بازی در زمین نااطمینانی‌های سیاسی و سیاستی
محمد حسینی از نقش محیط کسب‌وکار در رشد و رونق اقتصادی می‌گوید
محمد حسینی، در توضیح نقش بهبود محیط کسب‌وکار در افزایش رشد اقتصادی به تفکیک نااطمینانی‌های موجود در فضای اقتصاد به دو بخش «سیاسی» و «سیاستی» می‌پردازد و می‌گوید: «اگر داده‌های مربوط به سرمایه‌گذاری، موجودی سرمایه و نرخ تشکیل سرمایه در اقتصاد ایران را در دهه‌های اخیر بررسی کنیم، می‌بینیم که از ابتدای دهه 1390 که نااطمینانی‌های بین‌المللی مرتبط با تحریم در اقتصاد ایران آغاز شده، سرمایه‌گذاری هم کم شده است. اما این مساله نباید همه توجه ما را به خود جلب کند. چون همه نااطمینانی‌های اقتصاد ایران ناشی از جنبه بین‌المللی و «سیاست» نیست؛ یک جنبه آن هم «سیاستی» است.» عضو هیات علمی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی در توضیح نااطمینانی‌های سیاستی تاکید می‌کند: «اگر رونق تولید را به بهبود فضای کسب‌وکار منوط بدانیم و فضای کسب‌وکار را زنجیره‌ای از چند بلوک مختلف سیاستی برشمریم، بخشی از آن مثلاً از طریق تسهیل ورود و خروج شرکت‌ها به بازار انجام می‌شود که در قالب بحث «تخریب خلاقانه» جوزف شومپیتر قابل تحلیل است. بخش مهم‌تر اما این است که ناکارایی‌هایی را که دولت بر اثر دخالت خود بر بخش‌های مختلف اقتصاد تحمیل می‌کند، حذف کنیم یا دست‌کم کاهش دهیم. قیمت‌گذاری‌های نابجا یکی از این ناکارایی‌هاست.»
♦♦♦
در شرایط امروز که اقتصاد ایران از یک‌سو زیر فشار تحریم‌ها قرار دارد و درآمدهای ارزی دولت به شدت کاهش پیدا کرده و از سوی دیگر بروز کرونا مزید بر علت شده و در نتیجه نیاز اقتصاد به محرک‌های بیرونی افزایش یافته، برخی معتقدند آزادسازی محیط کسب‌وکار یکی از معدود گزینه‌های واقع‌بینانه موجود برای نجات اقتصاد ایران از رکود است. با این دیدگاه چقدر موافقید و فکر می‌کنید بهبود محیط کسب‌وکار چگونه و از چه مسیرهایی می‌تواند به رشد اقتصادی کمک کند؟
اجازه بدهید ابتدا بخش دوم سوال شما را پاسخ بدهم. بهبود فضای کسب‌وکار و در سطحی بالاتر رونق تولید منوط به افزایش سرمایه‌گذاری است و یکی از مسائلی که سرمایه‌گذاری بسیار به آن حساسیت دارد، نااطمینانی است. دلیل آن هم روشن است: سرمایه‌گذاری معمولاً یک هزینه برگشت‌ناپذیر و به نسبت بزرگ برای بنگاه است. بنابراین در شرایط نااطمینانی، بنگاه حاضر نیست این ریسک را متقبل شود که سرمایه‌گذاری جدید انجام دهد؛ و وقتی سرمایه‌گذاری جدید انجام نشود، قاعدتاً تولید نمی‌تواند رشد پررونقی داشته باشد.
