بمب‌های ساعتی

اقتصاد ایران از آن سوی مرزها با ابزار تحریم مورد تهدید دشمن قرار گرفته است ولی نگرانی‌ها فقط محدود به تهدید دشمن خارجی نیست. برخی معضلات خودساخته برجای مانده از گذشته، به چالش‌های بسیار بزرگ و تهدید جدی علیه اقتصاد تبدیل شده‌اند که آسیب و ضربه آنها به اقتصاد کشور، کمتر از تهدید دشمن خارجی نیست.

سه مشکل اساسی اقتصاد کشور، شامل کسری بودجه مزمن دولت، مشکلات نظام بانکی و ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی، در صورت ادامه وضع موجود، یک تهدید بسیار جدی برای کشور محسوب می‌شوند. بسیاری از این مشکلات، در زمان مناسب با هزینه‌ای کمتر قابل حل بود، ولی گسترش تدریجی این مشکلات و همزمانی و درهم‌تنیدگی آنها، مسیر اصلاحات را بسیار صعب و ناهموار کرده است.

کسری بودجه، مشکلات نظام بانکی و ناپایداری صندوق‌ها، هر یک بسان یک بمب ساعتی، آینده اقتصاد کشور را مورد تهدید قرار می‌دهند. به نظر می‌رسد هنوز برای اصلاح بودجه، اصلاح نظام بانکی و پایدارسازی صندوق‌های بازنشستگی فرصت باقی است،‌ مشروط به آنکه درک صحیحی از ابعاد مشکل و نقشه‌راهی برای عبور از چالش و اراده‌ای به حل مساله وجود داشته باشد.

در این یادداشت، سه معضل اساسی اقتصاد به اختصار مورد بررسی قرار گرفته است.

کسری بودجه دولت

کسری بودجه دولت یکی از اصلی‌ترین مسائل اقتصاد ایران است و ریشه بسیاری از چالش‌ها و معضلات دیگر در اقتصاد محسوب می‌شود. این مساله از آن جهت اهمیت مضاعف می‌یابد که آمارها نشان می‌دهد ناپایداری بودجه عمومی و شکاف منابع و مصارف بودجه، با گذشت زمان مدام افزایش یافته است. کسری بودجه دولت و ناترازی منابع و مصارف بخش عمومی در ایران، علل و ریشه‌های مختلفی دارد که مورد اشاره قرار می‌گیرد.

اولین ریشه کسری بودجه مزمن و ساختاری، نقش خاصی است که دولت در اقتصاد ایران برعهده گرفته است. ناپایداری بودجه ریشه در گستردگی تعهدات دولت و ساختار بزرگ و پرهزینه وظایف بخش دولتی دارد. تعهدات گسترده دولت و ساختار حجیم بخش عمومی نیز ریشه در غلبه نگاهی خاص به مفهوم و کارکرد دولت در فضای اجتماعی و اقتصادی ایران دارد که این نگاه به طرز فزاینده و نامحدودی نقش و کارکرد دولت را در اقتصاد و جامعه بسط داده است. این نگاه، دولت را عهده‌دار تعهدات اجتماعی نامحدود و مسوول تامین رفاه و گسترش عدالت اقتصادی در جامعه از طریق توزیع فراگیر منابع اقتصاد بین شهروندان می‌داند.

