ارزیابی تغییرات ساختاری و اداری دولت در گفت‌وگو با حمیدرضا برادران‌شرکا
در پی دولت تسهیل‌گر باشیم
حمیدرضا برادران‌شرکا تاکید می‌کند ساختار دولت در راستای بین‌المللی شدن بازبینی شود تا آمادگی بیشتری در این زمینه در دولت به وجود آید.
جراحی ساختاری و اداری دولت برای تحقق هدف یک دولت تسهیل‌گر مهم‌ترین نکته‌ای است که حمیدرضا برادران‌شرکا بر آن تاکید می‌کند. رئیس پیشین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی درباره تصمیم دولت مبنی بر تفکیک برخی وزارتخانه‌ها یادآور می‌شود که پیش از این اقدام باید اهداف، استراتژی‌ها و برنامه‌ها مشخص شود و سپس با توجه به این مسائل کار بازبینی تشکیلات دولت مدنظر قرار گیرد. این اقتصاددان می‌گوید: «وقتی می‌خواهیم برنامه‌هایی برای ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها داشته باشیم ابتدا باید ببینیم چه نقشی برای دولت قائل هستیم؛ دولت مداخله‌گر یا دولت تسهیل‌گر؟ همین تسهیل‌گری یک بازسازی ساختاری می‌خواهد تا دولت بتواند نقش تسهیل‌گری خود را ایفا کند. اکنون دیگر تمام دولت‌های موفق دنیا هدف تسهیل‌گری دارند نه دخالت و تصدی‌گری.» وی همچنین تاکید می‌کند ساختار دولت در راستای بین‌المللی شدن بازبینی شود تا آمادگی بیشتری در این زمینه در دولت به وجود آید.
♦♦♦
ارزیابی شما از هزینه فایده تفکیک وزارتخانه‌ها چیست؟
وقتی شما می‌خواهید سازمانی را تشکل دهید اول باید هدف‌های آن سازمان را مطالعه کنید. بعد از آن استراتژی‌های تحقق این هدف‌ها را بررسی کنید و سپس برنامه‌هایی را در نظر بگیرید که چگونگی تحقق آن اهداف را نشان می‌دهند. آن وقت برای اینکه بتوانید برنامه‌ها را اجرا کنید نیازمند یک سازمان هستید. پس سازمان در مرحله چهارم به وجود می‌آید؛ سازمانی که اهداف، استراتژی‌ها و برنامه‌های آن مشخص است. وقتی یک سازمان می‌خواهد تشکیل شود، مستلزم حداقل دو مولفه است؛ یک مولفه مالی است که ما باید ببینیم بودجه این سازمان چقدر است و آن هم به برنامه‌ها، اهداف مدنظر و نیروهای انسانی بستگی دارد و مولفه دوم هم عوامل مورد نیاز دیگر است. اما در ایران ابتدا سازمان تشکیل می‌دهند و بعد می‌گویند بودجه می‌خواهیم، سپس نیروی انسانی استخدام می‌کنند و بعد به دنبال این می‌روند که چه اهدافی را محقق کنند. مثل بخش تولید که هرچند در تمام دنیا ابتدا بازاریابی و سپس تولید می‌کنند اما در کشور ما ابتدا واحد تولیدی را راه می‌اندازند و بعد سراغ بازاریابی می‌روند. این نشان می‌دهد که ما مسیرها را اشتباه می‌رویم. حال با این مقدمه ساختار دولت را ارزیابی می‌کنیم. من می‌گویم اصلاً قبل از اینکه وزارتخانه‌ای ادغام یا تفکیک شود، ما باید اهداف دولت را مدنظر قرار دهیم و بعد از تعیین اهداف، به دنبال استراتژی‌ها و سپس برنامه‌ها برویم و بعد سازمانی مناسب با این برنامه‌ها و اهداف تشکیل دهیم. اکنون به نظر من، دکتر روحانی باید تشکیلات دولت را بازبینی کند. همین دو ماهی که تا تشکیل دولت جدید فرصت باقی مانده می‌توان به تمام دستگاه‌های دولتی دستور داد که بازبینی انجام دهند، به هر حال سازمان یا وزارتخانه‌ای که 30 سال پیش برای تحقق برخی اهداف شکل گرفته بود ممکن است اکنون اساساً به آن تشکیلات و سازمان نیاز نباشد یا اینکه نیاز باشد کوچک شود. ببینید شما اکنون بحث دولت الکترونیک را دارید. همین دولت الکترونیک اهداف، استراتژی و برنامه‌هایش با یک تشکیلات متعلق به 30 سال پیش کاملاً تفاوت دارد. ما باید بر اساس شرایط جدید کار بازسازی را انجام دهیم که بتوانیم یک سازمان چابک، کارا و با بهره‌وری بالا داشته باشیم.