البته نااطمینانی جنبه‌های مختلفی دارد و خوب است درباره جنبه‌های متنوع آن که از رونق تولید جلوگیری می‌کند، بیشتر توضیح دهم. به عنوان مثال همان‌طور که شما اشاره کردید، در شرایط امروز ایران -که وضعیت پیش از کرونای اقتصاد هم چندان مناسب نبوده است- یک بیماری همه‌گیر به عنوان یک نااطمینانی جدید وارد عمل شده است. هرچند ورود این نااطمینانی جدید تا حدودی از اختیار سیاستگذاران و سیاستمداران کشور خارج بوده، ولی نااطمینانی‌هایی هم وجود دارد که در طول سال‌های گذشته به دست سیاستگذاران و سیاستمداران خودمان ایجاد شده است. یکی از این نااطمینانی‌ها، نااطمینانی‌های سیاسی اعم از داخلی و بین‌المللی است. در سیاست داخلی، نااطمینانی مثلاً می‌تواند شامل این باشد که چه گروهی قرار است وارد قدرت شود و چقدر قدرت خواهد داشت و امثال آن. اما در فضای سیاست بین‌المللی مرتبط با ایران، این مشکل با شدت بیشتری وجود داشته و تحریم‌ها باعث شده نااطمینانی زیادی به فضای تجارت خارجی و ارزی کشور وارد شود.
اگر داده‌های مربوط به سرمایه‌گذاری، موجودی سرمایه و نرخ تشکیل سرمایه در اقتصاد ایران را در دهه‌های اخیر بررسی کنیم، می‌بینیم که از ابتدای دهه 1390 که نااطمینانی‌های بین‌المللی مرتبط با تحریم در اقتصاد ایران آغاز شده، سرمایه‌گذاری هم کم شده است. اما این مساله نباید همه توجه ما را به خود جلب کند. چون همه نااطمینانی‌های اقتصاد ایران ناشی از جنبه بین‌المللی و «سیاست» نیست؛ یک جنبه آن هم «سیاستی» است.
هر بنگاه اقتصادی، هنگامی که می‌خواهد برای سرمایه‌گذاری تصمیم‌گیری کند، نه‌تنها فضای بیرونی و فضای سیاسی کشور را رصد می‌کند، بلکه فضای سیاستگذاری، رگولاتوری و قواعد و قوانین را هم بررسی می‌کند. از آنجا که فضای «سیاستی» تا حدی از فضای «سیاسی» مستقل است، این‌طور نیست که اگر فضای سیاست خارجی بهتر شد، لزوماً فضای سیاستی هم بهتر شود. اتفاقاً تجربه برجام خلاف این فرض را به ما ثابت کرد. هنگامی که برجام تصویب و اجرا شد، این انتظار وجود داشت که چون ریسک سیاست خارجی و بین‌المللی کاهش پیدا کرده، شرایط اقتصاد ایران بهبودی کلی پیدا کند. البته بهبودهایی اتفاق افتاد، ولی ابعاد این بهبودها به اندازه انتظار نبود. چرا؟ یکی از دلایلی که باعث شد انتظارات از برجام برآورده نشود، این بود که سیاستگذاران ما عمدتاً روی ریسک‌های خارجی اقتصاد ایران متمرکز شده بودند و نااطمینانی‌هایی را که بنگاه‌ها بر اثر سیاستگذاری داخلی با آن مواجه بودند فراموش کردند و اصلاحات مورد نیاز در آن حوزه‌ها انجام نشد. در نتیجه وجود این نااطمینانی‌ها، برجام آنقدرها که انتظار داشتیم موثر واقع نشد و رونق تولید و رشد اقتصادی آنقدرها بالا نرفت.
در هر حال، سوال شما مربوط به شرایط حاضر بود که نه‌تنها از جنبه سیاسی و بین‌المللی با مشکلات زیادی مواجهیم، بلکه مشکل کرونا هم به مشکلات قبلی ما اضافه شده است. در این شرایط، یکی از راهکارهایی که می‌توان پیشنهاد داد این است که به سراغ اصلاحات سیاستی که در گذشته مغفول مانده است، برویم؛ اصلاحات سیاستی در جاهایی که به کسب‌وکارها آسیب زده و باعث افزایش ریسک سرمایه‌گذاری آنها شده است. فکر می‌کنم باید سراغ اینها رفت و تا جایی که ممکن است این ریسک‌ها را تقلیل داد تا فشار از روی اقتصاد ایران کم شود.
