از تعادل بد به تعادل خوب
راه و چاه اصلاح حکمرانی تورم در گفت‌وگو با علی مدنی‌زاده
با علی مدنی‌زاده درباره ریشه‌های تورم مزمن اقتصاد ایران گفت‌وگو کرده‌ایم و راه‌حل‌های او برای اصلاح حکمرانی تورم را شنیده‌ایم. به اعتقاد این اقتصاددان جوان -که باید او را در شمار اقتصاددانان خوش‌بین و امیدوار امروز ایران طبقه‌بندی کرد- «حتی در شرایط تحریم و کرونا می‌توانیم بدون تورم از این شرایط عبور کنیم». این عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف در عین حال با یادآوری اینکه از عمر دولت فعلی چیزی بیش از یک سال باقی نمانده، می‌گوید: «برنامه اصلاحات بلندمدت تورم در یک سال قابل انجام نیست و فقط پایه‌گذاری آن در یک سال ممکن است.»
♦♦♦
اخیراً بحث‌های زیادی در فضای کارشناسی اقتصاد ایران درباره نقش اجزای مختلف تیم اقتصادی دولت (بانک مرکزی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد) در خلق تورم درگرفته است. اما برخی معتقدند برای ریشه‌یابی دقیق‌تر این معضل باید یک سطح بالاتر رفت و کلیت ساختار حکمرانی اقتصادی را مدنظر قرار داد. در این گفت‌وگو می‌خواهیم ببینیم نقش حکمرانی در خلق تورم مزمن اقتصاد ایران چه بوده است، ولی برای شروع بحث سوال نخست را این‌گونه می‌پرسم که به نظر شما ریشه‌یابی تورم را از کجا باید شروع کرد؟
قبل از پاسخ به این سوال، یادآوری می‌کنم که سخن گفتن درباره تورم مزمن، صحبت درباره یک روند بلندمدت است، نه آنچه در کوتاه‌مدت رخ داده؛ و باید توجه داشت که اگرچه بخشی از تورم امروز ناشی از روند بلندمدت است، بخش دیگری از آن به تحولات جدید مربوط می‌شود.
اما در پاسخ به پرسش شما؛ امروزه به عنوان یک حقیقت ثابت‌شده اقتصادی می‌دانیم که ریشه تورم، رشد پول و نقدینگی است. سوالی که اینجا مطرح می‌شود این است که چرا پایه پولی و نقدینگی رشد می‌کنند؟ در ریشه‌یابی این رشد، سه عامل قابل بررسی است:
1- عامل اول به ساختار بانک مرکزی ایران در پنج، شش دهه‌ای که از تاسیس آن گذشته برمی‌گردد. در این ساختار، صرف کنترل تورم به عنوان هدف بانک مرکزی تعیین نشده، بلکه اهدافی چون حمایت از رشد اقتصادی و تولید و امثال آن نیز به عنوان مسوولیت‌های این بانک برشمرده شده است. اصلاً نام بازوی سیاستگذاری بانک مرکزی ایران «شورای پول و اعتبار» است، در صورتی که در دنیا این بازو معمولاً با نام «شورای سیاستگذاری پولی» شناخته می‌شود و بحث «اعتبار» در آن مطرح نیست. ولی در ساختار بانک مرکزی ایران از همان ابتدا نگاه غالب بر بانک بودن آن و نقش اعتباری‌اش تاکید داشته است. به همین دلیل حتی در درون بانک مرکزی هم بخشی به نام اعتبارات وجود دارد. وقتی از روز اول چنین دوگانه‌ای برای بانک مرکزی تصویر شده و حاکمیت چنین مسوولیتی برای آن در نظر گرفته و علاوه بر این استقلال بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار را هم تضعیف کرده، اینکه بانک مرکزی برای حفظ سطح تولید مجبور به چاپ پول شود، اتفاق دور از انتظاری نیست.
اینجا نکته مهم این است که وقتی اولین خطای سیاستگذاری رخ داد، یعنی چاپ پول اتفاق افتاد و تورم ایجاد شد، از این لحظه به بعد سیاستگذار در یک Loop یا «دور» گرفتار می‌شود. زمانی را در نظر بگیرید که تورم در ایران پنج درصد بوده است؛ به‌محض اولین چاپ پول و بالا رفتن تورم، انتظارات تورمی با این تورم بالا رفته و به‌تبع آن نرخ بهره هم به سطحی بالاتر تعدیل شده است. در نتیجه از سال بعد، مردم خود را با انتظارات تورمی جدید تنظیم کرده‌اند و تقاضای پول هم متناسباً افزایش پیدا کرده و بانک مرکزی ناچار شده برای حفظ سطح تولید با سرعت جدید پول چاپ کند و به این ترتیب اقتصاد در یک «دور تورمی» گرفتار شده است. توجه کنید که در حوزه تولید اتفاق جدیدی نیفتاده؛ فقط چون تقاضای اسمی پول متناسب با نرخ جدید بهره تغییر کرده، بانک مرکزی برای حفظ سطح تولید قبلی ناچار شده پول چاپ کند. از این‌رو رشد نقدینگی مثلاً به 30 درصد رسیده، اما رشد اقتصادی در سطح چهار، پنج‌درصدی باقیمانده و مابقی آن به تورم تبدیل شده است. بنابراین یک‌بار که این خطا انجام شود و انتظارات تورمی بالا رود، پایین آوردن دوباره آن کار بسیار دشواری خواهد بود.
