مقصران ناکامی
نسخه ایرانی خصوصی‌سازی چه مشکلاتی داشت؟
به لحاظ فنی و بر اساس ادبیات نظری هر فعالیتی که در بخش دولتی بوده و بنا به هر دلیلی از عدم کارایی برخوردار باشد، به بخشی انتقال می‌یابد که انگیزه‌های سودجویانه در آن بخش وجود داشته باشد. به دلیل اینکه این‌گونه انگیزه‌ها در بخش مزبور حاکم است، فعالیت انتقال یافته به سمت افزایش کارایی سوق داده می‌شود. این بخش همان بخش خصوصی است که در آن انگیزه‌های سودجویانه حاکم بوده و تمام استراتژی‌ها بر محور سود خواهد چرخید.
به لحاظ فنی و بر اساس ادبیات نظری هر فعالیتی که در بخش دولتی بوده و بنا به هر دلیلی از عدم کارایی برخوردار باشد، به بخشی انتقال می‌یابد که انگیزه‌های سودجویانه در آن بخش وجود داشته باشد. به دلیل اینکه این‌گونه انگیزه‌ها در بخش مزبور حاکم است، فعالیت انتقال یافته به سمت افزایش کارایی سوق داده می‌شود. این بخش همان بخش خصوصی است که در آن انگیزه‌های سودجویانه حاکم بوده و تمام استراتژی‌ها بر محور سود خواهد چرخید. در دهه‌های گذشته بسیاری از کشورهای جهان به سمت خصوصی‌سازی رفته‌اند. کشورهایی که بنا به هر دلیلی بخشی از فعالیت‌های اقتصادی آنها دولتی یا در بخش‌هایی که فاقد انگیزه‌های سودآوردی بوده، با هدف ارتقای تکنولوژی و توسعه این فعالیت آن را خصوصی‌سازی کرده‌اند. از جمله آنها می‌توان به انگلستان اشاره کرد که در طبقه‌بندی‌های گذشته یک کشور سرمایه‌داری محسوب می‌شد. همچنین به تجربیات آلمان شرقی، روسیه و کشورهای نفت‌خیر مانند اندونزی و ونزوئلا نیز می‌توان اشاره کرد. معمولاً در مواقعی که هزینه‌ها به شدت افزایش می‌یابد و دولت نمی‌تواند فعالیت را اجرا کند، خصوصی‌سازی انجام شده و شرکت را به فروش می‌رسانند. در برخی مواقع نیز که هدف دولت صرفاً بهبود کارایی باشد، ممکن است شرکت‌ها را به صورت مجانی به بخش خصوصی واگذار کند و برای دولت درآمد حاصل از واگذاری اهمیت نداشته باشد.
خصوصی‌سازی در ایران
خصوصی‌سازی به‌تنهایی به اهداف مورد نظر خود دست پیدا نخواهد کرد و به بستری مناسب در حوزه‌های اقتصاد سیاسی، قانونی، مالی و فنی نیاز دارد. هنگامی که شرکتی به بخش خصوصی انتقال داده می‌شود باید سازوکارها، محیط پیرامونی آن فعالیت و مقررات همسو با انگیزه‌های بخش خصوصی باشد. در غیر این صورت خصوصی‌سازی موفق نخواهد شد. گاهی اوقات شرکتی به بخش غیردولتی انتقال داده می‌شود و چون سازوکارهای این بخش منطبق با بخش خصوصی نیست، مشکل دیگری به وجود خواهد آمد و این اتفاقی است که در ایران رخ داده است. بنابراین برای موفقیت‌آمیز بودن خصوصی‌سازی لازم است که در درجه اول فضای حاکم بر فعالیت بخش خصوصی سالم باشد. از سوی دیگر قوانین مربوط نیز مناسب با توسعه بخش خصوصی بوده و معیار ارزشیابی آن فعالیت برای نهادهای نظارتی پس از خصوصی شدن با ملاحظه حفظ قابلیت‌های سودآوری آن باشد. در ایران از هنگامی که بحث خصوصی‌سازی مطرح شد تا اواسط دهه 1380، این برنامه چندان مورد استقبال قرار نمی‌گرفت. سرانجام در سال‌های 84 و 85 این نتیجه محقق شد که خصوصی‌سازی راه‌حل بسیاری از مشکلات است. به همین دلیل سیاست‌های کلی اصل 44 ابلاغ شد و در چارچوب آن قوانین و ضوابط مختلف و مرتبط مانند روش‌های قیمت‌گذاری، واگذاری، نظارت پس از واگذاری و موارد دیگر تدوین شد. هرچند متولی این موضوع سازمان خصوصی‌سازی بوده، اما دست این سازمان آنچنان باز نبوده که بخواهد هر اقدامی انجام دهد. چراکه اگر از قوانین و مقررات سرپیچی کند، با برخورد نهادهای نظارتی مواجه می‌شود. از همین‌رو اگر خصوصی‌سازی در کشور ما موفق نبوده نباید دلایل آن را ناشی از عملکرد برنامه‌ریزان یا متولیان اجرایی خصوصی‌سازی دانست.