تفکیک نااطمینانی‌های موجود به دو بخش «سیاسی» و «سیاستی» تفکیک جالبی است. اجازه بدهید ابتدا روی بخش سیاستی متمرکز شویم. دست‌کم یک دهه است که مساله بهبود محیط کسب‌وکار در ادبیات سیاستگذاری اقتصادی ایران برجسته شده و برای آن اسناد، قوانین و دستورالعمل‌های مختلف صادر شده است؛ عملکرد واقعی ما اما همچنان چندان چنگی به دل نمی‌زند. به نظر می‌رسد در بهبود محیط کسب‌وکار -مثل برخی سیاستگذاری‌های دیگر در اقتصاد ایران- در بند ظواهر مانده‌ایم. به عنوان نمونه برخی منتقدان می‌گویند اگرچه کاهش فرآیندهای دریافت مجوز برای آغاز یک کسب‌وکار مهم است، اما وقتی اصل پروسه مجوزدهی دولتی پابرجاست، یا وقتی دخالت‌های تعزیراتی در بازارهای مختلف و نظام قیمت‌گذاری دولتی حفظ شده، اینها فقط بزک کردن چهره اقتصاد است و چیز مهمی عوض نشده است. نظر شما درباره این دیدگاه چیست؟
به‌طور کلی با این دیدگاه موافقم. اصولاً بهبود کسب‌وکار زنجیره‌ای از مراحل دارد که تسهیل ورود و خروج بنگاه‌ها به بازار یکی از آنهاست، ولی مراحل دیگری هم وجود دارد که احتمالاً اصلاحات در مورد آنها انجام نشده یا به درستی انجام نشده است.
برای توضیح بهتر اصلاحاتی که ضرورت دارد، یک تجربه بسیار نزدیک را با نگاه به آمار و داده‌ها مثال می‌زنم. سال‌هاست که در فضای سیاستگذاری ما، اقتصاددانان بر واقعی شدن نرخ ارز تاکید می‌کنند. خیلی قبل‌تر از آنکه بحث خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم‌ها مطرح شود، اقتصاددانان تاکید می‌کردند که اگر می‌خواهیم تولید و صنعتمان رونق بگیرد، نرخ ارز باید با نرخ واقعی که در بازار وجود دارد، تعدیل شود، اما دولت در دوره‌ای نسبتاً طولانی نرخ ارز را تثبیت کرده بود (دست‌کم از پاییز 1392 تا اواخر سال 1396 نرخ ارز کمابیش ثابت بود). اگر به داده‌های تولید صنعتی از پاییز 1392 تا اواخر سال 1396 توجه کنیم، می‌بینیم که رشد صنعت ما -به نسبت آنچه با توجه به کاهش نااطمینانی در فضای اقتصاد کلان از آن انتظار می‌رفت- پایین است. به‌خصوص اگر داده‌های اشتغال صنعتی را -که بخش غیررسمی را هم شامل می‌شود- بررسی کنیم، داده‌های طرح اشتغال نیروی کار نشان می‌دهد که در این فاصله زمانی خالص اشتغال صنعتی کشور حتی در برخی سال‌ها رشد منفی را به ثبت رسانده است. به سال 1397 رسیدیم که جهش شدیدی در نرخ ارز رخ داد و در یکی دو فصل اول این سال نااطمینانی به شدت بالا رفت و تقریباً همه بخش‌های اقتصاد نوعی کاهش را تجربه کردند، ولی از پاییز 1397 تا پاییز 1398 ملاحظه می‌کنیم که روند اشتغال صنعتی -با وجود همه نااطمینانی‌های بین‌المللی‌ای که اقتصاد با آن دست و پنجه نرم می‌کرده- مثبت شده است. آن هم در حالی که از نظر تجارت و خیلی موارد دیگر موانع بسیاری پیش روی خود داشته است. مشخص است که تعدیل شدن نرخ ارز و نزدیک شدن آن به نرخ واقعی، باعث شده قدرت رقابت‌پذیری صنایع ما -که اقتصاددانان همواره از آن صحبت می‌کردند- افزایش پیدا کند و صنعت رونق بگیرد. فراموش نکنید که تازه این تصمیمی بود که به سیاستگذاران تحمیل شد و سیاستگذاران تا جایی که توانستند از آن جلوگیری کردند. من هم قصد ندارم درباره اینکه نرخ ارز چقدر باید باشد و چطور باید کنترل شود، صحبت کنم. حرف من این است که این اتفاق ناخواسته، اشتباهات سیاستی را تا حدی جبران کرد و باعث شد حتی در بدترین شرایط -که ما با انواع و اقسام تحریم‌های بین‌المللی در شدیدترین شکل آن مواجه بودیم- اشتغال صنعتی افزایش پیدا کند و رشد را در بخش صنعت مشاهده کنیم.