نکته دیگر در مورد بانک مرکزی، بی‌بهره بودن آن از ابزارهای سیاستگذاری پولی است. بانک مرکزی ایران برای سال‌های طولانی ابزاری مثل عملیات بازار باز و خرید و فروش اوراق را در اختیار نداشته است. حال آنکه بانک‌های مرکزی دنیا وقتی نقدینگی ایجاد می‌کنند و پایه پولی را بالا می‌برند، هر زمان که لازم بدانند با ابزارهای در اختیارشان می‌توانند آن را به سطح قبلی برگردانند. ولی بانک مرکزی ایران تا همین اواخر این امکان را در اختیار نداشته و در نتیجه اگر به هر دلیلی رشد پول اتفاق می‌افتاده، امکان بازگرداندن آن و اجرای سیاست انقباضی به سادگی وجود نداشته است. بنابراین مجموعه‌ای از اشکالات در داخل بانک مرکزی وجود داشته که بخشی از آنها نهادی و ساختاری و بخش دیگر عملیاتی و بعضاً سیاستگذاری بوده است.
2- عامل دوم رشد نقدینگی که به موضوع «تقاضای پول» در اقتصاد ایران مربوط می‌شود، کسری بودجه دولت است که تورم مزمن را به بانک مرکزی تحمیل کرده است. البته بودجه را نباید فقط در رقم بودجه مصوب مجلس دید؛ چراکه در اقتصاد ایران حجم عظیمی از عملیات فرابودجه‌ای وجود دارد که خارج از سقف بودجه (برای مثال در قالب زیان شرکت‌های دولتی یا سود بدهی‌های پرداخت‌نشده و...) انجام می‌شود و اثر آن به‌طور مستقیم و غیرمستقیم روی ترازنامه بانک مرکزی تخلیه می‌شود. گاهی دولت‌ها در قالب تنخواه یا بدهی‌های مستقیم به بانک مرکزی کسری بودجه خود را به منابع این بانک تحمیل می‌کنند، گاهی مجموعه‌ای از بدهی به آحاد اقتصادی ایجاد می‌کنند (مثل بدهی دولت به تامین اجتماعی یا پیمانکاران) که باعث می‌شود آنها به بانک‌ها بدهکار می‌شوند، گاهی هم خود دولت‌ها مستقیماً به بانک‌ها بدهکار می‌شوند و در نهایت بانک‌ها مجبور می‌شوند از بانک مرکزی خط اعتباری گرفته یا از بانک مرکزی اضافه‌برداشت کنند. نمونه بارز آن همین طرحی است که اخیراً در مجلس به دنبال تصویب آن هستند که بانک مرکزی را مجبور به تامین مالی برای ساخت مسکن کنند. نمونه دیگر تسهیلات تکلیفی‌ای است که مجلس به دولت تحمیل می‌کند، یا طرح‌هایی مانند خرید تضمینی گندم و... هرچه هست، بخش مهمی از تقاضای پولی که در اقتصاد ما ایجاد می‌شود، ناشی از ناترازی عملیاتی پنهان دولت است که یا از سوی مجلس تحمیل می‌شود یا خود دولت مرتکب آن می‌شود. خلاصه آنکه دولت (به معنای مجموعه حاکمیت) تنها 80 واحد درآمد واقعی (از طریق مالیات یا فروش سایر دارایی‌های خود) به دست می‌آورد، اما می‌خواهد به اندازه 100 واحد هزینه کند و این فاصله همواره روی ترازنامه بانک مرکزی بار شده است.
تاکید می‌کنم که یکی از مهم‌ترین بخش‌های آنچه روی ترازنامه بانک مرکزی بار می‌شود، ناشی از بخش غیرشفاف بودجه و عملیات‌های فرابودجه‌ای است. به عنوان مثال، دولت برای اجرای یک قانون مصوب مجلس، ناچار می‌شود برای تامین پوشش بیمه‌ای برخی اقشار مردم به تامین اجتماعی پول بدهد، اما پولی در بساط ندارد و در نتیجه به تامین اجتماعی یا دیگر صندوق‌های بازنشستگی بدهکار می‌شود؛ صرفاً به این دلیل که قانونگذار دوست داشته به گروهی از مردم رانت برساند، ولی منابعی برای این کار در نظر نگرفته است.
نوع دیگری از عملیات غیرشفاف بودجه‌ای از جنس یارانه است که عمومیت بیشتری دارد. در کشور ما قانونگذار همیشه فکر می‌کرده اگر کالایی را به قیمت ارزان در اختیار مردم قرار دهد، به زندگی آنها کمک می‌کند. بنابراین به عنوان مثال قیمت نان را برای سالیان طولانی ثابت نگه می‌دارد، اما مجبور است گندم را به چند برابر قیمت آردی که در اختیار نانوا قرار می‌دهد، بخرد. مشابه همین کار در حوزه برق یا سایر انرژی‌ها هم انجام می‌شود. سوال این است که مابه‌التفاوت قیمت خرید و فروش این کالاها از کجا تامین می‌شود؟ در ظاهر دولت یک کالا یا خدمت ارزان به مردم می‌دهد، اما هزینه آن در قالب زیان شرکت دولتی مزبور به بانک‌ها منتقل شده و سپس به بانک مرکزی تحمیل می‌شود و به شکل تورم نمود می‌یابد. دولت‌ها برای اینکه یک قیمت را برای مردم ارزان‌تر نگه دارند، به‌طور غیرمستقیم چند برابر تورم به آنها تحمیل می‌کنند ولی چون مردم متوجه نمی‌شوند که این تورم از کجا آمده و از سوی مسوولان و صداوسیما هم تبلیغ می‌شود که مقصر گران‌فروشی فلان کارخانه و فلان بقالی است، به راحتی مقصر اصلی را گم می‌کنند و بهره سیاسی آن را می‌برند. یک مثال بسیار خطرناک و ترسناک آن سنت غلطی است که در بند «و» تبصره ۵ قانون بودجه چند سالی است که رواج یافته و به‌طور کاملاً رسمی بدهی دولت به آحاد اقتصادی را که منجر به بدهی به بانک‌ها شده، به ترازنامه بانک مرکزی منتقل می‌کند.
