌های اجتماعی را با دقت تمام و گستردگی زیاد تعریف کرده است. قانون اساسی مسوول این کار را قوه مجریه دانسته و امکانی به نام نفت را هم در اختیار او قرار داده تا صرف حمایت‌های اجتماعی کند. در نتیجه، قوه مجریه در اقتصاد ایران، به دلیل ضعف ساختاری در نظام حکمرانی از نظر تعیین متولی عرضه کالای عمومی، به یک نهاد توزیع‌کننده امتیازات و رانت حاصل از نفت تبدیل شده است. (نفت در ایران مصداقی دقیق و مطابق با تعاریف علمی از رانت است: بین هزینه تولید و قیمت فروش آن فاصله زیادی وجود دارد و عرضه آن انحصاری است.) بنابراین دولت در ایران مسوول حمایت‌های اجتماعی‌ای شده که قرار است عدم عرضه کالای عمومی را جبران کند. نتیجه این مسوولیت یا «رسالت» حتماً تورم و ناترازی مالی خواهد بود. من در همایش «دنیای اقتصاد» اشاره کردم که دولت‌ها در کشور ما «رسالت‌محور» کار می‌کنند، نه «تعادل‌محور»؛ و چون رسالت دولت در انجام حمایت‌های اجتماعی دانسته می‌شود، اینکه دولتی بگوید «منابع کافی ندارم» از نظر جامعه قابل قبول نیست و انتظار می‌رود که «کارش را انجام دهد». نتیجه انجام این «کار» کسری بودجه یا فشار آوردن به نظام بانکی خواهد بود که حاصل آن تورم است و نتیجه تورم مزمن همان جنگ‌هایی است که از آن صحبت کردیم. به همین دلیل است که حکمرانی مدرن روی موضوع کالای عمومی تاکید زیادی دارد و پاسخگویی نظام حکمرانی در چند و چون عرضه کالای عمومی را مطالبه می‌کند. این مساله در دنیا ده‌ها سال سابقه دارد و بدیهی به نظر می‌رسد؛ چون ضعف در عرضه کالای عمومی، آثار سرریز منفی بزرگی روی جامعه دارد. همان‌طور که در همایش «سیاست‌های پولی و چالش‌های بانکداری و تولید» اشاره کردم، تبعات این مساله فقط اقتصادی نیست. چون درگیری‌هایی که ایجاد می‌شود، منافع را جابه‌جا می‌کند و می‌تواند سرمایه اجتماعی را نابود کند. در نظام اقتصادی‌ای که این مسائل وجود نداشته باشد (همچون کشورهای زیادی که تورم زیر پنج درصد دارند) آرامش روانی برقرار است و در سایه این آرامش، جامعه نه‌فقط از نظر اقتصادی بلکه از نظر فضیلت‌های اخلاقی و انسانی هم رشد می‌کند. در فضای باثبات اقتصاد کلان، بنگاه‌ها مشغول رقابت برای تولید محصولات بهتر برای افزایش رفاه خانوارها هستند. رقابتی که در فضای باثبات اقتصاد کلان ناشی از تورم زیر پنج درصد حاصل می‌شود، با هزاران جلسه ستاد تنظیم بازار و امثال آن به دست نمی‌آید.

 در جریان جنگ‌های چهارگانه، ادعای سیاستمدار همواره این بوده که از مردم حمایت می‌کند. با توجه به تصویری که از وظیفه دولت در عرضه کالای عمومی و حمایت‌های اجتماعی ارائه دادید، آیا این جنگ‌ها در هیچ سطحی به سود مردم تمام شده است؟

پاسخ مطمئناً منفی است. عملاً دیده‌ایم که در نتیجه این شیوه مدیریت اقتصاد، رشد GDP ما در دهه‌های گذشته حول و حوش سه درصد و تورم ما حدود 20 درصد بوده است. ضمن اینکه توزیع درآمد بسیار نابرابری در دو سمت طیف فقیر و غنی داشته‌ایم (نسبت «12 به یک» یا «14 به یک» که در دو سر این طیف وجود دارد، نابرابری شدید را نشان می‌دهد). این شیوه هیچ‌گاه به نتیجه نرسیده، اما واقعیت این است که اصلاح آن هم کار ساختاری بسیار دشواری است. مردم نیز به تجربه یاد گرفته‌اند که اصلاحات ساختاری و ریشه‌ای انجام نخواهد شد؛ در نتیجه ترجیح می‌دهند به‌جای مطالبه کالای عمومی، از دولت قند و شکر و برنج و روغن مطالبه کنند. یعنی یک چرخه معیوب و یک تعادل بد اقتصاد سیاسی شکل گرفته که دو طرف آن می‌دانند روشی که انتخاب کرده‌اند، راه‌حل اساسی و درستی نیست، اما با توجه به موضعی که در آن قرار دارند، آن نقطه را نقطه بهینه موضعی (Local Optimum) می‌دانند. شاید به همین دلیل باشد که به‌طور بسیار تعجب‌آوری، در کشور ما، نه‌فقط مردم، بلکه هیچ مدیر ارشدی را نمی‌توانید پیدا کنید که منتقد شرایط نباشد و از اثربخشی کاری که انجام می‌دهد راضی باشد. اینجا همه منتقدند!