پذیرش نقش حداکثری برای دولت، مستلزم فراهم کردن منابع مالی گسترده‌ای است که قاعدتاً نمی‌تواند برآمده از کارکرد عادی اقتصاد و عواید تولید باشد. این منبع مالی برونزا، تاکنون درآمدهای نفتی بوده است که موجب دوام نقش‌آفرینی دولت‌هایی با وظایف حداکثری در اقتصاد بوده است. البته در دوره‌هایی که دولت با کاهش قیمت‌های جهانی نفت یا تحریم‌های بین‌المللی مواجه شده، این توهم که منابع زیرزمینی همواره می‌تواند پشتوانه تعهدات بی‌پایان دولت‌ها باشد، متزلزل شده است ولی بار دیگر با افزایش درآمدهای نفتی، همان دیدگاه دوباره حاکم شده است. سیاست‌هایی مانند ارزان‌فروشی انرژی، اتلاف منابع زیرزمینی، توزیع یارانه نقدی فراگیر و دائمی، پرداخت تسهیلات ارزان، خرید گران محصولات کشاورزی، استخدام‌های گسترده دولتی و نظایر آن هر یک نوعی از تعهدات گسترده دولت و نگاه توزیعی به عدالت اقتصادی و پذیرش نقش حداکثری توسط دولت در اقتصاد است. دولت‌هایی که رسالت خود را در شناسایی و گردآوری منابع اقتصاد و توزیع یکسان آن بین افراد جامعه می‌دانند. درآمدهای سرشار نفتی تا چند دهه توانست منابع مورد نیاز این‌گونه سیاست‌ها را تامین کند ولی از آنجا که همزمان با گسترش تعهدات دولت و افزایش جمعیت کشور، ظرفیت تولید و فروش نفت و توان درآمدزایی اقتصاد کاهش یافت، به تدریج آثار عدم تعادل‌های بزرگ در اقتصاد آشکار شد. دولت‌ها که همواره بسیار بیش از درآمدهای خود هزینه می‌کردند و شکاف بین هزینه و درآمد خود را با درآمدهای نفتی پر می‌کردند، به تدریج با کسری بودجه‌های بزرگ مواجه شده‌اند.

کسری بودجه، ریشه دیگری هم دارد که عبارت از ناکارایی و بهره‌وری پایین دولت است. جدای از اولویت‌های دولت در نحوه تخصیص منابع اقتصاد، اساساً دولت با هزینه بالا اداره می‌شود و اتلاف منابع گسترده‌ای در فعالیت‌های دولت وجود دارد. سهم دولت از تقاضای کل اقتصاد همواره در حال افزایش است، بی‌آنکه افزایشی در کیفیت و کمیت خدمات بخش عمومی رخ داده باشد. دستگاه‌های دولتی اغلب به شکلی غیرقابل توجیه با نیروی انسانی مازاد، تمرکز دارایی ثابت، موازی‌کاری، تعدد مراکز تصمیم‌گیری و ناکارایی فرآیندهای اداری مواجه‌اند. این مسائل، بهره‌وری بخش دولتی را به‌ شدت در سطح پایینی نگه داشته است. بهره‌وری پایین دستگاه‌های دولتی به معنی اتلاف منابع و افزایش هزینه‌های دولت است. علاوه بر آن، ساختار سنتی و ناکارآمد بودجه‌ریزی در سازمان‌های دولتی و نحوه تخصیص منابع، یکی دیگر از عوامل اصلی اتلاف منابع عمومی در دستگاه‌های دولتی است. در این زمینه، عدم شفافیت کافی درآمدها و هزینه‌های بخش عمومی نیز ناکارایی تخصیص منابع و اتلاف منابع را تشدید کرده است.

ریشه دیگر کسری بودجه، ماموریت‌های موازی و تعدد نهادهای وابسته به بودجه عمومی است. در بسیاری از امور اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، نهادهای متعدد و موازی از بودجه عمومی تامین مالی می‌شوند و عهده‌دار وظایف مشابهی هستند. این مساله بار مالی سنگینی را بر بودجه عمومی تحمیل می‌کند بی‌آنکه متناسب با هزینه‌ها، خدمات مازادی تولید شود. این نکته نیز قابل ذکر است که علاوه بر بودجه رایج دستگاه‌های دولتی و اجرایی، همه‌ساله در قالب ردیف‌های متفرقه بودجه‌های سنواتی، مبالغ قابل توجهی به دستگاه‌های مختلف غیردولتی پرداخت می‌شود بی‌آنکه نظارتی بر نحوه هزینه‌کرد آنها صورت گیرد. این مساله نیز بار مالی دولت را سنگین‌تر می‌کند.