بعد دیگری از این ماجرا در ادعاهای حمایت از تولید و بهانه‌های مشابه دیده می‌شود که طی آن، مواد اولیه مانند انرژی یا اقلام در بورس کالا (!) به قیمت‌های بسیار پایین به تولیدکنندگان داده می‌شود و بدون آنکه هزینه واقعی آن که سهم بیت‌المال و حق عموم مردم است گرفته شود، به جیب تولیدکنندگان و شرکت‌های داخل زنجیره تولید می‌رود. خوراک پتروشیمی‌ها، سوخت ارزان، برق ارزان، و... مثال‌های متعددی هستند که سالانه میلیاردها دلار به جیب گروهی خاص می‌ریزد و این رویه چند دهه ادامه داشته است. نکته کلیدی اینجاست: تا وقتی این تفکر غلط بین نمایندگان مجلس و دولتمردان ما وجود دارد که «برای خدمت به مردم، باید کالای ارزان به آنها بدهیم، حتی به قیمت اینکه سه برابر آن را جای دیگری از جیبشان بزنیم» برون‌رفتی از این وضعیت نخواهیم داشت.
علاوه بر اینها، مساله ناکارایی‌های شرکت‌های دولتی هم وجود دارد که خود را در قالب زیان به‌طور غیرمستقیم به بودجه تحمیل می‌کند. چه بسیار هزینه‌ها و پرداخت حقوق‌ها و استخدام‌هایی که در شرکت‌های دولتی صورت می‌پذیرد، بی‌آنکه بهره‌وری خاصی داشته باشد. زیاندهی این شرکت‌های دولتی همگی به دولت تحمیل شده و از بودجه عمومی دولت برداشته می‌شود. اگر هم دولت توان پرداخت نداشته باشد در قالب بدهی به بانک‌ها و سپس به بانک مرکزی تحمیل می‌شود. یک مثال بارز آن ورشکسته شدن صندوق‌های بازنشستگی کشوری است که در حال حاضر سالانه حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از بودجه دولت استفاده می‌کنند.
3- عامل سوم رشد نقدینگی و چاپ پول که مساله جدیدتری است، مربوط به نظام بانکی است. ما در سال‌های اخیر بدون اینکه قوانین بانکداری را اصلاح کرده و نظارت بانکی را تقویت کنیم، دست به پیاده‌سازی بانکداری خصوصی زدیم. بانک، طبق تعریف نماینده حاکمیت برای خلق پول است. در همه جای دنیا این خلق پول با نظارت کنترل می‌شود، ولی ما نه قوانین آن را آماده کرده بودیم و نه ابزارهای قانونی لازم برای نظارت را در اختیار بانک مرکزی قرار داده بودیم. ضمن اینکه ساختار بانک مرکزی هم اجازه نظارت موثر را از او سلب کرده است. مثال بارز آن ساختار شورای پول و اعتبار است که تقریباً همه اعضایش دولتی هستند یا ساختار هیات انتظامی بانک‌ها که افراد غیر بانک مرکزی در آن عضوند و نظارت بانکی را عملاً به یک شوخی تبدیل کرده‌اند. در نتیجه بانک‌های خصوصی شروع به خلق پول کردند و در اختیار زیرمجموعه‌هایشان یا هرکس دیگر قرار دادند و بانک مرکزی هم طبیعتاً نتوانست آنها را کنترل کند و همین مساله نظام بانکی را به یکی از گرفتاری‌های جدید اقتصاد ایران تبدیل کرد. ساختار غلط قوانین بانکی ما به این موضوع دامن زده است.
این سه عامل، عوامل اصلی رشد مزمن پایه پولی و نقدینگی در اقتصاد ایران بوده‌اند.
حالا برسیم به بخش اصلی سوال که مربوط به لایه بالاتر و نقش حکمرانی اقتصادی در این ماجراست...
بله، در این لایه به نظر من از چند بعد می‌توان به موضوع نگاه کرد:
1- بعد اول به تفکر یارانه‌محور حاکمیت در ایران برمی‌گردد که می‌گوید «دوست دارم هم به مردم و هم به تولید یارانه بدهم یا به تعبیر دیگر هزینه را برای آنها کم کنم، ولی چون منابعی برای این کار ندارم، هزینه‌اش را به‌طور غیرشفاف و غیرمستقیم از بانک مرکزی می‌گیرم و در قالب تورم چند برابر آن را به خودشان تحمیل می‌کنم». نکته مهم این است که غالب مردم متوجه نیستند تورم ایجادشده ناشی از چاپ پول است و سیاستمدار هم یاد گرفته به مردم بگوید «ببینید، من دارم تلاش می‌کنم که قیمت‌ها را پایین نگه دارم. من تلاش کرده‌ام انرژی ارزان، ارز ارزان، تسهیلات ارزان، مواد اولیه ارزان، سوخت ارزان، برق ارزان، نان ارزان، محصولات کشاورزی ارزان و... در اختیار شما قرار بدهم و اگر جنس‌ها گران شده و تورم ایجاد شده، تقصیر فلان کارخانه‌دار و بقال و فروشنده است». در مجموعه حاکمیت ما، متاسفانه برخی افراد واقعاً به این تفکر تعزیراتی باور دارند و بعضی هم که قبول ندارند، به خاطر نگاه‌های پوپولیستی‌شان برای قانع کردن مردم آن را به کار می‌بندند. تقریباً شبانه‌روز هم از طریق صداوسیما همین تفکر به مردم القا می‌شود و انتظارات غلط از حاکمیت را به باور عمومی تبدیل می‌کند. بدین ترتیب به‌جای آنکه مردم از دولت، آموزش و پرورش باکیفیت، خدمات بهداشتی-درمانی باکیفیت، حکمرانی باکیفیت، ایجاد زیرساخت‌های باکیفیت و... را مطالبه کنند، مطالبه‌گر آب و نان ارزان می‌شوند که دولت به آنها بدهد.
