سیاستگذاری به روش تیری در تاریکی

موسی غنی‌نژاد، اقتصاددان، می‌گوید: منظور از آزمون و خطا در سیاستگذاری این است که بر اساس یک تئوری که آن را درست می‌دانید، سیاستی تنظیم کنید و به اجرا بگذارید تا به خطاهای آن پی ببرید و آن را اصلاح کنید. مشکل سیاستگذاران ما این است که اصلاً تئوری ندارند که بخواهند سیاست برآمده از آن تئوری را بیازمایند. او معتقد است تعبیر درست درباره سیاستگذاری در کشور ما سیاستگذاری به روش تیری در تاریکی است چون سیاستگذاران ما تیری در تاریکی می‌اندازند ببینند می‌خورد یا نه. بعد هم که معلوم می‌شود تیرشان به هدف نخورده است، می‌گویند یک تیر دیگر بیندازیم ببینیم چه می‌شود. این اقتصاددان پیشنهاد می‌دهد مسوولان به جای پایان آزمون و خطا، پایان پرتاب تیر در تاریکی را اعلام کنند و توضیح می‌دهد: وقتی نمی‌خواهید دیگر تیری در تاریکی بیندازید، باید در روشنایی تیر بیندازید. به این معنی که تئوری مشخصی ارائه کنید که بر اساس آن مشکلات و مسائل تعیین شود و هدف سیاستگذاری رفع این مشکلات و مسائل باشد، ابزارهای تحقق این هدف هم مشخص شود.

♦♦♦

اخیراً رئیس قوه قضائیه از به پایان رسیدن دوران آزمون و خطا در نظام جمهوری اسلامی سخن گفته است. در دهه‌های اخیر «سیاستگذاری به روش آزمون و خطا» چه تبعاتی برای کشور ما داشته است؟