عامل دیگر افزایش مخارج دولت، نحوه تخصیص اعتبارات عمرانی است. در این زمینه عواملی مانند ناکارایی در تخصیص منابع عمرانی و فقدان شفافیت و رقابت لازم در واگذاری طرح‌های عمرانی موجب اتلاف منابع بودجه‌ای شده است. در فرآیند واگذاری بخشی از طرح‌های عمرانی، شفافیت و رقابت لازم وجود ندارد و دوره اجرای طرح‌های عمرانی بسیار بیشتر از زمان متعارف است. در مواردی ممکن است برخی طرح‌های بزرگ عمرانی از توجیه اقتصادی برخوردار نبوده و تابع ملاحظات دیگری باشد. این مسائل موجب می‌شود، ستانده واقعی ناشی از سرمایه‌گذاری‌های دولتی در عمل تناسبی با هزینه‌های تخصیص‌یافته به طرح‌های عمرانی نداشته باشد. آنچه گفته شد، ناظر بر عوامل و ریشه‌هایی است که منجر به افزایش مخارج دولت شده است. طرف مقابل مخارج دولت، درآمدهای دولت است. درآمدهای دولت وابستگی زیادی به درآمدهای برونزای نفت دارد. یکی از علل ناپایداری درآمدهای دولتی، سهم بالای درآمدهای نفتی و اتکای بخشی از هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفتی است. درآمدهای نفتی نیز تابع قیمت و مقدار صادرات نفت کشور است که هردوی آنها تحت تاثیر عوامل برونزا تعیین می‌شوند. ناپایداری درآمدهای نفتی و وابستگی به عامل برونزا موجب شده است در مواقع کاهش قیمت‌های جهانی نفت یا کاهش صادرات نفت ناشی از تحریم‌های خارجی، تراز مالی دولت دچار مشکل شود و کسری بودجه همانند آنچه در سال جاری رخ داده است، تشدید شود.

کسری بودجه ساختاری، که منشأ بزرگ‌ترین عدم تعادل در اقتصاد است، به سایر بخش‌ها نیز تسری پیدا کرده است. کسری بودجه ساختاری و مزمن دولت معضلاتی مانند تعهدات انباشته دولت، فشار بر نظام بانکی، رشد مزمن نقدینگی و حتی بحران صندوق‌های بازنشستگی را به وجود آورده است. حل مشکلات ساختاری کسری بودجه نیازمند اصلاحات گسترده‌ای است که مهم‌ترین آن تمرکز دولت بر ماموریت‌های اصلی و اجتناب از پذیرش تعهدات مالی فراتر از درآمدهای پایدار بودجه‌ای است. در این زمینه اقداماتی مانند عدم اتکای هزینه‌های جاری به درآمدهای نفتی، افزایش شفافیت و انضباط مالی دولت، پاسخگویی دولت نسبت به عملکرد مالی، قاعده‌مند کردن تمامی سیاست‌های حمایتی و پرداخت‌های انتقالی، برقراری یک قاعده مالی کارآمد برای درآمدهای نفتی و قاعده‌مند کردن شیوه جبران کسری بودجه و نظایر آن ضروری است.

نظام بانکی

مشکلات نظام بانکی تاکنون با مداخله دولت یا بانک مرکزی و با اقداماتی مانند ادغام و انحلال و پرداخت حقوق سپرده‌گذاران از منابع بانک مرکزی و نظایر آن به ظاهر مرمت شده و به یک بحران بزرگ اجتماعی تبدیل نشده است. با این حال مشکلات ساختاری نظام بانکی کشور به‌طور جدی مستعد بروز بحران‌های بزرگ است و می‌تواند پیامدهای بسیار دامنه‌داری داشته باشد. مشکلات پیچیده و چندلایه نظام بانکی که به صورت رشد فزاینده اضافه‌برداشت از منابع بانک مرکزی رخ نموده است، تحت تاثیر عوامل و ریشه‌های مختلفی است.

