نخود سیاه

ما عادت کرده‌ایم چیزهایی را در کشورداری بدیهی فرض کنیم. مثلاً بدیهی گرفته‌ایم که دولت‌ها باید خواسته اکثریت را نمایندگی کنند یا اینکه اولویت دولت‌ها رشد اقتصادی است اما این اشتباه است. بسیاری از این کارکردها و ویژگی‌هایی که ما از دولت‌ها انتظار داریم در اصل ویژگی دولت‌های دموکراتیک (آن هم عمدتاً از نوع لیبرال دموکراسی) است و دیگر انواع نظام‌های سیاسی ضرورتاً چنین کارکردها و ویژگی‌هایی ندارند و قرار هم نبوده داشته باشند. خزانه‌داری مدرن در دولت‌ها هم یکی از این ویژگی‌هاست. در دولت‌های دموکراتیک فرض بر این است که منابع کشور در اصل متعلق به شهروندان هستند و دولت نمی‌تواند در آنها دخل و تصرف کند مگر اینکه از نمایندگان مردم اجازه بگیرد. پارلمان در چنین نظامی چون محصول انتخابات است از طرف مردم وکالت دارد درباره منابع و مصارف دولت تصمیم بگیرد. یعنی می‌تواند مشخص کند چقدر از مردم مالیات گرفته شود و منابع ایجادشده از محل مالیات‌ها صرف چه کارهایی شود. اصل تفکیک قوا هم تضمین می‌کند که پارلمان بر دولت نظارت داشته باشد که خلاف مصوبات وکلای مردم عمل نکند. این مجوزی که نمایندگان به دولت می‌دهند در سند بودجه تبلور پیدا می‌کند. یعنی بودجه قراردادی است که طی آن مجلس به وکالت از مردم به دولت اجازه می‌دهد چه منابعی را صرف چه مصارفی کند. به همین دلیل است که در کشورهای دموکراتیک دولت اجازه یک سنت بیشتر هزینه کردن ندارد و گاهی این سخت‌گیری به تعطیل شدن سازمان‌های دولتی منجر می‌شود یعنی تا زمانی که دولت از پارلمان مجوز افزایش هزینه (یا بدهی) نگیرد نمی‌تواند به کارکنان خود حقوق بدهد و دولت تعطیل می‌شود. اما آیا از اشکال دیگر نظام‌های سیاسی هم می‌شود چنین انتظاری داشت؟ به گمان من خیر! یعنی اگر با متر و معیارهای دموکراسی به بودجه در کشورهایی که نظام دیگری را انتخاب کرده‌اند نگاه کنیم، خودمان را سرکار گذاشته‌ایم، انگار با قوانین بسکتبال مسابقات فوتبال را داوری کرده باشیم. البته باید توجه داشت که صرف وجود صندوق‌های رای در یک کشور به معنای وجود نظام دموکراتیک نیست. دموکراسی را نباید به انتخابات تقلیل داد. دولت‌های زیادی در دنیا هستند که انتخابات برگزار می‌کنند اما ویژگی‌های یک دموکراسی را ندارند و نمی‌توان کارکردهای چنین نظامی را از آنها انتظار داشت. علاوه بر انتخابات و صندوق رای، دست‌کم چهار شرط باید وجود داشته باشد تا بتوان نظام سیاسی حاکم بر یک جامعه را دموکراسی نامید. شرط اول وجود رسانه‌های آزاد است؛ انتخابات و رقابت سیاسی بدون وجود رسانه‌های آزاد معنا ندارد. رسانه‌هایی که بتوانند با صراحت و بی‌طرفی بر همه ابعاد سیاستگذاری و اداره کشور نظارت داشته باشند. چنین رسانه‌هایی مورد اعتماد جامعه قرار می‌گیرند و به همین دلیل در شکل‌دهی به افکار عمومی تاثیر دارند و می‌توانند سرنوشت انتخابات را تحت تاثیر قرار دهند. به همین دلیل صاحبان قدرت مراقب هستند کاری نکنند که رسانه‌ها رسوایشان کنند چون قدرت را از دست خواهند داد. دومین شرط داشتن نظام دادگستری مستقل است. شهروندان و موسسات خصوصی باید اطمینان داشته باشند که از حقوق آنها در دادگاه‌ها حفاظت می‌شود و دادگستری ابزاری در دست صاحبان قدرت نخواهد بود که با استفاده از آن تمایلات و منافع خود را به مردم تحمیل کرده و ظاهر قانونی به آن بدهند. دادگستری مستقل آخرین پناه بی‌پناهان در برابر قدرت فاسد است و به همین دلیل وجود آن به جامعه آرامش و احساس امنیت می‌دهد. شرط سوم دموکراتیک بودن یک کشور تضمین رقابت در اقتصاد است. علم اقتصاد می‌گوید تعادل بهینه در تخصیص منابع فقط در یک اقتصاد رقابتی رخ می‌دهد و این نظام اقتصادی بهترین روش برای ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضای کالاها و خدمات است. هرگونه دستکاری بازار که هدفش تامین منافع بخشی از ذی‌نفعان باشد، فارغ از اینکه آن ذی‌نفع کیست، اقتصاد را از تعادل خارج کرده و به رشد اقتصادی لطمه می‌زند. در اقتصاد رقابتی است که بخش خصوصی شکل می‌گیرد و این بخش خصوصی قدرتمند جرات می‌کند در مقابل زیاده‌خواهی صاحبان قدرت مقاومت کند. در کشوری که اکثریت مردم