در اصل منظور از آزمون و خطا در سیاستگذاری این است که بر اساس یک تئوری که آن را درست می‌دانید، سیاستی تنظیم کنید و به اجرا بگذارید تا به خطاهای آن پی ببرید و آن را اصلاح کنید. بنابراین «آزمون و خطا» به خودی خود نادرست نیست. البته نمی‌توان صرفاً بر اساس آزمون و خطا سیاستگذاری کرد، اما مشکل سیاستگذاران ما این است که اصلاً تئوری ندارند که بخواهند سیاست برآمده از آن تئوری را بیازمایند، یکسری تصورات دارند که بر اساس آن تصمیم می‌گیرند و حتی وقتی می‌بینند تصمیمی که گرفته‌اند نتیجه خوبی نداشته است،‌ تصورات و روش خود را اصلاح نمی‌کنند. طی سال‌ها بر اساس سلیقه افرادی که در راس سیاستگذاری قرار گرفته‌اند، تجربه سیاستگذاری‌های نادرست تکرار شده است. یکی از مثال‌های مشخص قانون عملیات بانکی بدون رباست که در سال 1362 به منظور ایجاد بانکداری بدون ربا تصویب شد. گفتند در قانون قبلی ربا وجود داشته که با اسلام سازگار نیست و ما می‌خواهیم آن را اصلاح کنیم. گذشته از اشکالات این ادعا، پیش‌بینی شده بود که این قانون به مدت پنج سال به صورت آزمایشی اجرا شود و بعد از پنج سال با بررسی اشکالات، اصلاح شود. از سال 62 تا به حال نزدیک به 36 سال گذشته، ولی هنوز اصلاحی صورت نگرفته است، درحالی‌که از ابتدا قرار بود این قانون بعد از یک دوره پنج‌ساله بازتعریف و اصلاح شود. مساله دیگری که می‌توان در این مثال مشاهده کرد نداشتن تئوری است. وقتی تئوری بانکداری بدون ربا را مطرح کردند، هیچ پشتوانه نظریه منسجمی برای آن وجود نداشت. فقط یک حرف بود. گفتند می‌خواهیم نوعی بانکداری درست کنیم که در آن ربا وجود نداشته باشد و منظورشان این بود که بهره بانکی مرسوم در همه نظام‌های بانکی دنیا را حذف کنند، در حالی ‌که بهره بانکی در نظام بانکداری مدرن و متعارف دنیا نقش موتور محرکه را دارد. بعدها که در دهه 70 بر سر این موضوع بحث‌هایی درگرفت و من هم در مباحث مشارکت می‌کردم، گفتم شما که می‌خواهید موتور محرکه یک ماشین را حذف کنید، لطفاً توضیح دهید که در این صورت این ماشین چطور کار می‌کند، اما هیچ پاسخی نگرفتم. گفتند این قرارداد قرض است و ما آن را به عقود اسلامی مثل عقود مبادله‌ای، عقود مشارکتی و... تبدیل می‌کنیم و مساله حل می‌شود. در حالی ‌که سوال من این نبود؛ سوال من این بود که این ماشین بدون موتور محرکه چگونه کار می‌کند که هیچ پاسخی به آن ندادند چراکه در واقع هیچ تئوری وجود نداشت. صرفاً می‌گفتند بانکداری در همه دنیا غیراسلامی و ربوی است و یک تصور آرمانی از یک نظام بانکداری داشتند که می‌گفتند اسلامی است. اوایل انقلاب هم سرها پرشور بود. گفتند پنج سال این قانون را اجرا کنیم و بعد ببینیم چه می‌شود. بعد شروع به اجرا کردند و می‌خواستند آزمون و خطا کنند، اما گویا آزمون‌شان خطایی نداشته چون هنوز اصلاحی صورت نگرفته است. وضعیت بانکداری در 36 سال گذشته نشان می‌دهد این روش سیاستگذاری چه نتیجه‌ای داشته است. در دیگر حوزه‌های سیاستگذاری ارزی و پولی و سیاست‌های توسعه نیز وضعیت همین‌طور است. یکسری شعار و آرمان بدون پشتوانه نظری مطرح می‌شود. اگر این آرمان‌ها از لحاظ نظری پشتیبانی شوند، هدف مشخص باشد، ابزار آن طراحی شده باشد و راه‌های رسیدن به آن تعیین شده باشد و بعد به اجرا گذاشته شود تا خطاهای آن هم بعد از مدتی بررسی و اصلاح شود، عالی است. ولی ما در این سیاستگذاری‌ها یک مورد اصلاح هم نمی‌بینیم. در بسیاری از سیاست‌های دیگر نیز این مساله را می‌بینیم که همین‌طور کاری بدون پشتوانه نظری شروع شده و بعد هم که به نتیجه درست و مورد انتظار نرسیده، کسی برای اصلاح آن تلاش نکرده و رها شده است. بعد هم دوباره مساله مشابهی پیش آمده و همان چرخه قبلی تکرار شده است. ببینید کشور ما در این چند دهه چندبار دچار تلاطم‌های ارزی شده است. این تلاطم‌های ارزی در درجه اول ناشی از یکسری سیاست‌های غلط پولی است و در درجه بعدی عدم اصلاح نرخ ارز با عنایت به تورم. تورم به معنای کاهش ارزش پول ملی و کاهش قدرت خرید است. اگر ما بخواهیم به صورت دستوری نرخ برابری ارز را ثابت نگه داریم دچار مشکلات عدیده‌ای مانند جهش ناگهانی نرخ ارز و تلاطم‌های متعاقب آن می‌شویم که بعد از انقلاب، چندین بار در دهه‌های 70، 80 و 90 شاهد تکرار این مشکلات بوده‌ایم، ولی سیاستگذاران از این آزمون و از تکرار آن هیچ درسی نگرفته‌اند و دوباره همان سیاست‌های نادرست را تکرار کرده‌اند.

بنابراین شما معتقدید سیاستگذاری در دهه‌های اخیر حتی مبتنی بر آزمون و خطا هم نبوده است؟