برخی از دلایل عدم موفقیت خصوصی‌سازی
1- نقش انحصاری دولت: یکی از عوامل عدم موفقیت خصوصی‌سازی در ایران این است که دولت حاضر نیست در یک تقسیم کار ملی به بخش خصوصی واقعی هم سهمی اعطا کند. تجربه نشان داده که دولت اجازه حضور به این بخش را نمی‌دهد. منظور از بخش خصوصی نیز نه بخش بدون هویت مغایر با قانون اساسی (مصطلح به خصولتی و شبه‌دولتی) بلکه همان بخش خصوصی واقعی است که بدون هیچ‌گونه پشتوانه سیاسی و اتکا به مراجع قدرت و تصمیم‌گیری بتواند فعالیت کند. دولت حاضر نیست به این بخش میدان بدهد و همین باعث می‌شود بخش خصوصی واقعی به عرصه نیاید و در نتیجه اشخاصی بنگاه‌های دولتی را می‌خرند که صرفاً عنوان خصوصی دارند. در این صورت فضایی که بر بنگاه همچنان حکمفرماست، همان فضای بخش دولتی است. حتی طی سال‌های اخیر خود دولت مانع واگذاری برخی فعالیت‌هایی شد که برای واگذاری به بخش خصوصی تصویب شده بودند و کماکان بنگاه دولتی باقی ماندند. از این‌رو اگر خصوصی‌سازی در ایران موفق نبوده، یکی از دلایل اصلی آن نقش‌آفرینی دولت بوده است.
2- وجود بخش‌های غیردولتی و غیرخصوصی: دلیل دوم موفقیت‌آمیز نبودن خصوصی‌سازی وجود بخش شبه‌دولتی در اقتصاد کشور است که هیچ شباهتی با سایر بخش‌های مندرج در قانون اساسی ندارد. از نظر میزان ارزش، به‌طور عمده در خصوصی‌سازی، شرکت‌های دولتی را به این‌گونه بنگاه‌های شبه‌دولتی واگذار کرده‌اند. بنگاه‌های شبه‌دولتی چون از بخش دولتی خارج شده‌اند، خارج از دامنه نظارت‌های بخش دولتی بوده و معمولاً ادعا می‌کنند که خصوصی هستند، در حالی که این‌گونه نیست و وابسته به مراکز تصمیم‌گیری و قدرت دولتی هستند و از مزایای این وابستگی استفاده می‌کنند. به همین دلیل است که فعالیتی که به این بنگاه‌ها واگذار شده، به صورت حرفه‌ای اداره نمی‌شود.
3- محیط حاکم بر اقتصاد کلان و فضای کسب‌وکار کشور: خصوصی‌سازی رویکرد مجدد به کارکردهای بازار است که باید فضای حاکم بر اقتصاد کشور و بازارها، مناسب با انگیزه‌های فعالیت و توسعه بخش خصوصی باشد. بدین معنی که باید قیمت‌ها و ورود و خروج به بازارها آزاد باشد، بنگاه‌ها بتوانند منابع داخلی و سرمایه‌گذار خارجی را به راحتی جذب کنند که در ایران این شرایط فراهم نیست. از این‌رو فقدان بستر مناسب برای کارکرد مناسب سازوکارهای بازار، یکی دیگر از عوامل شکست خصوصی‌سازی بوده است.