2- بعد دوم مربوط به مساله عدم شفافیت است. نباید فراموش کرد که همه سیاستمداران دنیا دوست دارند پول خرج کنند؛ اما قاعده کار در جهان مدرن این است که شفافیت بودجه، بانک مرکزی و نظام بانکی به گونه‌ای است که منابع و مصارف این هزینه‌کرد مشخص است. وقتی شفافیت وجود نداشته باشد، بهترین راه فرار برای سیاستمدار ایجاد می‌شود تا به صورت فرابودجه‌ای و به شکلی که کسی متوجه نشود، در حالی که ظاهر بودجه را تراز نشان می‌دهد، در باطن، بودجه‌ای پر از کسری تدوین کند که بسیاری از منابع آن اصلاً وجود خارجی ندارد، یا خرج‌های خارج از بودجه‌ای انجام دهد که نه‌تنها غیرشفاف است، بلکه منابعی برای آن وجود ندارد. در این شرایط می‌توان گفت حاکمیت با تورم در حال دزدی از جیب مردم است. چون به خرج بانک مرکزی، هزینه غیرشفافی را تراشیده که در نهایت در قالب تورم از جیب مردم برداشته می‌شود. اصطلاحاً به آن «مالیات تورمی» می‌گویند. تورم واقعاً مالیات است ولی دولتی که ظرفیت سیاسی برای گرفتن مالیات متناسب با مخارج وعده‌های خود را ندارد، این مالیات را به صورت غیرشفاف و بی‌آنکه کسی بفهمد با تورم از مردم می‌گیرد.
در این تعادل سیاسی، سیاستمدار به اندازه 30 درصد تولید ناخالص داخلی هزینه می‌کند، ولی فقط 10 درصد آن را تحت عنوان مالیات از آنها می‌گیرد یا از طریق دارایی‌های دولت تامین می‌کند و 20 درصد باقیمانده را به تورم تبدیل می‌کند. چرا؟ چون با مردم تعارف دارد و نمی‌خواهد -یا نمی‌تواند- از آنها مالیات بگیرد و ترجیح می‌دهد به اندازه 20 درصد باقیمانده تورم بسازد و با ردگم‌کنی شعار بدهد که «گرانی تقصیر بقال و کارخانه‌دار است».
3- بعد سوم این ماجرا هم به نقش نفت در اقتصاد ایران مربوط است که به تفکر یارانه‌محور و غیرشفاف حاکمیت دامن زده است. چراکه حاکمیت برای استفاده از منابع نفتی دیسیپلین لازم را نداشته است. تاکید می‌کنم که در اختیار داشتن منابع نفتی به خودی خود مشکل‌ساز نیست، مشکل این است که دولت درایت استفاده از منابع نفتی را نداشته است. مهم‌ترین مصداق این بی‌درایتی آن است که وقتی درآمد نفتی زیادی داریم، همه آن را خرج می‌کنیم. وقتی بخواهیم همه درآمد نفت را خرج کنیم، اولاً دیگر نیازی به گرفتن مالیات احساس نمی‌کنیم؛ بعد هم با توجه به قوانین موجود، ارز را به بانک مرکزی می‌فروشیم و ریال آن را می‌گیریم و در این فرآیند پایه پولی را بالا می‌بریم. بانک مرکزی نمی‌تواند همه این ارز را در بازار بفروشد و پایه پولی را جمع کند. چون اگر این کار را بکند، نرخ ارز به شدت زمین می‌خورد و دیگر تولید داخلی به‌صرفه نخواهد بود و همه چیز وارداتی می‌شود و اشتغال آسیب می‌بیند. ضمن اینکه ابزار دیگری هم در اختیار ندارد که پایه پولی را جمع‌آوری کند و نتیجه همه اینها چیزی جز تورم نیست.
وقتی درآمد نفت -از مسیر کاهش قیمت جهانی نفت یا مثل شرایط امروز از مسیر تحریم‌های شدید- کاهش پیدا کند، چه اتفاقی می‌افتد؟ تا دیروز دولت و مجلس مقدار زیادی خرج تراشیده‌اند و کارمند استخدام کرده و انواع و اقسام یارانه‌های غیرمستقیم ایجاد کرده‌اند که دیگر نمی‌توانند هزینه‌هایش را بپردازند. از سوی دیگر در شرایط رکودی نمی‌توانند مالیات بیشتری بگیرند. ضمن اینکه مردم هم به مالیات دادن عادت ندارند و دولت هم ظرفیت سیاسی دریافت مالیات 30درصدی را ندارد. نتیجه این می‌شود که دولت‌ها کسری بودجه خود را با بدهی پر می‌کنند و چون در لایه حکمرانی همیشه دوست داشته‌اند غیرشفاف عمل کنند، این بدهی هم به صورت غیرشفاف، به بدهی دولت به پیمانکاران، یا تامین اجتماعی یا بانک‌ها تبدیل می‌شود، نه به اوراق بدهی شفاف و بهادار. می‌دانید که دولت‌ها اصولاً بدهی‌هایشان را پرداخت نمی‌کنند، ولی آنها را به اوراق بهادار تبدیل می‌کنند تا ترازنامه آحاد اقتصادی قفل نشود. ولی ما ترجیح داده‌ایم به شکل غیرشفاف به بانک‌ها بدهکار شویم تا هیچ‌کس نفهمد چه کار کرده‌ایم! این کار را هم به شکل غیرمستقیم انجام می‌دهیم؛ یعنی خود را به دیگران بدهکار می‌کنیم و آن دیگران به بانک‌ها بدهکار می‌شوند! بانک‌ها هم که در هر حال منابعی برایشان ایجاد نشده، دچار مشکل می‌شوند و برای تامین منابع سراغ بانک مرکزی می‌روند و در نهایت باز هم چیزی جز تورم حاصل نمی‌شود.