به سوال شما برگردم؛ اگر رونق تولید را به بهبود فضای کسب‌وکار منوط بدانیم و فضای کسب‌وکار را زنجیره‌ای از چند بلوک مختلف سیاستی برشمریم، بخشی از آن مثلاً از طریق تسهیل ورود و خروج شرکت‌ها به بازار انجام می‌شود که در قالب بحث «تخریب خلاقانه» جوزف شومپیتر قابل تحلیل است. بخش مهم‌تر اما این است که ناکارایی‌هایی را که دولت بر اثر دخالت خود بر بخش‌های مختلف اقتصاد تحمیل می‌کند، حذف کنیم یا دست‌کم کاهش دهیم. قیمت‌گذاری‌های نابجا یکی از این ناکارایی‌هاست. ممکن است گفته شود دولت باید در یکسری از بازارهای خیلی خاص به عنوان رگولاتور وارد شود و تنظیماتی را انجام دهد، اما در بازاری که امکان متعادل شدن عرضه و تقاضا با قیمت مدنظر دولت فراهم نیست، ورود دولت و قیمت‌گذاری دستوری قطعاً منجر به ناکارایی بیشتر و بدتر شدن فضای کسب‌وکار می‌شود و هیچ نتیجه مثبتی به همراه نخواهد داشت.
نمونه دیگر، روش اجرای سیاست خصوصی‌سازی در قالب اصل 44 قانون اساسی است. دولت از ابتدای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به دنبال این بوده که مالکیت شرکت‌های دولتی را واگذار کند، ولی مدیریت آنها را واگذار نکند. در واگذاری‌هایی که اخیراً صورت گرفته است هم مشاهده می‌کنیم که دولت با فروش سهام در ظاهر خصوصی‌سازی یا واگذاری مالکیت را انجام دهد، اما در برابر واگذاری مدیریت بسیار مقاومت می‌کند. این قطعاً یک خطای سیاستی و از سنخ نااطمینانی‌هایی است که از لحاظ سیاستی به اقتصاد و بنگاهداری کشور تحمیل می‌شود و با رونق تولید ناسازگار است.
مدل مفهومی بسط‌یافته محیط کسب‌وکار که بنابر نظریه عمومی کارآفرینی «اسکات شین» شکل گرفته، دو زیربخش محیط «اقتصادی» و محیط «نهادی» را در توصیف وضعیت محیط کسب‌وکار به کار می‌برد. اگر از محیط «اقتصادی» که شامل «محیط اقتصاد کلان»، «محیط مالی»، «ساختار تولید» و «محیط جغرافیایی» است، شروع کنیم و مثال شما از سیاست ارزی را مورد توجه قرار دهیم، فکر می‌کنید تغییر کدام‌یک از این مولفه‌ها تاثیر بیشتر و فوری‌تری بر ارتقای تولید و افزایش رشد اقتصادی خواهد داشت؟ به بیان دیگر اصلاحات را از کجا باید شروع کرد؟
به نظر من لزوماً تعارضی بین ابعاد مختلف این اصلاحات وجود ندارد. البته ممکن است با توجه به شرایط امروز اقتصاد ایران یکسری تقدم و تاخر زمانی را در نظر بگیریم. ضمن اینکه بعضی از این اصلاحات اثر بلندمدت دارد و نمی‌توان انتظار کوتاه‌مدت درباره آنها داشت، ولی عموماً این‌گونه نیست که بتوان فقط بر انجام اصلاحات در یک بخش متمرکز شد و بخش‌های دیگر را رها کرد. اتفاقاً در فضای اقتصادی اغلب این‌گونه است که اگر فقط یک بخش را اصلاح کنید و بخش‌های دیگر همچنان ناکارا باقی بمانند، حتی همان بخشی که در آن اصلاحات انجام‌شده هم نمی‌تواند موثر باشد و بهبود مورد انتظار را به بار آورد. یعنی این اصلاحات را به عنوان یک بسته سیاستی در نظر گرفت که هر یک از آنها جزئیات زیادی هم دارد.