4- استفاده از مجوزهای برنامه خصوصی‌سازی برای تصفیه بدهی‌های دولت: طی سالیان متمادی فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی بابت تهاتر بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی یا نهادهایی مانند بنیادها و شهرداری‌ها که از دولت طلبکار بوده‌اند، واگذار شده‌اند. این‌گونه نهادها به‌طور ماهوی تولیدکننده نیستند و در حدی خوش‌بینانه برای ایفای تعهدات خود کاسب‌کار هستند. بنابراین فضای کارآفرینی حاکم در بخش خصوصی در آنها وجود ندارد. این بنگاه‌ها طلبکار هستند و از محل واگذاری فعالیت، صرفاً بدهی خود را گرفته‌اند. از همین‌رو برای آنها مهم نیست که فعالیت واگذارشده به چه سمت‌وسویی برود. حتی بسیاری از این نهادها اساساً اندکی تخصص لازم برای اداره فعالیت واگذارشده را نداشتند.
5- حفظ جایگاه ویژه دولت در ترکیب سهامداران شرکت‌های واگذارشده: هنگام واگذاری شرکت‌ها این اعتقاد وجود داشت که بهترین روش واگذاری از طریق بازار سرمایه و بورس است. این کار تا حدود زیادی انجام شد اما متاسفانه باز هم بخشی از سهام را دولت و نهادهای دولتی در اختیار گرفته‌اند. مهم نیست که این نهادها چه اندازه سهم دارند، بلکه با همان سهام اندک نیز، مدیریت اصلی بنگاه‌ها را در دست می‌گیرند.
6- بی‌توجهی به ارتباطات پیشین و پسین فعالیت‌ها در برنامه‌ریزی خصوصی‌سازی: خصوصی‌سازی فقط از طریق انتقال مالکیت صورت نمی‌گیرد و هر فعالیت اقتصادی نیز در یک زنجیره تولید قرار دارد. یک فعالیت، داده‌های خود را از فعالیت دیگری به دست می‌آورد و ستاده‌های خود را به بخش دیگری می‌دهد. هنگامی که فعالیتی برای واگذاری انتخاب می‌شود، بازاری که داده‌ها و ستاده‌های آن فعالیت را فراهم یا دریافت می‌کند نیز مورد توجه قرار می‌گیرد. ممکن است فعالیتی وابسته به تصمیمات دولت باشد یا الگوی تولید آن خاص باشد، از این‌رو می‌توان آن را بدون انتقال مالکیت خصوصی کرد یا موفقیت بنگاه قابل واگذاری منوط به نحوه مدیریت بنگاه‌ها یا بازارهایی باشد که تامین داده‌ها یا تقاضای ستاده‌های بنگاه مزبور را شکل می‌دهند. این‌گونه مطالعات در طراحی روش‌ها یا انتخاب فعالیت‌های قابل واگذاری انجام نشد. به عنوان مثال، پالایشگاه‌ها به صورت صوری واگذار شدند که نفت خام را از شرکت ملی نفت ایران دریافت و سپس فرآورده‌های خود را به شرکت پخش فرآورده‌های نفتی بدهند. بنابراین پالایشگاه ما اجازه ندارد کالایی را خود مستقلاً تولید کند و به فروش برساند یا یک شرکت بزرگ پیمانکاری واگذار شد ولی به دلیل آنکه دولت بعد از واگذاری به آن کار نداد، شکست خورد. به‌طور کلی مقصر شکست خصوصی‌سازی در ایران نه متولی اجرای آن، یا رئیس آن و نه شخص خاص دیگری است. بلکه تمام بازیگران بخش اقتصاد کلان کشور که قوانین و مقررات، نهادهای اجرایی و نهادهای قانونگذاری در آن قرار دارند و از همه مهم‌تر بخش‌های شبه‌دولتی که به هیچ‌وجه قانون‌پذیر نیستند، عوامل اصلی این شکست هستند.
