تکرار آزمون و خطای ادغام و تفکیک‌ها ناشی از چیست؟
بازمعماری تشکیلات دولت به شرط خلق ارزش
اصلاح ساختار نظام اداری، سازمانی و تشکیلات دولت و بخش دولتی، سال‌هاست که از سوی قوای مجریه و قانونگذاری مطرح، برنامه‌ریزی و اجرا می‌شود و طرح‌ها و مدل‌های متنوعی برای نحوه سازماندهی دستگاه‌های اجرایی در تشکیلات دولت ارائه شده است.
اصلاح ساختار نظام اداری، سازمانی و تشکیلات دولت و بخش دولتی، سال‌هاست که از سوی قوای مجریه و قانونگذاری مطرح، برنامه‌ریزی و اجرا می‌شود و طرح‌ها و مدل‌های متنوعی برای نحوه سازماندهی دستگاه‌های اجرایی در تشکیلات دولت ارائه شده است. به عنوان مثال یکی از توجیهات اصلی اجرای برنامه خصوصی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی دولتی در کشور، اصلاح سازمان، تشکیلات و مدیریت دولت بوده است. همواره در سازمان و کارکرد بخش دولتی دو اشکال اساسی زیر وجود دارد: الف- تداخل امور اعمال حاکمیت با فعالیت‌های تصدی‌گری دولت یا بنگاه‌داری اقتصادی از سوی نهادهای حاکمیتی (فعالیت‌های کاسبکارانه نهادهای اعمال حاکمیت) ب- همپوشانی، تداخل، تضاد و موازی‌کاری در دستگاه‌های اجرایی.
به‌طور مشخص خصوصی‌سازی برای حل مشکل اول و اجرای برنامه‌های انحلال، حذف، ادغام و حتی ایجاد دستگاه‌های جدید حاکمیتی برای حل مشکل دوم و با هدف ارتقای کارایی عملکرد دولت طراحی و اجرا شده است. از سوی دیگر بزرگ و حجیم بودن اندازه دولت نیز معضل اساسی‌تری است که حداقل طی سه دهه گذشته مدنظر بوده که رفع آن در سطح تشکیلات کلان دولت و در سطح هر یک از دستگاه‌های اجرایی دولتی، نیازمند طراحی راهکارها و فرآیندهای منطقی برای تحقق موارد زیر است:
1- بازتعریف نقش دولت (در اقتصاد، کسب درآمدها و دیگر حوزه‌ها) و تعیین محدوده‌های اعمال حاکمیت و تصدی‌گری آن
2- منطبق شدن اندازه و محتوای ماموریت‌های دولت با تعریف جدید نقش آن (مهندسی مجدد تشکیلات کلان)
3- وفاداری نسبت به تقسیم‌بندی مندرج در اصل 44 قانون اساسی در خصوص بخش‌های اصلی اقتصادی کشور، یعنی شکل دادن بخش دولتی، تعاونی و خصوصی واقعی
برای تحقق موارد فوق، طی سه دهه گذشته قوانین، مقررات، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های متنوع و متعددی تدوین، تصویب و ابلاغ شده است. بر اساس ماموریت‌هایی که از ابتدا برای دولت در نظر گرفته شده، دولت باید صرفاً به اعمال حاکمیت و نظارت و سیاستگذاری در نظام اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بپردازد و در امور تصدی‌گری تنها در اموری که بخش خصوصی یا قادر نیست یا توانایی ندارد که آنها را اداره کند، دخالت کند. از این‌رو تنها با لحاظ کردن این اهداف است که ادغام‌های صورت‌گرفته یا تفکیک‌های انجام‌شده قابل ارزیابی و تحلیل است.
هرگونه ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها، ایجاد تغییر در تشکیلات کلان (top chart) دولت محسوب می‌شود و این تغییر مجموعه تشکیلات تفصیلی زیرمجموعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد و این تغییرات به‌طور طبیعی منجر به ایجاد هزینه یا کاهش آن می‌شود. بنابراین منطقی است که تصمیم‌گیری و نحوه ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها نتیجه و محصول یک بررسی و تحلیل عمیق در مورد نحوه تحقق اهداف مورد نظر کشور و محتوای ماموریت‌های دولت در نظام اقتصادی و اجتماعی باشد.