حالا تک‌تک سازمان‌ها که بررسی شد چه‌بسا ما به یک تشکیلات جدید در دولت برسیم. ممکن است شما به این نتیجه برسید که کار تفکیک یا ادغام وزارتخانه‌ها را انجام دهید اما این اقدام باید متناسب با کار کارشناسی و مطالعات انجام بگیرد، نمی‌توان بدون هیچ مطالعه‌ای چنین کاری کرد. آن وقت لابد در چند سال دیگر مجدداً به این نتیجه خواهیم رسید که وزارتخانه‌ها ادغام شوند. هم‌اکنون دیگر در دنیا از روش آزمون و خطا استفاده نمی‌کنند، می‌توان از تجربه‌های کشورهای شبیه ما بهره برد. باید توجه کرد که شرایط امروز دنیا یک تشکیلات جدید را می‌طلبد.
نکته بعدی بحث نظام تدبیر یا همان حکمرانی خوب است. ما چندین سال است که مباحثی مثل شفافیت اطلاعات، پاسخگویی، قانونمندشدن و موارد دیگر را مطرح کردیم و اکنون دیگر باید به آنها عمل کنیم. در کنار اینها، ما بحث فساد اداری را هم داریم. آیا کشورهای دیگر در این موارد دست روی دست گذاشته‌اند؟ مثلاً در افغانستان سیستم شفافیت دارایی‌ها و درآمدهای کادر دولتی از ما به مراتب بهتر است.
چطور به این موفقیت رسیده‌اند؟
براساس یک قانون، سازمانی تشکیل داده‌اند که این سازمان وظیفه دارد همین مسائل را بررسی کند. شاید حدود 300 مقام از رئیس‌جمهور گرفته تا روسای سازمانهای دولتی پرسشنامه مفصلی را در شروع به کار خود پر کرده‌اند، حتی تعداد گوسفندهایی که جناب محمد اشرف غنی، رئیس‌جمهور افغانستان هم دارد مشخص است. در این اطلاعات می‌توان دید که کدام مسوول دقیقاً در چه مقطع زمانی چه میزان حقوق گرفته و در چه بانک‌هایی سپرده دارد.
این کار افغانستان چه کمکی به اصلاحات اداری آن کرده است؟
ببینید اینها آمده‌اند به مردم گفته‌اند هر زمان که تخلف یا مساله‌ای بود با ما در تماس باشید و هویت هیچ‌کدام از شما منتشر نخواهد شد. از این‌رو انگار که جامعه خودکنترلی عمومی دارد. ببینید شما در آمریکا هم هر اطلاعی که از افراد بخواهید در اینترنت می‌توانید پیدا کنید. این اطلاعات به صورت شفاف وجود دارد. باید به چنین مسائلی توجه کرد. فرصت زیادی هم نداریم. دولت‌ها فکر می‌کنند که چهار سال زمان خیلی زیادی است در حالی که خیلی زود می‌گذرد.
ما باید شروع کنیم. ببینید مشکل این نیست که چرا الان ایران توسعه‌نیافته است بلکه مشکل این است که چرا ما در راستای توسعه‌یافتگی قرار نداریم. آن زمان که چشم‌انداز 20ساله نوشته شد، یک هدف این بود که ما در یک برنامه بلندمدت 20 ساله، سالانه پنج درصد پیشرفت کنیم. ما در علم مدیریت می‌گوییم آهسته و پیوسته کاری انجام شود. ببینید آنچه ایراد سیستم امروز ماست این است که ما در جهت بازسازی و نوسازی سیستم قدم‌های منسجم و با برنامه‌ریزی برنمی‌داریم. هر سال چند درصدی باید پیشرفت کنیم.
