منابع طبیعی زیر سایه تیول‌داری
بررسی تبعات تیول‌داری برای منابع طبیعی در گفت‌وگو با سروش کیانی‌قلعه‌سرد
تیول‌داری که مبتنی بر یک اقتصاد رانتی و غیرمولد کار می‌کند، علاوه بر همه آسیب‌هایی که بر اقتصاد کشورها وارد می‌کند، برای منابع طبیعی هم مضر است. حکام با منابع طبیعی به عنوان داشته‌های خود رفتار می‌کنند و این منشأ مشکلاتی است که چنین سیستمی بر کشور وارد می‌کند. در این زمینه، سروش کیانی‌قلعه‌سرد، تحلیلگر اقتصاد منابع طبیعی، می‌گوید هنگامی که به لحاظ ارزشی منابع طبیعی و محیط زیست را نتوان دارای ارزش دانست و نتوان به نظرهای گوناگون وجودی، میراثی، اقتصادی و... برای آن ارزشی قائل شد و بابت این ارزش از آن نگهداری کرد، به مرور این منابع از بین رفته و به شدت تخریب خواهند شد.
♦♦♦
چرخه تیول‌داری چگونه شکل می‌گیرد؟ در منابع طبیعی این تیول‌داری به مشکلات فراوانی منتهی شده و چگونه حکمران و بهره‌بردار به از بین رفتن منابع طبیعی دامن می‌زنند؟
اصولاً تیول‌داری خاستگاه اقتصاد ناسالم و غیرسیستماتیک دارد. یعنی در اقتصادهایی که نهاد حکمرانی به جای یک اقتصاد پویا و سالم بر یک اقتصاد غیرمولد و مبتنی بر رانت پایه‌گذاری شده است مستعد شکل‌گیری تیول‌داری است. در چنین شرایطی تضعیف کارایی به صورت تصاعدی شکل گرفته و در نتیجه آن در بلندمدت تمامی طرف‌های درگیر در این چرخه نه‌تنها خود زیان جدی می‌بینند بلکه به منافع سایر گروه‌های غیردرگیر در آن نیز آسیب وارد می‌کنند. به عبارت دیگر افراد و گروه‌های درگیر در این چرخه یکدیگر را تضعیف کرده و در نتیجه این تضعیف شکل‌گرفته مبتنی بر سوداگری، زیان عمومی افزایش می‌یابد. اگر نگاهی به تاریخچه تیول‌داری داشته باشیم نقطه آغازین این روش حکمرانی و منشأ آن به منابع طبیعی و شیوه مدیریت و بهره‌برداری از آن برمی‌گردد. منابع طبیعی به عنوان داشته حکام به افراد مدنظر آنان اعم از نمایندگان حکومت، اشراف‌زادگان، مردم و هر فرد یا افراد مورد نظر حاکمیت داده شده و در ازای آن باید بخشی از درآمد کسب‌شده به حاکمیت پرداخت می‌شد. در این مورد آنچه از هر حیث غیرمهم و غیرقابل توجه تلقی می‌شد، نحوه استفاده و به‌کارگیری منابع بوده است. یعنی برای حکمران اینکه چگونه این منابع به‌کار گرفته شود و مورد استفاده قرار گیرد اهمیتی نداشته است و مهم آن بخش درآمدی بود که باید در ازای استفاده و به‌کارگیری از منابع طبیعی به او پرداخت شود. برای بهره‌بردار نیز تفاوتی نداشته که این منبع به چه میزان و در چه سطحی مورد استفاده قرار گیرد تا به آن آسیبی وارد نکند، چرا که مهم در این زمینه سودآوری بیشتر بوده که قاعدتاً با استخراج یا بهره‌برداری بیشتر ممکن می‌شده است. این موضوع تاریخی در کشورهای مختلف وجود داشته و کمتر کشوری را می‌توان یافت که در خصوص بهره‌مندی از منابع طبیعی خود بر این اساس رفتار نکرده باشد. اما بسیاری از این کشورها با شکل‌گیری دولت‌های نوین و گذر از دوران سنتی خود از این روش‌ها عبور کرده و با تغییر نوع نگاه خود به استفاده از منابع طبیعی، شرایط را برای ایجاد تیول‌داری در جنبه‌های مختلف حکمرانی غیرممکن کرده‌اند. اما کشورهایی که ساختار اقتصادی آنها مبتنی بر منابع طبیعی بوده و نتوانسته بودند تغییرات اساسی در این خصوص ایجاد کنند هیچ‌گاه نیز نتوانستند از تیول‌داری آغازین در منابع طبیعی عبور کرده و زمینه‌های جدیدی را برای مدیریت منابع طبیعی خود فراهم کنند. هرچند شکل و نحوه تیول‌داری عوض شد اما در ماهیت آن تغییری ایجاد نشده است. از این‌رو منابع طبیعی نخستین قربانی این امر بوده که همچنان در راستای این شکل از سوداگری و بهره‌برداری مورد آسیب واقع می‌شود.