در یک جمع‌بندی کوتاه، بی‌تدبیری در استفاده از منابع نفتی این‌گونه منجر به تورم می‌شود: وقتی درآمد ارزی بالاست، به شکل مستقیم پایه پولی و تورم ایجاد می‌کند، وقتی درآمد ارزی پایین است، به‌طور غیرمستقیم بدهی ایجاد می‌کنیم.
آنچه تا اینجا گفتید، تصویر بلندمدت را به خوبی نشان داد. اما در کوتاه‌مدت چه اتفاقی افتاده که به موج تورمی اخیر انجامیده است؟
در کوتاه‌مدت، تبلور همزمان همه این اتفاقات بوده است که باعث ایجاد یک موج تورمی شده است. روی بستر ساختار حکمرانی موجود (در بانک مرکزی و بودجه دولت) ناگهان یک شوک بزرگ تحریمی و سپس شوک کرونا به اقتصاد وارد شده و درآمدهای ارزی ناشی از صادرات افت کرده است. همزمانی این شوک‌های بزرگ به‌طور طبیعی خود را در قالب یک تورم بزرگ نشان داده، اما معنای این حرف آن نیست که راه‌حلی وجود ندارد. من عمیقاً معتقدم حتی در شرایط تحریم و کرونا می‌توانیم بدون تورم از این شرایط عبور کنیم. البته نباید فراموش کرد که اقتصاد ایران منابع بزرگی را از دست داده و کوچک شده و سطح تولیدش بسیار پایین‌تر آمده است و کاهش رفاه، طبیعی است. اقتصادی که سالانه 100 میلیارد دلار درآمد نفتی داشته و الان این درآمد به زیر 10 میلیارد دلار رسیده، طبعاً ضربه می‌خورد، اما نباید فکر کرد که این درآمد ازدست‌رفته لزوماً باید به تورم تبدیل شود. می‌توان صرفاً با کوچک شدن کیک اقتصاد ولی در تورم پایین از آن عبور کرد.
در مقاله مسعود نیلی، مهران بهنیا و آرش علویان با عنوان «رویکرد مناسب در مواجهه با تورم مزمن ایران» (1389) با تفکیک تورم به دو جزء «هسته» و «پوسته» تاکید شده که بخش مزمن و پایدار تورم در اقتصاد ایران (تورم هسته) ناشی از عدم تعادل در بودجه است و این عدم تعادل حاصل شکل‌گیری نوعی «تعادل بلندمدت در اقتصاد سیاسی رابطه میان دولت و مردم» است. می‌خواهم با نگاه به این تعادل اقتصاد سیاسی -که می‌دانیم در کوتاه‌مدت قابل تغییر نیست- از شما بپرسم که راه‌حل معضل تورم را در چه می‌دانید؟
باید اول مشخص کرد که به دنبال راه‌حل کوتاه‌مدت هستیم یا بلندمدت؛ آیا صرفاً می‌خواهیم درباره شرایط امروز که تورم به شدت بالا رفته صحبت کنیم؟
خیر، سوال من درباره راه‌حل بلندمدت تورم مزمن اقتصاد ایران است، اما هر راه‌حل بلندمدتی بالاخره باید یک نقطه آغاز داشته باشد. و در شرایطی که جامعه ایران هم در سال 1396 و هم در سال 1398 تجربه ناآرامی‌های سیاسی-امنیتی را پشت سر گذاشته، ممکن است تلاش برای آغاز یک راه‌حل بلندمدت کل ساختار را تحت‌الشعاع قرار دهد.
فکر می‌کنم همان تعادل اقتصاد سیاسی مورد بحث شما هم می‌تواند جابه‌جا شود. وقتی تورم از یک حدی بالاتر برود، هزینه‌اش برای سیاستمدار افزایش پیدا می‌کند و این افزایش هزینه می‌تواند انگیزه ایجاد کند تا از آن تعادل فاصله بگیرد و دست به اصلاحات بزند. البته اصلاحات ممکن است در این حد باشد که به تعادل بلندمدت بازگردد، یا یک اصلاح کامل باشد و به تعادل خوب برود. این بستگی به وضعیت بدنه حاکمیت دارد. بسیاری از کشورهای دنیا این معضل را حل کرده‌اند و فقط ما و چند کشور معدود مانده‌ایم.
دولتی که در سال پایانی خود قرار دارد، در این شرایط دو انتخاب پیش‌رو دارد: ممکن است بخواهد صرفاً با یک خاطره خوب و خوش‌نامی کوتاه‌مدت از قدرت کنار برود. در این حالت احتمالاً دست به اصلاح ریشه‌ای نخواهد زد و از قضا سعی می‌کند بیشتر خرج کند و هزینه آن را در قالب تورم بیشتر، برای دولت بعدی بگذارد. انتخاب دوم اما این است که حالا که دولت در سال پایانی خود قرار دارد، یکسری اصلاحات را شروع کند و با نوعی فداکاری، نام خوش بلندمدت را برای خود بخرد و پایه‌گذار تحولات اساسی شود. برخی از دولت‌ها در دنیا در سال‌های پایانی حضور در قدرت چنین کارهایی را انجام داده‌اند. کمال درویش در ترکیه ظرف کمتر از یک سال باقیمانده از دولتش تعداد قابل توجهی اصلاح ساختاری را اجرا کرد و کنار رفت، ولی خوش‌نامی آن برای همیشه در تاریخ ترکیه برای او باقی ماند. به‌طور مشابه در هند در دهه ۹۰ این اتفاق افتاد. در سمت مقابل هم دولت‌هایی بوده‌اند که در سال آخر تعداد زیادی کارمند جدید استخدام کرده‌اند، حقوق‌ها را زیاد کرده‌اند و هزینه‌های جدید تراشیده‌اند تا بتوانند شعار بدهند و برای خود سابقه‌تراشی کنند.