آیا اصلاح ساختار اداری در اسناد بالادستی ما هم مورد اشاره بود؟
بله، به اصلاحات اداری، نوسازی دولت، کوچک‌سازی دولت و دولت الکترونیک اشاره شده است. توجه کنید ما چندین سال است که دولت الکترونیک را مطرح می‌کنیم اما همچنان به صورت کامل محقق نشده است. یکی از مزایای این سیستم آن است که ارتباط چهره به چهره دیگر وجود ندارد و همین مساله به کاهش فسادها کمک می‌کند. ما در سال 2004 به کنفرانس نوسازی دولت‌ها در سئول رفتیم که سازمان ملل برگزار کرده بود. رئیس‌جمهور کره ما را به یک نمایشگاه جنبی برد و نشان داد که چطور ارتباط مستقیم مردم با دولت از طریق تلویزیون انجام می‌شد. نگاه کنید با چنین مواردی چقدر از ترافیک و آلودگی هوا و هزینه‌های مختلف کاسته می‌شود. در همین حادثه تروریستی اخیر تهران مشاهده کردید که چند نفر از جان‌باختگان تنها برای دادن نامه به تهران آمده بودند. در حالی که این کار را به راحتی به صورت الکترونیکی می‌شد انجام داد.
در جمع‌بندی این بخش از صحبت‌های شما می‌توان گفت اکنون وقت جراحی ساختار اداری است. اما فکر می‌کنید دولت در این راستا با چه چالش‌هایی مواجه است؟
ساختار اداری به هر میزان که جراحی شود خوب است. البته ما باید مرحله به مرحله این کار را انجام دهیم. ببینید هر وقت شما از کوچک‌سازی دولت صحبت می‌کنید اولین مساله‌ای که به ذهن برخی می‌رسد این است که با کارمندان دولت چه کنیم؟ این مساله راهکار دارد. ما اگر بخواهیم به بخش‌های مختلف اقتصاد نگاه کنیم، حدوداً می‌توان تخمین زد که 20 درصد اقتصاد ما خصوصی، 40 درصد عمومی و 40 درصد هم عمومی غیردولتی است. ما باید اکنون در سطح کلان اقتصادی، وقتی اهداف کلان را مشخص کردیم (که هنوز به صورت مشخص و مدون نسخه‌ای تحت عنوان اهداف کلان اقتصادی جمهوری اسلامی ایران نداریم)، بلافاصله مطالعات خود را آغاز کنیم و استراتژی‌های تجاری، صنعتی، مالی، پولی، کشاورزی و... را در نظر بگیریم. بعد هم باید یک برنامه 20ساله برای کشور تنظیم کنیم و بعد در مقاطع پنج‌ساله و سپس یک‌ساله برنامه‌ریزی کنیم. حالا در این قضیه مرحله بعد سازماندهی مناسب این اهداف، استراتژی‌ها و برنامه‌ریزی‌هاست.
در اینجا ما اگر سهم بخش خصوصی را مشخص و فضای کسب‌وکار را اصلاح کردیم و مقرراتی را که سالم‌سازی اقتصاد را تضمین می‌کند مدنظر قرار دادیم، آن وقت آن کارمند دولت می‌تواند از صندلی دولتی به صندلی بخش خصوصی یا بخش عمومی غیردولتی منتقل شود. ما مدت‌هاست که می‌گوییم تصدی‌گری‌های دولتی باید واگذار شوند، اگر تصدی‌گری‌ها واگذار شوند، خود به خود اندازه دولت کوچک خواهد شد. ببینید با این رشد سال به سال بودجه‌های دولتی در 20 سال آینده چه حجمی از منابع کشور باید صرف بخش دولتی کشور شود؟ ما باید زمینه‌ها را فراهم کنیم. گاهی صحبت از این می‌شود که ما دنبال اقتصاد آزاد برویم، اختلاف نظری که ما با دوستانی که عمدتاً در مجموعه دولت هستند، داریم این است که می‌گوییم ما هم موافق آزادی در اقتصاد هستیم اما پیش‌زمینه‌ها، شرایط و نهادسازی‌ها را باید انجام دهید، وگرنه ممکن است انحصار بخش خصوصی بیشتر از انحصار بخش دولتی به اقتصاد ما لطمه بزند. اصلاً شما هیچ کشور پیشرفته‌ای را در دنیا نمی‌بینید که با ساماندهی دولتی کار توسعه را آغاز نکرده باشد. به تدریج که نهادسازی‌ها صورت گرفته این امور واگذار شده است. با این کار دولت تصدی‌گری‌هایش را واگذار می‌کند. ما اکنون می‌بینیم مسوولان به دلیل مشغول امور تصدی‌گری بودن از انجام وظایف حاکمیتی خود دور شده‌اند.