اولین ریشه مشکلات نظام بانکی، ناکارایی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت است. منابع بانکی، جبران‌کننده ناکارآمدی سیاست‌های اقتصادی دولت و ناکارایی سیاست‌های مالی بوده است. روند فزاینده بدهی بخش دولتی به نظام بانکی موید این مساله است. جدای از انتقال مشکلات مالی دولت به نظام بانکی، بانک‌های کشور با انواع مشکلات و چالش‌های دیگر هم مواجه‌اند.

بخشی از مشکلات نظام بانکی کشور، محصول رشد بی‌قاعده انواع موسسات اعتباری غیرمجاز و غیررسمی و گسترش بی‌رویه تعداد بی‌شماری از تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه طی سال‌های گذشته است. در دوره‌های قبل، با حمایت و پشتیبانی برخی دستگاه‌ها و ارگان‌های غیرمرتبط، موسساتی تحت عناوین موسسات پولی و تعاونی اعتبار و امثال آن بدون احراز شرایط قانونی و بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی و با اغماض و تسامح نهادهای مسوول تشکیل شده و به سرعت گسترش یافته بودند. این موسسات بدون رعایت هیچ یک از ضوابط و شرایط قانونی و بدون پرداخت هزینه‌های قانونی لازم، اقدام به گسترش شعب در سراسر کشور کرده و با پرداخت سودهای بالا و نامتعارف، در ابعاد وسیعی نسبت به جذب سپرده از مردم مبادرت می‌کردند. اگرچه به ظاهر، این موسسات به شیوه انحلال و ادغام، تعیین تکلیف شده‌اند ولی تبعات این ادغام‌ها و انحلال‌ها همچنان باقی است. به عنوان مثال، دارایی‌های بی‌کیفیت، دارایی‌های موهوم، بدهی‌های انباشته به بانک مرکزی، عدم شفافیت در مناسبات مالی با ذی‌نفعان، ترکیب نامناسب سهامداران و هیات‌مدیره و بسیاری از مشکلات دیگر، میراث برجای مانده از دوران آشفتگی نظام بانکی در سال‌های گذشته است.

در حال حاضر بانک‌ها و موسسات اعتباری کشور، با انواع چالش‌ها مانند سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق، بدهی‌های بالا و رو به رشد بخش دولتی به نظام بانکی، فشار تسهیلات تکلیفی دولت، کمبود سرمایه، ضعف مدیریت منابع و مصارف و مدیریت ریسک و همچنین مشکلات مربوط به ترکیب و کیفیت دارایی‌ها مواجه هستند.

این مشکلات عمدتاً ریشه در ساختار مالکیت بانک‌ها، عدم شفافیت صورت‌های مالی بانک‌ها، ضعف سازوکارهای نظارتی و سیاست‌های احتیاطی، فاصله بسیار زیاد استانداردها و قوانین بانکداری کشور با استانداردهای روز بانکداری دنیا، فقدان دانش و تجربه و کارآمدی کافی در هیات‌مدیره برخی بانک‌ها و ضعف‌های قانونی و اجرایی در نحوه تایید صلاحیت و انتصاب هیات‌مدیره بانک‌ها و نظایر آن دارد. ضمن آنکه چندین سال تحریم‌های بانکی و انزوای نظام بانکی کشور از نظام مالی بین‌المللی، فاصله زیادی بین نظام بانکی کشور و استانداردهای روز بانکداری دنیا ایجاد کرده است.

به این نکته نیز باید اشاره کرد که شرایط اقتصاد کشور در سال جاری، آثار متفاوتی بر مشکلات نظام بانکی خواهد داشت. اگرچه افزایش نرخ تورم موجب افزایش ارزش اسمی دارایی‌هایی مانند مستغلات و ارز در ترازنامه بانک‌ها می‌شود و تجدید ارزیابی دارایی بانک‌ها به ظاهر می‌تواند بخشی از مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها را فعلاً پنهان کند و حتی بحران بانکی را به تعویق اندازد ولی در مقابل، شرایط رکودی مشکلات نظام بانکی را افزایش خواهد داد. در اثر رکود، بدهی معوق بنگاه‌ها به بانک‌ها افزایش خواهد یافت و همچنین در اثر کاهش درآمدهای نفتی و مالیاتی دولت، کسری بودجه دولت افزایش می‌یابد و ممکن است بخشی از مشکل به صورت افزایش بدهی دولت، به نظام بانکی منتقل شود. این عوامل مشکلات بانک‌ها را در سال جاری افزایش خواهد داد.