اگر فرض کنیم دولت واقعاً بخواهد دست به اصلاحات بزند، در مدت کوتاه باقیمانده چه کارهایی می‌تواند انجام دهد؟
قطعاً برنامه اصلاحات بلندمدت تورم در یک سال قابل انجام نیست و فقط پایه‌گذاری آن در یک سال ممکن است. کاری که دولت الان می‌تواند انجام دهد، دو جنس دارد. یک جنس اصلاح قوانین بالادستی است: اصلاح قانون مالیات، اصلاح قانون بانک مرکزی، اصلاح نظام بانکی، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح شرکت‌های دولتی، اصلاح نحوه استفاده از منابع نفتی و بحث هدفمندی. اگر دولت بخواهد از خود باقیات‌صالحات به جا بگذارد، می‌تواند هر یک از این قوانین را اصلاح کند؛ چراکه بخشی از تفکر غلط حکمرانی -که پیش‌تر درباره آن صحبت کردم- ناشی از همین قوانین است. به عنوان مثال عدم شفافیت را می‌توان با اصلاح قوانین تغییر داد. دولت همچنین می‌تواند درآمدهای مالیاتی را بالا ببرد، بودجه غیرشفاف را حذف کند، یارانه‌های غیرشفاف را کاهش دهد و ساختاری ایجاد کند که بودجه روی آن به صورت واقعی تراز شود.
جنس دوم کارهای مهمی که دولت در یک سال باقیمانده می‌تواند انجام دهد، آغاز مسیر کاهش تورم است. برای این کار لازم است که اولاً دولت برنامه‌ای برای مدیریت تورم و مدیریت کسری بودجه اعلام کند. این کار در شرایط امروز بازار سرمایه قطعاً قابل دسترس است و فکر می‌کنم با فروش دارایی‌های دولت و همچنین فروش اوراق به راحتی می‌توان تورم را کنترل کرد و جلوی افسارگسیختگی آن را گرفت؛ کافی است سیگنال درستی به مردم منتقل شود. ثانیاً لازم است بانک مرکزی لنگر نرخ ارز را فعال کند. این ابزار بهینه نیست، ولی الان ناچاریم از آن استفاده کنیم، چون به صورت تاریخی ذهنیت مردم و انتظارات تورمی آنها با نرخ ارز تنظیم می‌شود و باید این انتظارات یک‌جا قفل شود. این کار هم از عهده بانک مرکزی برمی‌آید. علاوه بر این لازم است بانک مرکزی نرخ سود بازار در بازار پول را کمی بالا ببرد، رشد ترازنامه بانک‌ها را کنترل کند تا رشد نقدینگی مهار شود و ترازنامه بانک‌ها را با استفاده از ظرفیت بازار سرمایه پاکسازی کند.
این کارها کمک می‌کند تا تورم در کوتاه‌مدت پایین بیاید، اما طبعاً برنامه کنترل تورم باید در دولت بعدی اجرا شود؛ برنامه‌ای که می‌تواند در قالب چند بعد طراحی شود: یکی در بعد کنترل انتظارات تورمی، بعد دیگر در کنترل پایه پولی، و بعد سوم در جراحی‌های عملی نظام بانکی و بودجه که بعد از اصلاحات قانونی لازم است به صورت واقعی و روی زمین اجرا شوند.
نکته کلیدی این است که وقتی انتظارات تورمی کنترل شده و رشد پایه پولی متوقف شود، تمام ناکارایی‌ها و ناترازی‌هایی که منجر به رشد پایه پولی می‌شده، سر باز می‌کند؛ یعنی شرکت‌های دولتی زیانده می‌شوند، زیان‌های نظام بانکی مجدداً آشکار می‌شوند و... . اینجاست که نظام انگیزشی برای اصلاح نظام بانکی و اصلاحات بودجه‌ای ایجاد می‌شود و آن‌وقت برنامه دولت بعدی باید این باشد که این ناکارایی‌ها را اصلاح کند: رابطه نفت با بودجه را اصلاح کند، بودجه خود و شرکت‌های دولتی را -مبتنی بر قوانین اصلاح‌شده- شفاف و عملیاتی ببندد، ساختار بودجه دولت و شرکت‌هایش را اصلاح کند، بانک مرکزی را مستقل کند تا بتواند عملیات نظارت بانکی و سیاستگذاری پولی خود را به درستی انجام دهد، بدهی‌های خود را اوراق بهادارسازی کند، نظام یارانه‌های افسارگسخته را سامان دهد و یکپارچه کند، نظام مالیاتی را اصلاح کند و... .
من فکر می‌کنم این برنامه اقتصادی‌ای است که جامعه باید از همه کاندیداهای ریاست‌جمهوری سال 1400 مطالبه کند. جامعه باید این پیام را بدهد که «ما دیگر از اینکه شما نمی‌توانید تورم را کنترل کنید، خسته شده‌ایم و لازم است این جراحی‌ها انجام شود». البته این کار، کار دشواری است. اگر آسان بود که دولت‌های قبلی انجامش داده بودند. این همان تعادل سیاسی مورد سوال شماست و اگر بخواهیم این اصلاحات را انجام دهیم، لازم است نوعی بازتوزیع صورت گیرد. از آنجا که اصلاحات مورد بحث، می‌خواهد رانت‌های توزیع‌شده را جمع کند و منابع را بهینه‌تر توزیع کند، چاره‌ای جز این وجود ندارد که با یک برنامه بازتوزیع همراه شود تا نوعی جبران برای متضرران در نظر گرفته شود.
بازتوزیع با این هدف که دولت بتواند حمایت افکار عمومی را برای این اصلاحات جلب کند؟
بله. به عنوان مثال وقتی دولت مالیات را بالا می‌برد، باید بخشی از منابع حاصله را به گونه‌ای بازتوزیع کند که گروه‌هایی که در معرض بیشترین آسیب هستند، مورد حمایت قرار گیرند و کسانی که بهره‌مندی زیادی از رانت‌های توزیع‌شده داشتند، سهم کمتری ببرند. البته این کار قطعاً گروه‌های ذی‌نفع پرقدرتی را که رانت‌های خود را از دست می‌دهند، عصبانی می‌کند و به همین دلیل هم هست که می‌گویم یک جراحی سخت در پیش داریم، ولی دولت و حاکمیت باید مقابل آن گروه‌ها بایستند که یکی از شرایط تحقق آن، رفع انواع تضاد منافع در مناصب دولتی است.
