شرط عزم و حزم

ساختار دولت ناکارآمد و غیرچابک است. کسی در این واقعیت تردید ندارد. به‌رغم اعمال تغییرات متعدد در ساختار دولت طی 20 سال اخیر و بهبودهای ایجادشده هنوز هم ساختار دولت مطلوب نیست. به همین دلیل هیچ‌کس از ساختار فعلی و تداوم آن دفاع نمی‌کند. اما عجیب است دولت که چهار سال وقت داشت ساختار خود را بازنگری کند، ناگهان به صورت ضربتی تصمیم گرفت ساختار فعلی را شش سال به عقب برگرداند. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و بعدها سازمان اداری و استخدامی به عنوان دو معاونت رئیس‌جمهور احیا شدند که از این اتفاقات نیفتد، اما باعث تاسف است که هنوز برای بهبود ساختار دولت هیچ طرح و برنامه‌ای موجود نیست.

دولت هم مانند هر سازمان دیگری یک ساختار رسمی دارد. این ساختار رسمی پاسخ سه سوال را (دست‌کم روی کاغذ) مشخص می‌کند:

1- مسوول هر بخش از وظایف دولت کدام دستگاه است. یعنی مجموعه وظایفی که قوانین مختلف بر عهده قوه مجریه گذاشته‌اند، چگونه میان اجزای سازمانی این قوه (وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شوراها و...) تقسیم شده است.

2- سلسله‌مراتب اجرا و پاسخگویی درون دولت چگونه است. یعنی ساختار کلان دولت چگونه به اجزای کوچک‌تر (دستگاه‌های ملی، سازمان‌های تابعه، ادارات استانی، ادارات ستادی و...) تفکیک می‌شود.

3- هماهنگی میان اجزا چگونه برقرار می‌شود. یعنی نهادهای واسط (شوراها، کمیته‌ها و...) چه می‌کنند و فرآیندهای هماهنگی (نظارت، برنامه‌ریزی‌های بین‌بخشی و...) چگونه انجام می‌شوند.

ساختار هر سازمان مجموعه مستندات رسمی‌ای است که پاسخ تفصیلی سه سوال فوق را مشخص می‌کند. طبیعی است هرقدر سازمان مورد بحث بزرگ‌تر و پیچیده‌تر باشد این مستندات مفصل‌تر و تدوین آنها دشوارتر است. در طراحی ساختار یک سازمان باید ملاحظاتی را هم رعایت کرد. مثلاً ساختار باید افراز درستی از همه وظایف سازمان باشد و نیز درون آن تداخل وظایف وجود نداشته باشد. به عبارت بهتر هر وظیفه قانونی باید یک مجری و فقط یک مجری داشته باشد. همچنین ساختار باید در تناسب با زنجیره ارزش سازمان باشد و با هدف افزایش چابکی تلاش شود فعالیت‌های هم‌سنخ یا مرتبط به هم درون یک واحد سازمان تجمیع شوند. ملاحظات فنی دیگری هم به فراخور شرایط هر سازمان می‌تواند مطرح باشد.

همچنین دو روند در دنیا تحول اساسی در مفهوم ساختار سازمانی ایجاد کرده‌اند. نخست توسعه فناوری اطلاعات است که با مکانیزه کردن گردش امور و تغییر جریان گردش اطلاعات درون و میان سازمان‌ها باعث شده بسیاری از وظایفی که قبلاً از طریق واحدها انجام می‌شد، اساساً موضوعیت نداشته باشند. مثلاً بسیاری از فعالیت‌های ثبت و پردازش و ذخیره‌سازی اطلاعات دیگر به وسیله انسان‌ها انجام نمی‌شوند. یا فعالیت‌های خدمات‌دهی به مراجعان که زمانی واحدهای عریض و طویل متولی آن بودند دیگر به شکل سابق موضوعیت ندارند. همچنین فرآیندهای هماهنگی و ارتباط میان‌بخشی با استفاده از سامانه‌های نرم‌افزاری صورت جدیدی پیدا کرده‌اند. و در عین حال وظایف جدیدی ایجاد شده که قبلاً وجود نداشتند. روند دوم اثرگذار هم گرایش جدی به برون‌سپاری وظایف و کوچک‌سازی سازمان‌هاست که ساختارهای پیچیده و بزرگ را منسوخ کرده است.

مجموعاً می‌توان گفت در این روزها دیگر ساختار سازمانی به معنای یک چارت سازمانی روی کاغذ دیگر معنا ندارد و رویکرد رایج در بسیاری از سازمان‌های بزرگ دنیا رویکرد معماری سازمانی (Enterprise Architecture) است. در این رویکرد سازمان به عنوان مجموعه‌ای از وظایف، اطلاعات و افراد تلقی می‌شود که باید در تناسب با یکدیگر اما با رویکردی معماری‌گونه طراحی شود. برای این رویکرد مدل‌ها و روش‌های فنی مشخصی هم وجود دارد که بسیار رایج و متداول حتی در ایران است.