چگونه عده‌ای خاص می‌توانند منابع طبیعی و محیط زیست را در اختیار بگیرند و آن را مصرف کنند؟
این موضوع به ساختار حکمرانی موجود برمی‌گردد. وقتی در یک ساختار حکمرانی، اقتصاد مبتنی و متکی بر منابع طبیعی می‌شود دولت به عنوان صاحب این منابع اقدام به بهره‌برداری و استفاده از این منابع می‌کند. در این میان دو اتفاق رخ خواهد داد. نخست اینکه دولت خود را محق می‌داند به هر شکل و میزان از این منابع برداشت کند و از این‌رو ضمن آنکه برداشت بی‌رویه‌ای خواهد داشت، دیگر به مسائلی نظیر پایداری منابع نیز توجهی نخواهد داشت و در نتیجه حساسیت نسبت به موضوعات محیط زیستی را کاهش خواهد داد و دوم آنکه یک دولت مخرب بهره‌بردار از منابع طبیعی و محیط زیست نمی‌تواند مانع مناسبی برای جلوگیری از تخریب منابع طبیعی و محیط زیست باشد. به دیگر سخن برای دولتی که برداشت نفت و گاز از وجود تالاب‌ها و دریاچه‌ها به مراتب ارزش بالاتری دارد قطعاً حفظ حیات وحش و مراتع به نسبت توسعه کسب‌وکارهای بخش خصوصی ارزشی به مراتب پایین‌تر قائل خواهد بود. در نتیجه این امر منابع طبیعی و محیط زیست با سرعتی فزاینده تخریب خواهد شد. از این‌رو فرد یا افرادی که مناسبت‌های رفتاری و نزدیکی بیشتری به ساختار قدرت و نهاد دولت داشته باشند امکان بهره‌مندی بیشتری از این منابع را داشته و نقش پررنگ‌تری در تخریب آن ایفا خواهند کرد.
تیول‌داری چگونه کشور را به بیابان تبدیل می‌کند؟
هنگامی که به لحاظ ارزشی منابع طبیعی و محیط زیست را نتوان دارای ارزش دانست و نتوان از نظرهای گوناگون وجودی، میراثی، اقتصادی و... برای آن ارزشی قائل شد و بابت این ارزش از آن نگهداری کرد، به مرور این منابع از بین می‌روند و به شدت تخریب خواهند شد. امری که در نتیجه آن بخش‌های مختلف منابع طبیعی و محیط زیست کشور از بین رفته و به مرور کشور تبدیل به بیابان خواهد شد. در تیول‌داری به خاطر آنکه ارزش منابع طبیعی در بهره‌بردای است و بهره‌بردار تنها به دنبال سود است نه چیز دیگری، آنچه اتفاق می‌افتد از بین رفتن منابع طبیعی و در نتیجه بیابان کردن کشور است. بسیاری از آسیب‌های جدی واردشده به منابع طبیعی و محیط زیست کشورهایی نظیر کشور ما از همین طریق صورت گرفته است. یک بررسی ساده در مورد نابودی منابع طبیعی کشور شامل از بین رفتن 80 درصد از منابع طبیعی کشور طی 50 سال اخیر، نابودی هفت میلیون هکتار جنگل در 70 سال اخیر، از بین رفتن 120 میلیارد مترمکعب از ذخایر آبی کشور طی 40 سال اخیر و مواردی از این دست به‌خوبی نشان می‌دهد این روش مدیریت منابع طبیعی چه بر سر داشته‌های طبیعی کشور آورده است، در نتیجه طبیعی خواهد بود که کشور تبدیل به بیابان شود.