جمع‌بندی کنم: برنامه کنترل تورم یک جراحی اقتصادی است و باید حتماً با یک برنامه بازتوزیعی همراه شود تا رضایت عموم مردم را جلب کند، اما یک یا دو دهکی که به‌طور قابل توجهی از رانت‌های قبلی استفاده می‌کرده‌اند، از این رانت‌ها بی‌بهره می‌شوند. طبعاً این برنامه باید تدریجی و چهار، پنج‌ساله باشد تا به مرور به کنترل تورم بینجامد.
چنین برنامه‌هایی قبلاً هم در اقتصاد ایران مطرح و حتی اجرا شده، اما در نهایت به هدف مورد نظر نرسیده است. به عنوان نمونه، برنامه هدفمندی یارانه‌ها با هدفی مشابه اجرا شد، ولی به جایی نرسید و امروز، 10 سال بعد از آغاز اجرای آن به نقطه‌ای رسیده‌ایم که می‌بینیم. واقعاً چه تضمینی وجود دارد که این برنامه هم به همان سرنوشت دچار نشود؟
سوال سختی است، ولی راه‌هایی هم وجود دارد. یکی از آنها استفاده از بسترهای IT است. یک مثال ترافیکی بزنم: تا وقتی قرار باشد فقط یک افسر راهنمایی و رانندگی ضامن اجرای قوانین باشد و متخلفان را جریمه کند، همیشه این ریسک وجود دارد که فردی به او رشوه بدهد و از اعمال قانون بگریزد. در یک عملیات غیرشفاف این مساله کاملاً محتمل است، ولی وقتی دوربین بگذاریم و نقش عامل انسانی را از این فرآیند حذف کنیم، اجرای قانون قطعی می‌شود.
من عمیقاً معتقدم فناوری اطلاعات ظرفیت بسیار زیادی دارد که سطح و کیفیت حکمرانی ما را به طرز قابل توجهی ارتقا دهد و این ارتقای تکنولوژی حکمرانی می‌تواند خود را در مساله کاهش تورم هم نشان دهد. اگر بخواهیم با تعادل‌های اقتصاد سیاسی موجود پیش برویم، ارتقای سطح حکمرانی نه غیرممکن، ولی با احتمال کمی محقق می‌شود. ولی IT می‌تواند کمک کند که این کار با سرعت بسیار بیشتری انجام شود. به گونه‌ای که اگر مثلاً سیستم مالیاتی ما باید 100 واحد مالیات بگیرد و امروز به دلایلی مثل وجود ساختارهای غیرشفاف، ناکارا و انسان‌محور فقط ۵۰ واحد می‌گیرد، با حذف انسان و جایگزینی IT می‌تواند ۸۰ واحد مالیات بگیرد. این کار را می‌توان به بخش‌های دیگر هم توسعه داد. همین امروز در برخی از کشورها حرکت به این سمت شروع شده است. به عنوان مثال در مساله اعمال قراردادها، تا وقتی انسان در مقابل انسان قرار داشته باشد، ممکن است contract enforcement رخ ندهد، ولی وقتی انسان در مقابل کامپیوتر باشد، چاره‌ای جز اعمال قرارداد وجود نخواهد داشت. درباره rule of law (حاکمیت قانون) و شفافیت نیز همین شرایط وجود دارد. اینها همان چیزهایی هستند که مشکلات لایه حکمرانی ما را شکل داده‌اند و با IT می‌توانیم این لایه را اصلاح کنیم و یک جهش در کیفیت حکمرانی داشته باشیم که اثر خود را نه‌تنها در کاهش تورم که در بقیه امور نیز می‌تواند متجلی کند.
دقت کنید که من نمی‌گویم این اتفاق حتماً رخ خواهد داد. حرف من این است که IT این ظرفیت را دارد؛ اما استفاده از این ظرفیت منوط به شرط دومی است که به «افراد» مرتبط است.
چگونه؟
درباره نقش افراد باید بحث را به سه لایه «مدیران دولتی»، «بدنه کارشناسی دولت» و «اقتصاددانان و مشاوران» تفکیک کرد:
1- در لایه اول که تصمیم‌گیران و مدیران هستند؛ تا وقتی از افراد کارنابلد و بی‌پتانسیل استفاده کنیم، IT نمی‌تواند کاری بکند. چون کسی که قرار است از ظرفیت فناوری اطلاعات بهره ببرد، می‌تواند از آن به شکلی خوب یا بد استفاده کند. اصلاح لایه حکمرانی به شکل اتوماتیک رخ نمی‌دهد و «آدم‌ها» باید آن را اصلاح کنند و تا وقتی مدیر بالادستی کاربلد نباشد، نمی‌توان انتظار داشت نخستین لایه حکمرانی اصلاح شود؛ بنابراین لازم است اصلاح در طبقه مدیران رخ دهد.
2- در لایه دوم که تصمیم‌سازان قرار دارند، بنابر تجربه شخصی خودم سه نوع افراد را در بدنه کارشناسی دولت شناسایی کرده‌ام: تعداد معدودی کارشناس کاربلد که امید داریم کار خود را به خوبی انجام می‌دهند. گروه دوم اما کسانی هستند که نه کاربلد هستند و نه کارآمد. اینها خارج از چارچوب شایسته‌سالاری به بدنه کارشناسی دولت وارد شده‌اند و معمولاً مسوول تصمیم‌سازی‌های غلط هستند. گروه سومی هم وجود دارد که اگرچه کاربلد است، اما به دلیل وجود مدیران نالایق بالادستی، دچار افسردگی و ناامیدی شده‌اند. این گروه روحیه کارشناسی خود را از دست داده و به تزریق‌کننده ناامیدی در کل سیستم بدل شده‌اند. لازمه اصلاح در لایه تصمیم‌سازی دولت این است که اولاً کارشناسان نابلد کنار گذاشته شوند و ثانیاً درباره کارشناسان کاربلد اما افسرده، یا کاری کنیم که از افسردگی خارج شوند، یا آنها را هم کنار بگذاریم.