دقیقاً همین‌طور است. سیاستگذاران ما آزمون و خطا نکرده‌اند. آزمون و خطا یعنی وقتی متوجه خطا در یک تئوری و سیاست شدند آن را اصلاح کنند. وقتی هیچ تئوری در کار نیست و هیچ‌وقت اصلاحی صورت نگرفته است، دیگر چه آزمون و خطایی؟ مثال ملموس و مشخص آن تصمیم دولت در تعیین نرخ 4200تومانی برای ارز است. حدود یک سال قبل دولت نرخ ارز را 4200 تومان اعلام کرد. نه ما متوجه شدیم و نه هیچ‌کس دیگری فهمید که پشت این تصمیم چه تئوری‌ای بود. در یک اتاق دربسته تصمیم گرفتند نرخ ارز 4200 تومان بشود. بعد اعلام کردند که همه حضار در آن جلسه با این نرخ موافق بودند. موافق بودند که بودند. تئوری آنها چه بود؟ بر چه اساسی گفتند نرخ ارز 4200 تومان بشود؟ اینها مشخص نیست. فقط اعلام کردند نرخ 4200 تومان نرخ مورد قبول ماست، از بالا تعیین شده و همه باید آن را رعایت کنند. گویا روش آقایان روش اداری و تحکمی است که می‌گویند ما از بالا دستور می‌دهیم و شما باید آن را اجرا کنید. به هر حال این تصمیم اتخاذ شد و همه دیدند که چه عواقبی داشت. گفتند ما با ارز 4200تومانی به همه نیازها پاسخ می‌دهیم، اما نتوانستند به هیچ‌کدام از نیازها پاسخ دهند. بعد از مدت کوتاهی مشخص شد ارز 4200تومانی که برای تامین کالاهای اساسی هم به نتیجه نرسیده است و این کالاها با نرخ ارز بازار آزاد به دست مصرف‌کننده می‌رسد. الان دیگر خود دولتی‌ها هم قبول کرده‌اند که این سیاست کاملاً غلط بوده است. پس اگر تئوری خاصی هم پشت این تصمیم بوده آن تئوری غلط است. بنابراین سیاستگذاران باید بگویند این تئوری که غلط از آب درآمده چه بوده است. اما هنوز این تئوری را اعلام نکرده‌اند و نگفته‌اند چطور نرخ ارز 4200تومانی را محاسبه کردند. حالا می‌گویند نشد و دیگر ارز 4200تومانی نمی‌دهیم. البته به این معنا می‌توان به این کار دولت آزمون و خطا گفت که کاری را انجام داده‌اند و فهمیده‌اند اشتباه است و می‌خواهند آن را متوقف کنند. اما اینکه سیاستگذاری نیست. وقتی می‌گویند اشتباه کردیم اول باید بیایند توضیح دهند که دقیقاً در کجا اشتباه کرده‌اند و بعد اشتباه را بر مبنای تئوری درستی که جایگزین تئوری نادرست قبلی می‌شود، اصلاح کنند. در سیاست ارز 4200تومانی تصمیم دولت غلط از آب درآمده، اما هنوز توضیح نداده‌اند پشتوانه نظری این تصمیم غلط چه بوده است. در این شرایط می‌خواهند چه چیزی را و بر اساس کدام تئوری جدید اصلاح کنند؟ تا وقتی پاسخ روشنی برای این سوالات در کار نیست، یعنی این چرخه باز هم تکرار خواهد شد. این حتی آزمون و خطا هم نیست. این خطا و خطاست؛ ادامه خطاست. چه آزمونی؟ چندبار در سه دهه گذشته باید چیزی را آزمون کنند و ببینند که خطاست، اما دوباره تکرارش کنند؟ یک سال قبل که نرخ 4200تومانی برای ارز اعلام کردند، اغلب اقتصاددان‌ها گفتند این نرخ واقعی نیست و اساساً نرخ دستوری درست نیست و نمی‌توانید برای بازار نرخ دستوری تعیین کنید، ولی سیاستگذاران بر اجرای این دستور اصرار کردند. به نظر من مشکل سیاستگذاران ما آزمون و خطا نیست که حالا بگویند دیگر نباید آزمون و خطا کنیم. اصلاً نمی‌شود آزمون و خطا نکرد چون علم هم آزمون و خطاست. موضوع این است که آقایان وقتی سیاستگذاری می‌کنند باید نظریه و تئوری داشته باشند و بتوانند توضیح دهند که دقیقاً دارند چه می‌کنند، صورت مساله چیست، هدف چیست، ابزار رسیدن به آن هدف چیست و چرا این ابزار را انتخاب کرده‌اند. همه اینها باید روشن باشد. در این صورت وقتی این تئوری و پیش‌بینی غلط از آب درآمد، می‌توانند بگویند کجای کار غلط بوده است. الان چون روشن نیست که تئوری چیست، معلوم نیست می‌خواهند چه چیزی را اصلاح کنند.