یک نمونه آن شهر تهران است که برخلاف بسیاری از شهرهای دنیا هیچ قاعده‌مندی برای آن وجود ندارد. شما منطقه‌ای در تهران را پیدا کنید که کارکرد آن مشخص باشد اما در شهرهای دیگر کشورها، منطقه‌های مختلف با کارکردهای صنعتی، سکونتی، آموزشی و... وجود دارد یا شهر پاریس طرح جامع 200ساله دارد. مثلاً بنده 50 سال پیش به تهران آمده‌ام اما سرنوشت من باید متاثر از سرنوشت کسی شود که پنج سال دیگر می‌خواهد به تهران بیاید. چگونه؟ نمونه آن منطقه 22 تهران که باید از شهرستان‌های دیگر افرادی ساکن شوند. اینها به دلیل آن است که ما به آینده توجه نمی‌کنیم. من شکی ندارم که اگر هر مدیری در هر سازمانی یک بررسی خیلی ساده از 10 سال دیگر را در نظر بگیرد، دیگر تصمیم‌های امروز خود را نمی‌گیرد. یا در مورد شهر تهران آیا هیچ مطالعه‌ای صورت گرفته که 10 سال دیگر چه میزان آب یا هوا نیاز است.
با توجه به این سخنان به نظر شما تصمیم‌گیری درباره وزارتخانه‌ها چگونه باید باشد؟
تمام هدف‌ها برای این سازمان‌ها باید بازبینی شوند. اصلاً ممکن است شما یک شرکت یا سازمان دولتی را ایجاد کرده باشید که اکنون دیگر ضرورتی به حفظ آن نیست. در بحث صنعت هم همین‌طور است. برخی می‌گویند چرا فلان کارخانه تعطیل شده است؟ اگر کارخانه‌ای وجود دارد که تکنولوژی قدیمی دارد و کالای آن در بازار فروش نمی‌رود چه دلیلی دارد که ما آن را حفظ کنیم؟ ما باید شرکت و سازمان جدیدی راه‌اندازی کنیم که افراد آن سازمانهای قدیمی به اینجا منتقل شوند. باید با بررسی‌ها و مطالعات اصلاً یک خانه‌تکانی در مجموعه دولت انجام شود و بررسی کنند تشکیلات فعلی چه ضرورتی دارند.
اصلاً همین بحث وزارت صنعت، معدن و تجارت را ببینید. دنیا در 30 سال پیش به این نتیجه رسید که در گذشته بحث تولید و تجارت با هم ارتباط سیستماتیک نداشتند و اکنون دوره تولید صادراتی است. این تولید صادراتی هم برای مصرف‌کننده داخلی مناسب است و هم برای ورود به بازارهای خارجی. از این‌رو به همین دلیل است که مثلاً ژاپن 30 سال است که سازمان صنعت و تجارت خود را با هم ادغام کرده است. حتی اکنون دیگر بحث ادغام وزارت اقتصاد با وزارت خارجه هم یکی شده است؛ چون می‌گویند این حوزه‌ها با هم مرتبط است و وزارت خارجه باید برای ما دیپلماسی اقتصادی ایجاد کند. البته در بحث ادغام توجه کنید که بحث ادغام وظایف حاکمیتی است. مشکلی که ما داریم این است که یک وزارت طویل صنعت، معدن و تجارت به دلیل باقی ماندن تصدی‌ها در دولت است، وگرنه اگر در حد وظایف حاکمیتی باشد، چه ضرورتی دارد که بگوییم این وزارتخانه وظایف خود را باید به دو وزیر محول کند.