باواسطه یا بی‌واسطه نان‌خور دولت هستند، طبیعی است که دولت همین کنترل معیشت جامعه را به ابزار کنترل مردم بدل کند. گاهی این کنترل در قالب انحصار در اعطای مجوز فعالیت و پروانه کار است، گاهی هم به صورت پرداخت حقوق و مستمری خودش را نشان می‌دهد. تنها در اقتصاد رقابتی است که می‌شود با قدرت مخالفت کرد و نگران معیشت نبود. اقتصاد رقابتی از انحصار در کنترل منابع مالی و اقتصادی جلوگیری می‌کند و به همین دلیل مانع تمرکز قدرت می‌شود. چهارمین شرط وجود یک جامعه مدنی پویا و قدرتمند است. جامعه مدنی یعنی نهادها و موسسه‌های رسمی و غیررسمی که ضرورتاً ماهیت انتفاعی ندارند و بین تک‌تک شهروندان و دولت قرار می‌گیرند. احزاب، خیریه‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد، گروه‌های فشار، تشکل‌های محلی، کلوپ‌ها و محافل فرهنگی و اجتماعی همه اینها اجزای یک جامعه مدنی هستند. اهمیت جامعه مدنی در قدرتی است که به شهروندان برای اثرگذاری بر پیرامونشان می‌دهد. این نهادها مثل چسبی هستند که شهروندان را به اشکال مختلف به یکدیگر متصل می‌کنند و به این شیوه جامعه را سازماندهی کرده و کنش‌های فردی را به کنش‌های جمعی بدل می‌کنند. بدون جامعه مدنی پویا و قدرتمند، آحاد مردم توده بی‌اثر و منفعلی هستند که کسی منافع آنها را در سطوح بالای قدرت نمایندگی نمی‌کند. وجود انتخابات واقعی پیش‌شرط دموکراسی است و این چهار شرط هم حداقل‌های ضروری برای یک نظام دموکراتیک هستند. پس علاوه بر انتخابات هر چهار شرط فوق هم باید محقق شوند تا بتوان یک نظام اداره کشور را دموکراتیک نامید. مثلاً اگر رسانه‌ها آزاد نباشند به راحتی می‌شود انتخابات را دستکاری و مهندسی کرد یا اگر دادگستری مستقل نباشد عملاً صاحبان قدرت می‌توانند با فشار و ارعاب حقوق مردم را پایمال کنند و اگر احزاب و نهادهای مدنی و رسانه‌های مستقل نباشند پوپولیست‌ها می‌توانند مردم را فریب دهند. طبیعی است که دموکراسی هم ایرادات خود را دارد اما این ایرادات کمتر از شکل‌های دیگر دموکراسی است. تجربه یک قرن اخیر نشان می‌دهد دولت‌های دموکراتیک در ایجاد رشد اقتصادی و رفاه موفق‌تر بوده‌اند و با اعتراضات سیاسی و نارضایتی کمتری هم مواجه شده‌اند. اما به هر حال این شیوه اداره کشور اقتضائات و لوازمی دارد که اگر آنها نباشد نباید نتایج و کارکردهایش را هم انتظار داشت. اگر می‌خواهیم درباره یکی از کارکردهای دولت مثلاً خزانه‌داری و مدیریت مالی قضاوت کنیم ابتدا باید ببینیم با چه مدلی از دولت طرف هستیم. همین تجربه اخیر درباره طرح مولدسازی‌های دولت نشان داد که واقعاً دولتمردان ما یک جاهایی گرفتار رودربایستی با فرم و ظاهر اداره کشور شده‌اند. وقتی می‌شود با یک مصوبه ساده هزاران هزار میلیارد تومان دارایی‌های دولت را به یک هیات هفت‌نفره سپرد که بدون هیچ نظارتی و مصون از هر تعقیبی این اموال را به هر کسی که خواستند واگذار کنند دعوا درباره چند صد میلیارد تومان بودجه فلان نهاد یا موسسه واقعاً چه اهمیتی دارد؟ فرض کنیم این اعداد در بودجه هم نیامد، آیا آن موسسات و نهادها به روش دیگری تامین مالی از منابع عمومی نخواهند شد؟ به نظر می‌رسد وجود سندی به اسم بودجه و فرآیند تدوین و تصویب آن در ایران ربطی به کارکردهای این سند در نظام‌های دیگر ندارد و بیشتر محصول تعارف و رودربایستی ما با ظواهر امور است. همه ما خوب می‌دانیم نظام بودجه‌ریزی در ایران عمدتاً محصول تعامل و بده‌بستان ذی‌نفعان است. ضمن اینکه بخش مهمی از منابع در اختیار حاکمیت عملاً خارج از قوه مجریه و بیرون محدوده بودجه‌ریزی هستند. در چنین وضعیتی نقدهای تکنیکی و متدولوژیک درباره بودجه بر اساس مفروضاتی که اساساً در نظام اداره کشور صدق نمی‌کند چه فایده‌ای دارد؟ آیا منتقدان هم با خودشان رودربایستی دارند؟ به گمانم وضعیت امروز اداره کشور محصول رفتارهای تاکتیکی و تصمیم‌های روزمره بوروکرات‌های میان‌رده نیست که بخواهیم با نقد آنها بهبودی در شرایط کشور ایجاد کنیم. وضعیت امروز کشور نتیجه طبیعی مدلی است که برای اداره کشور انتخاب شده است. بودجه در این مدل حکمرانی به قول قدیمی‌ها نخودسیاهی است که آدم عاقل نباید دنبالش برود.