 روشن است که جنگ‌هایی از سنخ درگیری میان بنگاه تولیدکننده و خانوار نمی‌تواند برنده داشته باشد. برداشت من از صحبت‌های شما این است که ایجاد صلح از عهده طرفین جنگ برنمی‌آید. آیا این جنگ‌ها باید با مداخله دولت خاتمه یابد؟ به بیان دیگر، راه خاتمه دادن به «جنگ‌های ساختگی» از مسیر اقتصاد می‌گذرد یا از سیاست؟

متاسفانه فکر می‌کنم این جنگ‌ها پایان نخواهد داشت؛ چون عواملی که این شرایط را به وجود آورده از پایداری زیادی برخوردار است. مگر آنکه یک بزنگاه تاریخی ایجاد شود که طی آن محدودیت منابع به اندازه‌ای بالا رود که حمایت‌های اجتماعی در مقیاس بزرگ آن، امکان‌پذیر نباشد. شرایط امروز اقتصاد ایران را با شرایط وفور درآمدهای نفتی مقایسه کنید: کارکرد دولت به عنوان نهاد انجام حمایت‌های اجتماعی در هر دو دوره یکسان بوده است. با این تفاوت که آن زمان، دولت دست پری داشت و حمایت‌های اجتماعی پروپیمانی انجام می‌داد؛ اما امروز دستش خالی است، ولی چون ماموریت خود را در حمایت‌های اجتماعی می‌بیند، چاره‌ای جز کوپنی کردن اقتصاد ندارد. چون در این شرایط اگر بخواهد به سمت آزادسازی اقتصادی حرکت کند، معنایش این است که همین یک کاری را هم که دارد (حمایت‌های اجتماعی) از دست بدهد. در سازمان‌دهی اداره کشور، برای مدیریت هر یک از جنگ‌هایی که از آن صحبت کردیم، تعداد زیادی نهاد و سازمان ایجاد شده که بعضاً فقط برای یک محصول تاسیس شده‌اند (مانند سازمان چای). بنابراین حجم عظیمی از منافع، موقعیت‌ها و فرصت‌های شغلی بر اساس شکل معیوب موجود تعریف شده است. حال‌آنکه در سمت دیگر، چون برای عرضه کالای عمومی مسوولیتی وجود ندارد، ذی‌نفع بوروکراتیک هم وجود ندارد. در میان چند میلیون کارمند دولت آیا می‌توان حتی یک نفر را یافت که صبح که سر کار می‌رود، مسوولیتش این باشد که مناسبات ما با کشوری دیگر را بهبود دهد تا بنگاه‌های اقتصادی بتوانند با آن کشور کار کنند؟ روشن است که این طرف ذی‌نفعی وجود ندارد، اما در سمت مقابل ذی‌نفعان فراوانی وجود دارد. به عبارت دیگر، عرضه کالای عمومی مشتری ندارد، ولی حمایت‌های اجتماعی مشتری زیادی دارد. اگر یک روز دولتی بخواهد از حمایت‌های اجتماعی ناکارایی که عدم تعادل ایجاد کرده و به ضدخود تبدیل شده‌اند، به سمت آزادسازی فعالیت‌های اقتصادی حرکت کند، فلسفه وجودی‌اش زیر سوال می‌رود و به او خواهند گفت: «تو که کالای عمومی عرضه نمی‌کنی، حمایت اجتماعی هم انجام ندهی، پس اصلاً برای چه وجود داری؟» بنابراین، مشاهده می‌کنید که ما و سیاستمدار در دو فضای متفاوت سیر می‌کنیم. حرف‌های اقتصاددانان در دنیایی بیان می‌شود که در آن قوه مجریه مسوول عرضه کالای عمومی است و وظیفه حمایت‌های اجتماعی ذیل این چارچوب تعریف می‌شود. در حالی که در دنیای دیگر، دولت اصولاً مسوول عرضه کالای عمومی شناخته نمی‌شود، ولی به‌طور گسترده متولی حمایت‌های اجتماعی است. این‌گونه می‌شود که سیاستمدار به اقتصاددان می‌گوید «حرف‌های شما به درد کلاس‌های دانشگاه می‌خورد».

 بزنگاه تاریخی‌ای که از آن صحبت کردید چه ویژگی‌هایی دارد؟ آیا تجربه قابل استنادی از آن داریم؟

بله، در کشورهای دیگر چنین تجربه‌هایی وجود دارد. در ایران هم با توجه به شرایط تحریم ممکن است به سمتی برویم که نفت نتواند نقش قبلی خود را ایفا کند و دست دولت در اعمال حمایت‌های اجتماعی بسته شود. اگر صادرات نفت ایران به 500 هزار بشکه در روز یا کمتر برسد، منابع دولت بسیار محدود می‌شود و شاید در نتیجه آن اصلاحاتی صورت بگیرد. گاهی ما فعالانه به دنبال اصلاحات می‌رویم، اما گاهی شرایط تحمیلی از بیرون باعث اصلاحات می‌شود. بنابراین ممکن است این فشار ناراحت‌کننده و رنج‌آور در نهایت ما را به سمت کاهش وابستگی به نفت ببرد. ولی این احتمال هم وجود دارد که در این فضا هم بخواهیم در وادی قبلی سیر کنیم...

 که نتیجه‌اش سیاست‌های کوپنی و امثال آن است.

بله. چنانچه دولت «کار» خود را «توزیع» بداند، اگر توزیع عادلانه «ثروت» میسر نشد، «فقر» را توزیع می‌کند. اما در هر حال این امکان وجود دارد که این بزنگاه تاریخی ما را سر عقل بیاورد و سرانجام مسیری را آغاز کنیم که به پایان دادن به جنگ‌های ساختگی اقتصاد ایران بینجامد.