از نظر دیگر، در صورتی که برای جامعه و کشور چشم‌انداز، راهبرد و برنامه‌های توسعه تدوین شود با توجه به اینکه دولت بازیگر و متولی اصلی تحقق چشم‌انداز و اهداف اساسی در کشور محسوب می‌شود لازم است تا سازماندهی آن با عنایت به نقش و ماموریتی که بر عهده دارد صورت گیرد. هم در امور تصدی‌گری و هم در امور حاکمیتی، مجموعه اقدامات و فعالیت‌هایی که انجام می‌شود در یک ارتباط علت و معلولی یا پیشین و پسین قرار دارند، بنابراین معماری تشکیلات کلان دولت و طراحی نقش هریک از دستگاه‌های اجرایی یا وزارتخانه‌ها باید به‌گونه‌ای صورت گیرد که در فرآیند کلی منجر به خلق ارزش با کمترین هزینه شود. بنابراین تغییر در تعداد وزارتخانه‌ها از طریق ادغام یا تفکیک به عنوان یک برنامه در یک بسته یا مجموعه برنامه‌هایی است که در آن تکلیف اهداف توسعه و نتیجه حرکت‌های توسعه‌ای کشور و راهبردها و سیاست‌های کلی و اجرایی در آن مشخص شده باشد. نکته بسیار حائز اهمیت، قائل شدن تفاوت میان ادغام و تجمیع است. تاکنون آنچه به عنوان ادغام صورت‌گرفته به نوعی شکلی از تجمیع وزارتخانه‌ها بوده است. آنچه روی داد، تجمیعی بود که احتمالاً منجر به تداخل‌ها و تزاحم‌هایی نیز در ساختار جدید شد. به همین دلیل است که اکنون برای توجیه‌کردن لزوم تفکیک وزارت بازرگانی از وزارت صنایع و معادن، دلایلی مطرح می‌شود که در زمینه خدشه‌دار شدن منافع تصدی‌های تحت پوشش وزارتخانه‌های مذکور است. ادغام واقعی و اثربخش وزارتخانه‌ها بدون تردید ضرورت اصلاح مختصات برنامه‌های در حال اجرا را نیز موجب می‌شود.
ادغام‌های صورت‌گرفته در دولت‌های قبل به‌رغم اینکه در اجرای تکالیف قانونی دولت انجام شده ولی به دلیل آنکه سایر اجزای برنامه مورد توجه قرار نگرفته و اهداف آن هم محقق نشده، با موفقیت همراه نبوده است. هم‌اکنون نیز تفکیک وزارتخانه‌ها متاثر از تحلیل‌های برنامه‌ای و توسعه‌ای در دستور کار قرار نگرفته است. دلیل اصلی مطرح شدن تفکیک برخی وزارتخانه‌ها و بازگشت به شرایط قبل از ادغام‌های انجام‌شده در دولت قبل به علت تضادهای پدید آمده مدیریتی و سیاستگذاری و تاثیر آنها در منافع فعالیت‌های اقتصادی تحت پوشش است. در حال حاضر وزارتخانه‌ها به عنوان دستگاه‌های حاکمیتی مدیریت بنگاه‌های اقتصادی را در اختیار دارند و در تحقق منافع اقتصادی آنها موثرند. به عنوان مثال اگر در بخش صنعت و معدن، خصوصی‌سازی واقعی به طور کامل به اجرا درآید یا در بخش بازرگانی فعالیت‌های عملیاتی یا تصدی‌های دولتی از سوی بخش خصوصی واقعی مالکیت و مدیریت شود، وزارت صنایع و معادن یا وزارت صنعت، معدن و تجارت از ابعاد مدیریت تصدی‌های دولتی بسیار محدود می‌شوند و در این صورت است که در ابعاد اعمال حاکمیت، از اولین مراحل فرآیند تولید محصولات بخش صنعت و معدن تا انتهایی‌ترین مراحل آن را که مربوط به عرضه و تجارت محصولات همان فرآیند تولید است می‌توان تحت پوشش نظارت و سیاستگذاری وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار داد. در این شرایط وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت صرفاً بر بازارها، رعایت حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان نظارت خواهد کرد و به رصد برنامه‌های توسعه صنعتی و تجاری خواهد پرداخت و سیاستگذاری، اعمال نظارت و حفظ حقوق جامعه در بخش‌های صنعتی و تجاری بدون پیگیری هرگونه منفعت اقتصادی ماموریت اصلی این وزارتخانه است.