بسیار خوب، به تفکیک مدل اسکات شین برگردیم. این مدل در توصیف زیربخش محیط «نهادی»، عواملی مثل «محیط سیاسی»، «محیط حقوقی»، «محیط فرهنگی»، «محیط آموزشی و علمی»، «محیط فناوری و نوآوری» و «ساختار دولت» را به عنوان عوامل موثر بر محیط کسب‌وکار مورد تاکید قرار داده است. اگر کمی خودمانی‌تر سوال کنم، فکر می‌کنید در شرایط امروز ایران، اقتضائات غیراقتصادی بهبود محیط کسب‌وکار در فضای اجتماعی و فضای سیاست داخلی و خارجی چه هستند؟
تردیدی نیست که فضای سیاست داخلی و خارجی بر اقتصاد تاثیر می‌گذارد. در پاسخ به سوالات پیشین از تجربه پسابرجام و برآورده نشدن انتظارات مربوط به رونق اقتصادی صحبت کردم، اما تاکید می‌کنم -و آمارها هم نشان می‌دهد- که وقتی برجام تصویب شد، اقتصاد ایران بعد از چند سال رکود به سمت رشد مثبت حرکت کرد و طی دو سال در یکسری از بخش‌ها رونق اقتصادی مشاهده شد. مولفه‌های «سیاسی» و «سیاستی» مکمل یکدیگر هستند و اگر در فضای سیاست خارجی و بین‌المللی گشایش‌هایی اتفاق بیفتد، قطعاً به بهبود شرایط کمک می‌کند.
با این حال بار دیگر یادآوری می‌کنم که باید از تجربه دهه اخیر درس بگیریم. ایجاد گشایش در فضای سیاست خارجی به هیچ وجه «شرط کافی» حرکت به سمت رونق تولید نیست و باید از لحاظ سیاستی، از جنبه‌های اقتصادی (شامل نهادهای اقتصادی و اصلاحاتی که باید در آنها انجام شود) کارهایی جدی انجام شود تا تغییر و گشایش سیاسی را تکمیل کند.
تاکید شما بر تجربه پسابرجام بسیار جالب است، اما اجازه بدهید از سمت مقابل هم به ماجرا نگاه کنیم. آیا فقط با اقدامات سیاستی -بدون همراهی اصلاحات سیاسی داخلی و خارجی- می‌توان کاری کرد که تولید رونق بگیرد و به رشد اقتصادی مطلوب برسیم؟ به بیان دیگر، آیا اصلاحات سیاستی «شرط کافی» بهبود محیط کسب‌وکار و رونق تولید در اقتصاد ایران است، یا این اصلاحات هم فقط «شرط لازم» است و باید با اصلاحات سیاسی همراه شود؟
به هر حال اصلاحات سیاستی می‌تواند تا حدی تاثیرگذار باشد، اما اجازه بدهید این سوال را با یک بیان ریاضی ساده پاسخ بدهم: هر یک از این اصلاحات (چه در جنبه‌های سیاسی و چه در جنبه‌های سیاستی) اگر به تنهایی اعمال شوند، تنها یک بهبود نسبی ایجاد می‌کنند، اما اگر هر دو با هم باشند، این احتمال وجود دارد که بهبود حاصل «ضرب» دو عامل باشد، نه حاصل «جمع»شان. چون همزمانی آنها نوعی resonance یا هم‌افزایی ایجاد می‌کند که سرمایه‌گذاران یا صاحبان بنگاه‌ها می‌بینند هم ریسک سیاسی و بین‌المللی کم شده، هم فضای ریسک بنگاه و فضای سیاستگذاری شفاف شده و در نتیجه محیط کسب‌وکار بهبود پیدا کرده است. به نظر من، اگر این دو عامل با یکدیگر ترکیب شوند، می‌توانند به جهشی منجر شوند که هیچ یک به تنهایی نمی‌توانسته‌اند آن را ایجاد کنند. توجه داشته باشید که حتی جمع جداگانه این عوامل هم به جهشی که از آن صحبت کردیم، منجر نمی‌شود و فقط هم‌افزایی آنهاست که به ضرب دو عامل می‌انجامد و جهش تولید را ممکن می‌سازد.