مناسبات در ایران چگونه است که محیط زیست و منابع طبیعی را به خدمت خود درمی‌آورد؟
این موضوع قبل از هر چیزی به همان موضوع نخست برمی‌گردد؛ یعنی ساختار اقتصادی و حکمرانی تاریخی ایران. این موضوع و مساله مربوط به چند دهه اخیر نیست بلکه مساله‌ای تاریخی است که سنگ‌بنای آن حداقل به اکتشاف نفت در کشور برمی‌گردد. ساختار اقتصادی ایران به کسب درآمد از منابع طبیعی عادت داده شده و علاوه بر تمامی آسیب‌هایی که به لحاظ اقتصادی و جلوگیری از رشد سایر بخش‌ها و جنبه‌های اقتصادی به کشور وارد کرده، به منابع طبیعی و محیط زیست کشور نیز آسیب‌های جدی و غیرقابل بازگشتی وارد شده است. یک دولت با اقتصاد متکی بر منابع طبیعی که بدون استخراج از این منابع نمی‌تواند امور کشوری خود را بگذراند و خود بهره‌بردار اصلی آن است، هرگز نمی‌تواند حفاظت‌کننده بخش‌های دیگری از کشور باشد که قصد بهره‌برداری از آن منابع را دارند. در نتیجه این امر گروه‌های مختلف مردمی و غیرمردمی شروع به بهره‌برداری و استفاده از منابع طبیعی می‌کنند و دولت نیز نمی‌تواند بهینه‌سازی مطلوبی در این خصوص انجام دهد و تنها به مجری تقسیم منابع طبیعی تبدیل می‌شود. به عنوان مثال در بخش منابع آب علاوه بر تمامی برداشت‌های غیرقانونی که از آب‌های زیرزمینی می‌شود، دولت‌ها به دلیل تلاش در جهت تحقق اهداف خود در زمینه کشاورزی، زمینه را برای بهره‌برداری بیشتر از این منابع فراهم می‌کنند. یعنی افراد با حرکت در مسیری که دولت‌ها سیاستگذاری کرده‌اند، به تخریب و از بین بردن منابع طبیعی می‌پردازند. از سوی دیگر هنگامی که اقتصاد یک کشور به منابع طبیعی آن گره زده می‌شود گروه‌های بهره‌بردار با هدف سود اقتصادی فعال شده و تا زمانی که ارزش افزوده‌ای در این بخش باشد، متقاضیان جدی نیز وجود خواهند داشت.
مناسبات میان قدرتمندان چه بر سر سرزمین می‌آورد؟
در یک ساختار حکمرانی کشور با اقتصاد مبتنی بر منابع طبیعی، مناسبات چه در جهت مثبت و چه در جهت منفی میان قدرتمندان به از بین رفتن منابع طبیعی و تخریب محیط زیست منجر خواهد شد. هنگامی که روابط میان افراد و گروه‌های صاحب نفوذ و قدرت با دولت مثبت باشد زمینه برای بهره‌برداری بیشتر و در نتیجه تخریب بیشتر منابع طبیعی فراهم خواهد بود و هنگامی که این روابط میان این افراد و گروه‌ها با دولت منفی باشد در نتیجه رقابت‌های ایجادشده میان گروه‌ها و افراد مختلف و همچنین افزایش سطح بهره‌برداری پنهان از منابع، میزان تخریب و استفاده منابع طبیعی افزایش می‌یابد. نتیجه این امر آن خواهد شد که حیات سرزمینی چه در رفاقت حاکمیت-گروه‌ها و چه در رقابت حاکمیت-گروه‌ها دچار چالش اساسی خواهد شد که نتیجه آن زوال زیست در آن سرزمین خواهد بود. از این‌رو می‌توان گفت تا زمانی که نوع نگاه و بهره‌برداری دولت از منابع طبیعی دچار تغییر اساسی نشود چه روابط قدرتمندان با دولت یا قدرتمندان با قدرتمندان مثبت باشد و چه منفی نتیجه‌ای جز تخریب منابع طبیعی و تضعیف محیط زیست و در نتیجه از بین رفتن حیات سرزمینی ایجاد نخواهد شد.
به نظر می‌رسد نظام تصمیم‌گیری در ایران هنوز آسیب‌های ناشی از تیول‌داری در محیط‌زیست را درنیافته است. به نظر شما راه مقابله با تیول‌داری در محیط زیست چیست؟
نخستین قدم در این مورد پذیرش این نکته از سوی حاکمیت است که تیول‌داری به هر شکل، نوع و جنبه منفی بوده و اثرات مخربی در پی دارد. حتی از نگاه دولتی معتقد به مدیریت تیول‌داری، این روش شاید در کوتاه‌مدت با تامین نیازها و خواسته‌های گروه‌ها و بخش‌های مورد تایید مفید و موثر باشد اما در بلندمدت آثار مخرب بسیاری برای دولت ایجاد خواهد کرد. یک وضعیت غیرمتوازن که به عدم تعادل محیطی و مدیریتی دولت منجر خواهد شد. از سوی دیگر تیول‌داری سر باز ایستادن ندارد و از یک بخش به بخش دیگر و از یک جنبه به جنبه دیگر سرایت خواهد کرد. در واقع برخلاف تصور بسیاری از دولت‌ها این شکل از مدیریت محدود به بخش‌های اقتصادی نخواهد شد و سایر جنبه‌های مدیریتی یک کشور