بنابراین در حال حاضر سیاستگذاری به روش آزمون و خطا انجام نمی‌شود و تعبیر درست‌تر درباره سیاستگذاری در کشور ما سیاستگذاری به روش تیری در تاریکی است. سیاستگذاران ما تیری در تاریکی می‌اندازند ببینند می‌خورد یا نه. بعد هم که معلوم می‌شود تیرشان به هدف نخورده است، می‌گویند یک تیر دیگر بیندازیم ببینیم چه می‌شود. این آزمون و خطا نیست. آزمون و خطا به لحاظ روش علمی مفهوم مشخصی دارد. این انداختن تیری در تاریکی است که با اینکه به هدف نمی‌خورد، مرتب تکرار می‌شود.

چرا سیاستگذاران از خطاهای گذشته درس نمی‌گیرند و مرتباً آنها را می‌آزمایند؟

علت این است که سیاستگذاران و صاحبان قدرت سیاسی که مسوولیت تصمیم‌گیری را بر عهده دارند و در راس هرم تصمیم‌گیری قرار می‌گیرند تصور می‌کنند چون مقام تصمیم‌گیری را به دست آورده‌اند درباره همه‌چیز دانش کامل دارند، دانای مطلق هستند و دیگر به علم دانشمندان و اقتصاددانان نیازی ندارند. صاحب قدرتی که نشسته و می‌خواهد درباره ارز تصمیم‌گیری کند یا خود اقتصاددان است یا باید با اقتصاددانان مشورت کند. درباره سیاست ارز 4200تومانی کدام‌یک از این دو حالت برقرار است؟ معلوم نیست. فرد یا هیاتی که این تصمیم را گرفته مدعی دانش مطلق بوده و تصور کرده‌اند اگرچه اقتصاد نخوانده‌اند ولی چون قدرت در اختیارشان است، بیشتر از اقتصاددانان دانش و توانایی دارند، می‌توانند نرخ اعلام کنند و همه باید از دستورشان اطاعت کنند. مشکل این است که این افراد به محض اینکه قدرت می‌گیرند و در راس نظام بوروکراسی و در مسند مسوولیت قرار می‌گیرند، دچار توهم علم می‌شوند. البته فقط در کشور ما این‌طور نیست؛ سیاستمداران در خیلی از کشورهای دیگر دنیا نیز این‌طور هستند. در واقع قدرت برای اینها توهم علم می‌آورد و بر مبنای همین توهم تصمیم می‌گیرند. بعد که می‌بینند نتیجه کارشان اشتباه شده است، دیگران را مقصر اعلام می‌کنند و می‌گویند کارشناسانی که گزارش غلط داده‌اند مقصر بوده‌اند. خب باید مشخص کنید کدام کارشناس کدام گزارش را به شما داده که چنین تصمیمی گرفته‌اید. هیچ‌کدام از اینها روشن نیست.

زیان‌بارترین ویژگی سیاستگذاری‌های اقتصادی در چهار دهه گذشته چه بوده است؟

بدترین ویژگی این سیاستگذاری‌ها بی‌اعتنایی به علم اقتصاد است. در ابتدای بحث قانون عملیات بانکی بدون ربا را مثال زدم. حضراتی که نشسته بودند و این قانون را می‌نوشتند و از قضا مکلا و اغلب تحصیل‌کردگان اقتصاد از آمریکا بودند، ادعا می‌کردند علمی که در تمام دنیا رایج است و مبنای بانکداری معمول و متعارف دنیاست، نادرست است. این ادعای بزرگی است. بعد می‌گفتند آنچه ما می‌گوییم درست است و آن بانکداری بدون رباست که به معنای بانکداری بدون بهره بانکی است. اشکال اول این بود که ادعای این حضرات به اصطلاح اقتصاددان درباره غلط بودن بانکداری دنیا ارزش داوری بود که البته به نظر من ارزش داوری آنها هم غلط بود. می‌گفتند در سیستم بانکداری رایج دنیا بهره همان رباست و چون ربا از نظر اسلامی مذموم است این سیستم غلط است. از نظر علمی، وقتی شما به جای واقعیت موجود درباره خوب و بد آن بحث می‌کنید، در واقع یک بحث ارزشی و هنجاری دارید. اشکال دیگر این بود که ارزیابی اینها مبنی بر اینکه بهره بانکی همان رباست، اساساً غلط بود. باید این را اثبات می‌کردند. بعدها که من با این حضرات وارد بحث شدم و گفتم برای من اثبات کنید که بهره بانکی همان رباست، نتوانستند و صرفاً بحث ارزشی کردند. گفتند این عقد قرض است، این هم شرط زیاده در قرض است که رباست، ربا هم از نظر اسلامی مردود است، پس کل آن مردود است. اینکه استدلال نشد. استدلال باید مبنای علمی داشته باشد.