همه توضیحات فوق برای نشان دادن این موضوع بود که طراحی ساختار سازمانی یک تصمیم دوخطی نیست، بلکه یک فرآیند فنی و حساب‌شده است. حال تصور کنید سازمان مورد بحث، قوه مجریه یا همان دولت جمهوری اسلامی ایران باشد. علاوه بر ملاحظات فوق انبوهی از ملاحظات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی هم به معیارهای موثر بر بازطراحی ساختار اضافه می‌شود. پس طبیعی است چنین اقدامی مستلزم مطالعات بسیار گسترده‌تری خواهد بود. ای کاش دولت به جای اقدام ضربتی در تفکیک وزارتخانه‌ها که فاقد مطالعه مشخصی هم هست، اقدام به تدوین طرح جامعی برای بهبود ساختار کلان دولت می‌کرد. اما دولت به جای این کار وضعیت را به عقب برگردانده و صورت مساله را تغییر داده است. یعنی در لایحه جدید مشکل اصلی حل نشده بلکه مشکل از جایی به جای دیگر منتقل شده است. ناکارآمدی ساختار دولت مصادیق متعدد از ابعاد مختلف دارد که در این لایحه اساساً به آنها توجه نشده یا بعضاً تایید شده‌اند. به عنوان مثال گویی دغدغه کاهش اندازه دولت وجود ندارد. در این دولت تلاشی نشد که مشخص شود کدام وظایف دولت قابل واگذاری است یا واگذار شده و تاثیر این واگذاری بر ساختار دولت چیست. مثلاً با توجه به اینکه بخش‌های عملیاتی اصلی زیرمجموعه وزارت ارتباطات خصوصی شده شاید این وزارت گزینه بهتری برای ادغام یا تقلیل سطح در ساختار دولت می‌بود. یا درباره وزارت مسکن و شهرسازی هم از گذشته این بحث مطرح بود که شرکت‌های زیرمجموعه این وزارت قابل واگذاری هستند و سیاستگذاری هم در شورای عالی شهرسازی انجام می‌شود، اما متاسفانه در لایحه جدید دولت این وزارتخانه را دوباره احیا کرده است. همچنین واگذاری برخی وظایف دولت به شهرداری‌ها سال‌هاست معطل مانده و در این دولت هم اقدامی در مورد آن انجام نشده‌است.

هماهنگی میان وظایف و ساختار در تغییرات ساختاری دولت در چهار سال اخیر جدی گرفته نشده است. مثلاً وظایف گمرک بخشی از زنجیره حمل‌ونقل است و به همین دلیل اگر قرار است وزارت جدیدی متولی امور حمل‌ونقل شود، بهتر است که گمرک از وزارت اقتصاد منفک و به این وزارت جدید منتقل شود. حتی سنخیت وظایف گمرک با وزارت بازرگانی بیشتر از وزارت اقتصاد است. اینکه گمرک زیرمجموعه وزارت اقتصاد مانده ناشی از نگاه صرفاً درآمدی به این سازمان است. اما اگر بهبود فضای کسب‌وکار یا ایجاد رونق در حمل‌ونقل و ترانزیت مدنظر باشد، گمرک باید به یکی از دو وزارت حمل‌ونقل یا بازرگانی منتقل شود. یا ادغام وزارت بازرگانی و صنعت و معدن با این هدف بود که اولاً بنگاه‌های صنعتی و معدنی و تجاری زیرمجموعه‌های این دو وزارتخانه خصوصی شوند و ثانیاً این دستگاه متولی بهبود فضای کسب‌وکار شده و از تصدی‌گری و بنگاهداری فاصله بگیرد. اما اکنون با این تفکیک می‌توان یقین داشت که خصوصی‌سازی هم فراموش شده و وزرای جدید این دو وزارتخانه اولویت اصلی خود را توسعه شرایط بنگاه‌های زیرمجموعه بدانند. یا مثلاً وظایف سازمان هواشناسی که هم‌اکنون زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی است با وظایف سازمان محیط‌ زیست قرابت بیشتری دارد. 

یکی دیگر از اشکالات ساختار فعلی دولت تداخل وظایف میان دستگاه‌هاست. مثلاً معاونت فناوری ریاست‌جمهوری و وزارت علوم سال‌هاست تداخل و همپوشانی وظایف دارند. یا وزارت جهاد کشاورزی و وزارت نیرو در حوزه مدیریت منابع آب تداخل وظایف دارند یا وزارت جهاد کشاورزی با سازمان حفاظت محیط زیست در حوزه منابع طبیعی اشتراک وظایف دارند. در مدیریت شهری انواع تداخلات میان شهرداری‌ها و دستگاه‌های دولتی وجود دارد. بخش مهمی از این تداخلات به دلیل بزرگی بیش از حد اندازه دولت و بخشی هم به دلیل سوابق تاریخی و مداخلات سیاسی در ساختار دولت است. ایده اولیه ادغام وزارتخانه‌ها از حیث توجه به این دغدغه ایده خوبی بود، اگرچه بد اجرا شد.

در هرگونه بهبود ساختار دولت باید هم تلاش کرد تداخلات کاسته شود و هم مراقب بود که تداخل جدید ایجاد نشود. حال اگر قرار است ساختار دولت به طور اصولی بهبود یابد این کار با چنین لایحه‌ای شدنی نیست. کار اساسی این است که معماری سازمانی دولت بازطراحی شود و بر اساس این معماری بازطراحی شده ساختار قانونی و چگونگی تقسیم وظایف میان دستگاه‌های دولتی بازنگری شود. اتفاقاً این کار اساسی از آن کارهایی نیست که آنقدر سخت و زمان‌بر باشند که عملاً مشمول مرور زمان شوند. اگر از مشاوران و متخصصان استفاده درست شود و اراده سیاسی مناسب برای حمایت از آن وجود داشته باشد در کمتر از یک سال می‌توان طرح بهبود ساختار دولت را تدوین کرد. اگرچه پیاده‌سازی آن می‌تواند گام‌به‌گام و تدریجی باشد. بهترین اقدام در مقطع فعلی این است که مجلس لایحه دولت را معلق کند و بررسی آن را منوط به ارائه طرح کلان بهبود ساختار دولت کند و دولت موظف باشد در مدت معینی (منطقاً کمتر از یک سال) این طرح را ارائه دهد.