حل مشکلات ساختاری بانک‌ها، یکی از اساسی‌ترین اولویت‌های کشور است و غفلت از آن،‌ عوارض بسیار جدی مانند جهش نقدینگی، بی‌ثباتی اقتصاد کلان و حتی تبعات اجتماعی به دنبال خواهد داشت. عبور از این مشکل از طریق ادغام چند بانک یا پرداخت حقوق سپرده‌گذاران از محل منابع عمومی یا منابع بانک مرکزی قابل حل نیست. اصلاح نظام بانکی به یک نقشه راه جامع نیاز دارد که در آن بانک‌ها باید بر اساس شرایط و وخامت اوضاع طبقه‌بندی شوند. راه‌حل‌های مختلف از قبیل انحلال، سلب صلاحیت هیات‌مدیره، ادغام، افزایش سرمایه، الزام به قوانین کفایت سرمایه، بهبود کیفیت دارایی و...، متناسب با اوضاع بانک قابل اجرا خواهد بود. استفاده از اختیارات شورای عالی هماهنگی اقتصادی برای تعیین تکلیف بانک‌های مشکل‌دار، می‌تواند راهگشا باشد.

به عنوان یک پیش‌نیاز، قبل از هر اقدامی باید برخی اصلاحات خارج از نظام بانکی انجام شود؛ از جمله آنکه دولت به‌طور جدی از انتقال مشکلات بودجه‌ای خود به نظام بانکی و تحمیل تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها اجتناب کند و نیز از فشار به بانک‌ها برای امهال بدهی‌ها، به بهانه حمایت از بنگاه‌ها، دوری کند.

صندوق‌های بازنشستگی

عوارض کسری بودجه ساختاری دولت، صندوق‌های بازنشستگی را نیز بی‌نصیب نگذاشته است. صندوق‌های بازنشستگی به‌جای ایفای نقش به عنوان یک نهاد مالی مستقل، برخلاف ماموریت اصلی خود در عمل نقش تامین مالی دولت را برعهده دارند. صندوق‌های بازنشستگی با ناترازی منابع و مصارف مواجه‌اند و اغلب نسبت به ایفای تعهدات دچار مشکل هستند. مشکلات صندوق‌ها، علل و ریشه‌های مختلفی دارد که مهم‌ترین آن، انتقال مشکلات مالی دولت به صندوق‌هاست.

طی سالیان گذشته، بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی، به ویژه بدهی به سازمان تامین اجتماعی، به‌طور فزاینده افزایش یافته است به‌طوری که سهم عمده‌ای از دارایی صندوق‌های بازنشستگی، مطالبات از دولت است. به ویژه در مورد سازمان تامین اجتماعی، سهم مطالبات دولت از کل دارایی‌ها، از رقم 28 درصد در سال 1383 طی یک دوره 10‌ساله به حدود 75 درصد افزایش یافته است. بر اساس یک گزارش رسمی، بدهی دولت فقط به سازمان تامین اجتماعی در پایان سال 1394 در حدود 110 هزار میلیارد تومان بوده است.

مشکلات صندوق‌های بازنشستگی به بدهی‌های انباشته دولت محدود نمی‌شود. دولت برای پرداخت بدهی خود به صندوق‌ها، سهام بنگاه‌های اقتصادی بزرگ خود را در قالب رد دیون به صندوق‌ها واگذار کرده است. برخی از این بنگاه‌ها زیان‌ده بوده و فاقد قابلیت نقدشوندگی هستند. این مساله صندوق‌های بازنشستگی را با ریسک نقدینگی مواجه کرده است.