مصادیق تصمیم‌گیری‌های خطا و زیان‌بار در دهه‌های اخیر متعددند، ولی عمده این تصمیم‌گیری‌های اشتباه ریشه در تحقیر و تخفیف علم دارند و حتی تحقیر و تخفیف عقل سلیم بر مبنای ارزش‌هایی که برای خود به عنوان ارزش‌های برتر در نظر دارند. این را هم نمی‌توانند اثبات کنند که این ارزش‌ها با آنچه در عالم بیرون است تطابق دارد یا نه. همین‌طور چیزی می‌گویند و بعد بر مبنای آن مانند مثال بانکداری بدون ربا که به آن اشاره کردم، قانون می‌نویسند و کل نظام بانکی کشور را تغییر می‌دهند. اشکال بزرگ این است که علم را به علم خوب و علم بد، علم غربی و علم اسلامی و... طبقه‌بندی کرده‌ایم. در نتیجه دچار این گرفتاری‌ها شده‌ایم و نمی‌توانیم راه درست را پیدا کنیم. در آخر هم وقتی می‌خواهیم سیاستگذاری کنیم، کار ما می‌شود نه آزمون و خطا، بلکه انداختن تیری در تاریکی. چند دهه است تیر در تاریکی می‌اندازیم. الان هم مشغول همین کاریم.

امروز که از «پایان دوره آزمون و خطا» سخن می‌گویند، اگر قرار باشد تغییری در روش سیاستگذاری رخ دهد، این تغییر نیازمند چه الزاماتی است؟

برای اینکه ما به پاسخ مشخصی برسیم، باید ابتدا صورت مساله درست مطرح شود. صورت مساله این نیست که مشکل ما آزمون و خطاست. صورت مساله پرتاب تیری در تاریکی است. این مسوولان باید بگویند ما پایان پرتاب تیر در تاریکی را اعلام می‌کنیم و از این به بعد دیگر نمی‌خواهیم این کار را بکنیم. وقتی نمی‌خواهید دیگر تیری در تاریکی بیندازید، باید در روشنایی تیر بیندازید. به این معنی که تئوری مشخصی ارائه کنید که بر اساس آن مشکلات و مسائل تعیین شود و هدف سیاستگذاری رفع این مشکلات و مسائل باشد، ابزارهای تحقق این هدف هم مشخص شود. این می‌شود تیر در روشنایی انداختن. البته ممکن است این تیر هم به هدف نخورد، اما چون در روشنایی همه چیز مشخص است، می‌توان کار را اصلاح کرد. ولی وقتی تیر را در تاریکی انداختید دیگر نمی‌توانید چیزی را اصلاح کنید چون مشخص نیست چه کرده‌اید که بخواهید آن را اصلاح کنید. بنابراین پیشنهاد من این است که سیاستگذاران بگویند از این به بعد دیگر نمی‌خواهیم تیر در تاریکی بیندازیم، می‌خواهیم تیر در روشنایی بیندازیم. روشنایی را هم تعریف کردم. سیاستگذاران باید به‌روشنی بگویند نظریه‌ای که بر اساس آن سیاستگذاری می‌کنند چیست، مسائل و مشکلات چیست، هدف چیست و ابزارهایی که برای رسیدن به آن هدف طراحی شده چه چیزهایی هستند. باید اینها را بگویند و بعد سیاستگذاری کنند. همه جای دنیا هم همین‌طور است. این‌طور نیست که هر سیاستی وضع شد حتماً به نتیجه برسد، ممکن است تیر شما کمی این طرف و آن طرف بخورد ولی اشکالی ندارد چون دفعه بعد آن را اصلاح می‌کنید، اما وقتی تیری در تاریکی انداختید اصلاح ممکن نیست. چه چیزی را می‌خواهید اصلاح کنید وقتی هیچ‌چیز روشن و مشخص نیست؟