3- علاوه بر تغییراتی که در لایه تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان باید اعمال کرد، نباید از نقش اقتصاددانان و مشاوران غافل شد. یک گروه از کسانی که به عنوان اقتصاددان یا اقتصادخوانده شناخته می‌شوند، اصلاً اقتصاد بلد نیستند و بر اساس اصول علم اقتصاد اظهارنظر نمی‌کنند. گروه دیگری از اقتصاددانان هم چون درگیر کار اجرایی نیستند و با واقعیت‌های روی زمین آشنایی ندارند، در فضای واقعی حرف نمی‌زنند؛ بعضی از آنها صرفاً یکسری حرف‌های کلی در حد کتاب «مبانی اقتصاد» را مطرح می‌کنند و بس. یعنی حرف‌هایی که می‌زنند، راهکار واقعی برای تصمیم‌گیری سیاستمدار ندارد. گروه سوم هم اقتصاد بلدند و هم با فضای واقعی سیاستگذاری آشنایی دارند، اما زبان و بیان لازم برای صحبت با سیاستگذار و قانع کردن او را ندارند. شاید تنها تعداد معدودی اقتصاددان هستند که همه ویژگی‌های لازم را برای طرف مشورت قرار گرفتن در سطح حکمرانی دارند. بنابراین حتی در حوزه مشاوران و اقتصاددانان هم نیاز به اصلاحات احساس می‌شود.
علاوه بر استفاده از IT و آدم‌های مناسب، سومین پیش‌نیاز و ابزار تحقق برنامه‌ای که از آن صحبت کردم، اصلاح ساختارهای سیاسی کشور است. نباید فراموش کرد که مدیران ناشایست، مخلوق ساختار سیاسی کشور هستند و برای اینکه چنین مدیران ناشایستی به قدرت نرسند، باید برخی اصلاحات ساختاری هم اتفاق بیفتد. یکی از کلیدی‌ترین اصلاحاتی که ضرورت دارد -و جای‌جای کشور از نبود آن آسیب دیده- ایجاد «نظام مسوولیت-اختیار-پاسخگویی» است. وقتی مسوولیت کاری به یک نهاد واگذار می‌شود، باید متناسب با این مسوولیت به او اختیارات داده شود و متناسب با این اختیارات از او پاسخ خواسته شود و به‌تبع آن نهاد ناظری وجود داشته باشد تا نظام «چک و بالانس» کار کند.
وقتی از اصلاح ساختار حرف می‌زنم، منظورم این نیست که همه چیز را به هم بزنیم؛ اگر در همین ساختارهای موجود فقط «نظام مسوولیت-اختیار-پاسخگویی» را به درستی پیاده کنیم، یعنی به کسی که واقعاً مسوول موضوعی است، اختیارات لازم را بدهیم و از او پاسخ بخواهیم و نهاد ناظر را هم داشته باشیم و «چک و بالانس» کنیم، تغییر رخ می‌دهد. این تغییر از مساله مهار تورم فراتر است. کنترل تورم تنها یکی از محصولات این اصلاح حکمرانی است و احیای رشد اقتصادی و بهبود زندگی مردم در ابعاد مختلف هم از آن ناشی خواهد شد. همچنین تاکید می‌کنم که حل مشکل تورم معطل این اصلاح حکمرانی نیست. خیلی از کشورها این مشکلات را دارند، ولی مساله تورم در آنها حل شده است. با این حال، هرقدر که لایه به لایه بالا برویم، می‌بینیم که اگر این اصلاحات حکمرانی انجام شود، حل مشکل تورم هم تسریع می‌شود.
حرف آخر اینکه در یک لایه باز هم بالاتر، همه چیز به حوزه آموزش بازمی‌گردد. تا زمانی که ما آدم‌های شایسته چندبعدی تربیت نکنیم، نمی‌توانیم از بین آنها مدیران و کارشناسان شایسته انتخاب کنیم. کسی که قرار است در نظام سیاسی به وزارت برسد، فقط قرار نیست در حوزه تخصصی خود دانش داشته باشد. ما به نیروهای خبره‌ای نیاز داریم که در عین حال مدیر، سیاستمدار و جامعه‌شناس باشند و حتی فلسفه هم بدانند. تربیت چنین نیروهای خبره‌ای وظیفه مجموعه نظام آموزشی کشور اعم از دانشگاهی و آموزش و پرورش است. علاوه بر این، نباید ضرورت فراگیری آموزش اقتصاد برای خبرگان و مردم را نیز فراموش کرد. بسیاری از توقعاتی که امروزه از حاکمیت وجود دارد، به خاطر این است که مردم آموزش صحیح ندیده‌اند. این توقعات بیجا از حاکمان و سیاستمداران، نقش مهمی در شکل‌گیری شرایط موجود در اقتصاد ایران دارد.
یک‌بار دیگر تاکید می‌کنم: حل مساله تورم معطل حل همه مسائل حکمرانی کشور نیست، اما هرچه در این حوزه‌ها سرمایه‌گذاری کنیم، هم به حل مساله تورم کمک می‌کنیم و هم به حل سایر مسائل اقتصادی و حتی سایر ابعاد وضعیت رفاهی مردم. وقتی حکمرانی اصلاح شود، همه چیز از آن متاثر می‌شود و کنترل تورم فقط یکی از محصولات آن است.