را نیز می‌تواند درگیر خود کند. از این‌رو دولت‌ها تا زمانی که به ماهیت و اهمیت این موضوع پی نبرند درگیر ابعاد مختلف آن خواهند بود و به صورت مستمر با ابعاد و بخش‌های مختلفی از آن مواجه خواهند شد. فساد نیز بخش غیرقابل اجتناب تیول‌داری است که در هر بخش و جنبه‌ای که به‌صورت تیول‌داری مدیریت شود راه خواهد یافت و فارغ از اثرات منفی دیگری که بر جای می‌گذارد سبب نهادینه شدن خود در ساختار می‌شود. در واقع تیول‌داری فساد می‌آفریند و فساد تیول‌داری. یک رابطه علی دوطرفه که به شکل بسیار قوی یکدیگر را تقویت کرده و در ساختار مدیریت نهادینه می‌شود. محیط زیست و منابع طبیعی نیز همان‌گونه که گفته شد نه‌تنها دور از تیول‌داری نیست بلکه مرکزیت آن بوده و نخستین گام تیول‌داری در این بخش است. در مورد مقابله با آن در محیط زیست راهی به‌جز همان راهی که در سایر بخش‌ها باید باشد وجود ندارد. یعنی تغییر ساختار اساسی اقتصادی کشور. مادامی که اقتصاد کشور یک اقتصاد متکی به منابع طبیعی است راهی برای رهایی از تیول‌داری در هیچ بخشی وجود ندارد به‌ویژه در بخش منابع طبیعی و محیط زیست. همان‌گونه که راهی برای رهایی از فساد وجود نخواهد داشت. در ساختار اقتصادی این‌چنینی چه افزایش درآمد ناشی از فروش منابع طبیعی باشد و چه کاهش در آن، تیول‌داری و فساد افزایش خواهند داشت. این مساله بازندگان بسیاری خواهد داشت که بی‌گمان نخستین بازنده آن منابع طبیعی و محیط زیست خواهد بود. از این‌رو تمامی تلاش‌ها برای رهایی از این وضعیت و حرکت به سمت پایداری منابع طبیعی و محیط زیست تغییر اصولی در ساختار اقتصادی کشور است. دومین قدم در این مورد حرکت به سمت اجرای حکمرانی خوب1 در کشور است. در صورت پیاده‌سازی شش شاخص آن که شامل پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری، ثبات سیاسی و عدم خشونت، کارایی و اثربخشی دولت، کیفیت مقررات و حاکمیت قانون است، هرگز امکانی برای شکل‌گیری تیول‌داری در هیچ بخشی و بالطبع بخش منابع طبیعی و محیط زیست وجود نخواهد داشت.
کمی درباره رابطه پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری و شکل‌گیری تیول‌داری توضیح دهید. آیا دولتی که در تدوین و اجرای سیاست‌های صحیح اهتمام دارد، فرصتی برای تیول‌داری خواهد داشت؟
هنگامی که پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری وجود داشته باشد، دولت‌ها امکان تیول‌داری را در برابر مردم نخواهند داشت. در شرایط ثبات سیاسی، تیول‌داری مخرب این ثبات خواهد بود و اثرات سوء بسیاری بر آن خواهد داشت در نتیجه سیاستگذاران تلاشی برای شکل‌گیری آن ایجاد نخواهند کرد. در مورد شاخص کارایی و اثربخشی دولت نیز همان‌گونه که از تعریف این شاخص برمی‌آید که به معنای توانایی دولت در تدوین و اجرای سیاست‌های صحیح، صلاحیت و شایستگی کارگزاران و استقلال خدمات همگانی از فشارهای سیاسی است، امکانی برای تیول‌داری وجود نخواهد داشت. شاخص کیفیت قوانین نیز با تنظیم قوانین اختلال‌زا و رفع موانع قانونی در جهت حکمرانی بهتر از ایجاد تیول‌داری جلوگیری خواهد کرد. شاخص حاکمیت قانون نیز یکی از ضروری‌ترین شاخص‌ها برای جلوگیری از تیول‌داری است. در واقع یک حکومت خوب نیازمند چارچوب‌های قانونی قوی است تا بتواند منصفانه و درست عمل کند. همچنین باید از حقوق افراد کاملاً محافظت کند و نیز باید از دستگاه قضایی و امنیتی قوی برخوردار باشد، تا بتواند قوانین را اعمال کند. تمامی این موارد در جلوگیری از شکل‌گیری تیول‌داری ضروری است. شاخص آخر یعنی کنترل فساد نیز نقش پررنگی در جلوگیری و عدم رشد تیول‌داری در کشور ایفا می‌کند. به میزانی که کنترل فساد و تلاش در جهت آن افزایش یابد امکان استقرار تیول‌داری در کشور کاهش می‌یابد. در مجموع دولت‌ها با علم به اینکه در بلندمدت علاوه بر زیان جمعی مردم و سرزمین، خود نیز زیان جدی خواهند دید باید در مسیر اصلاحات اساسی اقتصادی و اجرای حکمرانی خوب در کشور اقدام عاجل کنند.
پی‌نوشت:
1- Good Governance