 از طرف دیگر، انتقال طیف متنوعی از مالکیت بنگاه‌های بزرگ اقتصادی به صندوق‌های بازنشستگی، صندوق‌ها را با مشکلات مربوط به بنگاهداری در رشته‌های مختلف و غیرمرتبط مواجه کرده است. صندوق‌ها به‌جای مدیریت دارایی و مدیریت مالی، مستقیماً بنگاهداری می‌کنند. حدود یک‌سوم صنعت فولاد و سیمان کشور و سهم قابل توجهی از صنایع فولاد، پتروشیمی،‌ حمل‌ونقل دریایی، صنایع دارویی و... تحت مالکیت صندوق‌های بازنشستگی است.

شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌های بازنشستگی اغلب تحت تاثیر نحوه انتخاب اعضای هیات‌مدیره و نفوذ مراجع دولتی بر نحوه اداره بنگاه‌ها قرار دارند. سبد دارایی صندوق‌های بازنشستگی، به دلیل فقدان یک استراتژی مشخص در مدیریت دارایی و سرمایه‌گذاری، فاقد بازده اقتصادی مناسب است.

صندوق‌های بازنشستگی با مشکلات بسیار پیچیده‌ای مواجه‌اند. در بعضی از صندوق‌های بازنشستگی مانند صندوق بازنشستگی کشوری، تعداد کسانی که کسورات می‌پردازند کمتر از تعداد مستمری‌بگیران است. از این‌رو دولت ناچار به جبران کسری صندوق‌ها از محل منابع عمومی است. کمک به صندوق‌ها، بخش معنی‌داری از منابع بودجه را به خود اختصاص می‌دهد و بدین طریق بر مشکلات کسری بودجه دولت می‌افزاید. علاوه بر بدهی‌های عظیم دولت به صندوق‌های بازنشستگی و مشکلات مربوط به بنگا‌هداری صندوق‌ها، عوامل دیگری مانند کاهش سن بازنشستگی، بازنشستگی پیش از موعد، گستردگی مشاغل زیان‌آور و افزایش امید به زندگی نیز بر مشکلات صندوق‌های بازنشستگی افزوده است.

وضعیت صندوق‌های بازنشستگی، به یک معضل پیچیده و بغرنج تبدیل شده است. کسری بودجه مزمن و ساختاری دولت، مدام ناترازی و ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی را تشدید می‌کند. از طرف دیگر دولت توان بازپرداخت بدهی‌های خود به صندوق‌ها را ندارد و رد دیون از طریق واگذاری شرکت‌های دولتی نیز بر مشکلات صندوق‌ها می‌افزاید. علاوه بر آن، از آنجا که دولت‌ها نوعاً تمایلی به پذیرش ریسک اجتماعی اصلاحات ساختاری در صندوق‌ها و تغییر قوانین بازنشستگی و اصلاح ساختار مدیریت دارایی در صندوق‌ها ندارند، حتی با فرض پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها، به مرور ناترازی صندوق‌ها مجدداً شکل خواهد گرفت.

ادامه روند موجود، اقتصاد کشور را با مسائل حادی مواجه خواهد کرد. به تدریج سهم کمک‌های دولت از محل منابع عمومی به صندوق‌ها ناگزیر افزایش خواهد یافت تا جایی‌که نهایتاً از ظرفیت بودجه فراتر خواهد رفت. چنین شرایطی می‌تواند دولت را با یک بحران اقتصادی و اجتماعی گسترده مواجه کند. رهایی از بحران صندوق‌های بازنشستگی، نیازمند حل مساله بدهی‌های انباشته دولت، اصلاح قوانین بازنشستگی، کاهش و ادغام صندوق‌ها، تدوین استراتژی مدیریت دارایی و سرمایه‌گذاری و همچنین بهره‌گیری از تجارب کشورهای پیشرو در این زمینه است.