ببینید سازمان برنامه‌ریزی فرانسه تنها 300 کارشناس عالی‌رتبه برای تصمیم‌سازی‌های کلان و مهم دارد و تمام کادری که از این سازمان منفک شده‌اند شرکت‌های خصوصی‌ای تشکیل داده‌اند که این شرکت‌ها به این سازمان برای برنامه‌ریزی مشاوره می‌دهند. به محض اینکه دولت می‌خواهد تصمیمی بگیرد کار مطالعاتی‌اش را به این شرکت‌ها واگذار می‌کند. این گزارش‌ها به دست سازمان برنامه‌ریزی می‌رسد و این سازمان هم آن را در اختیار دولت قرار می‌دهد. مرحوم دکتر عظیمی در مصاحبه‌ای می‌گوید در آلمان بعضی جلسات هیات دولت بیشتر از 20 دقیقه نبود، چرا که تا دور میز جمع می‌شدند هر تصمیم آنها شش گزارش ضمیمه داشت و مشخص بود هر تصمیم از نظر اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، امنیتی، فرهنگی و بین‌المللی چه آثاری دارد. همین شرکت‌ها این گزارش‌ها را آماده کرده بودند. وزیر که کارشناس نیست، سیاستگذار است. ما می‌گوییم دولت را به تدریج کوچک کنیم و برای اینکه نگران کارمندان آن نباشیم، می‌توان وام‌هایی داد تا آنها شرکت‌های مشاوره‌ای و مطالعاتی تشکیل بدهند. ببینید در قرن بیستم دو دلیل برای توسعه‌یافتگی سریع کشورها وجود داشت که یک عامل اقبال به مشاوره بود. همان مساله‌ای که هنوز در کشور ما اتفاق نیفتاده است. اکنون مثلاً می‌گویند وزارت راه و شهرسازی بزرگ است، برای اینکه باید کارهای تصدی‌گری انجام دهد، اما اگر از طریق الکترونیکی بتوان مناقصه‌ای برگزار کرد و پیمانکاران بتوانند در این مناقصه شرکت کنند و بهترین آنها انتخاب شود و ما تنها نظارت کنیم، وضعیت خیلی متفاوت خواهد شد. ما باید نگاه‌ها را عوض کنیم. بالاخره قرن بیست‌ویکم است. ببینید یک زمان بخش صنعت اشتغال بالایی را تولید می‌کرد اما اکنون 85 درصد مشاغل دنیا خدمات است.
اما کرختی که در سیستم مدیریت ما وجود دارد باعث می‌شود که به این تغییرات توجهی نکنند و حرکتی در زمینه نوسازی و بازسازی صورت نگیرد. همه می‌خواهند وضعیت موجود را به هر قیمتی که شده حفظ کنند.
اکنون دولت باید یک سیستم اطلاع‌رسانی مناسب را تهیه کند تا اطلاعات منتشر شوند. مثلاً در آمریکا شما هنگام خرید خانه حجم انبوهی از اطلاعات گذشته و حال آن مسکن و منطقه را در اختیار دارید که به شدت کاربردی است. اینها به واسطه توجه به بخش خدمات است.
البته بحث اصلاح ساختارها با توجه به تغییرات و نیازهای روز معمولاً در دولت‌های مختلف مطرح است اما در عمل ما کمتر شاهد عملی شدن این سخنان و شعارها هستیم.
یک جدیت و اراده می‌خواهد. من معتقدم مشکل اصلی کشور ما این است که یک اراده قوی برای توسعه‌یافتگی وجود ندارد. تاریخ دنیا را که بررسی کنید می‌بینید کشورهایی توسعه‌یافته‌اند که دولت‌ها (governments) و مردم آنها توسعه‌خواه بودند. اکنون شما در سطح خانواده‌ها ببینید. چرا خوشبختانه هنوز اولویت اول خانواده‌های ما تحصیل است؟ برای اینکه می‌خواهند فرزندان آنها موفق باشند و شرایط زندگی آنها توسعه یابد اما این اراده باید در سطح کلان جامعه هم وجود داشته باشد. اکنون ما باید ساختار دولت خود را در راستای بین‌المللی شدن بازبینی کنیم. اکنون ساختار فعلی دولت ما و حتی بخش خصوصی ما هیچ آمادگی برای بین‌المللی شدن اقتصاد ندارد. نمونه اینکه بیش از 400 هیات خارجی به ایران آمدند اما قرارداد‌های قابل توجهی نداشتیم. اکنون در سایت‌های دولتی ببینید چقدر فرصت‌های سرمایه‌گذاری ایران معرفی شده‌اند. کشور ما بدون پیوند با اقتصاد جهانی امکان توسعه نخواهد داشت. این پیوند هم با دولت حمایت‌گر و تسهیل‌گر میسر است. وقتی می‌خواهیم برنامه‌هایی برای ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها داشته باشیم ابتدا باید ببینیم چه نقشی برای دولت قائل هستیم؛ دولت مداخله‌گر یا دولت تسهیل‌گر؟ همین تسهیل‌گری یک بازسازی ساختاری می‌خواهد تا دولت بتواند نقش تسهیل‌گری خود را ایفا کند. تسهیل‌گری باید یک اصل و هدف باشد. اکنون دیگر تمام دولت‌های موفق دنیا هدف تسهیل‌گری دارند نه دخالت و تصدی‌گری.