یا اگر ساختار مدیریت وزارت نفت بر بنگاه‌ها و تشکیلات فعالیت در بخش‌های نفت و گاز با هدف مشارکت بخش خصوصی و سپردن فعالیت‌های عملیاتی به این بخش، مهندسی مجدد شود، می‌توان وزارتخانه‌های نفت و نیرو را در هم ادغام و «وزارت انرژی» را ایجاد کرد. با ایجاد وزارت انرژی اختلالات طبیعی ناشی از تعاملات و تبادلات وزارتخانه‌های نفت و نیرو از جایگاه عرضه‌کننده و متقاضی حامل‌های انرژی از بین می‌رود و یک وزارتخانه واحد تحت مدیریت یک شخص واحد امور حاکمیتی بخش انرژی کشور را پیگیری می‌کند. ادغام وزارتخانه‌های راه و ترابری و مسکن و شهرسازی هم نه‌تنها در ادامه اصلاحات ساختاری لازم و مورد نیاز مربوط به آن نبود، بلکه اصولاً ماموریت‌های این دو وزارتخانه به گونه‌ای نیستند که با ادغام آنها منافعی ناشی از ارتقای عملکردها حاصل شود.
به این ترتیب نه ادغام‌های صورت‌گرفته در سال‌های قبل، از منطق قابل قبولی برخوردار است و نه تفکیک‌هایی که در حال حاضر برنامه‌ریزی شده چاره‌ساز مشکلات ناشی از بزرگ و حجیم بودن دولت و ناکارآمدی‌های آن است. ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها بخشی از اقدامات یا برنامه‌های لازم در بستر سیاستی با هدف اصلاح ساختار نظام اداری و تشکیلاتی دولت است و باید با توجه به اقدامات و دیگر برنامه‌های منظور در بسته سیاستی مذکور طراحی و اجرا شوند. به عبارت دیگر چون نحوه چیدمان نهایی دستگاه‌های اجرایی دولتی محصول مجموعه اقدامات مرتبط، سنجیده و نظام‌مندی است که با هدف اصلاح نظام اداری، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به اجرا در‌می‌آید، لازم است برنامه‌های ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها پس از تعیین تکلیف و طی مراحل اساسی زیر به اجرا درآید:
الف- اجرای کامل سیاست خصوصی‌سازی و واگذاری و انتقال بنگاه‌های اقتصادی به بخش‌های خصوصی
ب- تفکیک و جداکردن کامل مدیریت بنگاه‌های اقتصادی باقی‌مانده در بخش دولتی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های حاکمیتی و قراردادن آنها تحت مدیریت واحد و تحت حاکمیت کامل و مستقل مدیریت حرفه‌ای یک سازمان مستقل دولتی
ج- مدنظر قراردادن و لحاظ کردن اهداف، راهبردها، خط‌مشی‌ها و سیاست‌های بلندمدت و میان‌مدت توسعه کشور
د- طراحی تشکیلات کلان دولت (topchart) متاثر از الزامات اداری و عملیاتی تحقق اهداف کشور
هـ- تجزیه و تحلیل فرآیندهای کلان اداری
و- ساماندهی وزارتخانه‌ها که می‌تواند از طریق ادغام، تفکیک یا انحلال وزارتخانه‌ها یا ایجاد وزارتخانه جدید با موضوعات جدید و ماموریت‌های جدید باشد.
برای انجام موارد فوق باید اتاق فکر دولت را تقویت کرد.
