بزرگ‌ترین ترمز توسعه در ایران
چرا نظام اداری ایران به عامل ضدتوسعه تبدیل شد؟
مدل به‌عنوان درکی بی‌چون و چرا و تلویحی به علم نفوذ کرده و از طریق تجربه مستقیم به‌جای آموزش به نسل‌های بعدی منتقل می‌شود. مدل جزئی کوچک یا بازسازی کوچکی از یک شیء بزرگ است که از لحاظ کارکرد با شیئی واقعی یکسان است.
ویلیام هارمون، مدل را روش ابتدایی درک، تفکر، ارزشیابی و عمل در کنار تصویری از حقیقت (علم) تعریف می‌کند. مدل به‌عنوان درکی بی‌چون و چرا و تلویحی به علم نفوذ کرده و از طریق تجربه مستقیم به‌جای آموزش به نسل‌های بعدی منتقل می‌شود. مدل جزئی کوچک یا بازسازی کوچکی از یک شیء بزرگ است که از لحاظ کارکرد با شیئی واقعی یکسان است. مدل رابطه بین طرح نظری (تئوری) و کار جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل اطلاعات است. در علوم اجتماعی مدل‌ها شامل نشانه‌ها و علائم هستند یعنی خصوصیات بعضی از پدیده‌های تجربی (شامل اجزا و ارتباط آنها) به‌طور منطقی از طریق مفاهیم مرتبط با یکدیگر بیان می‌شود. بنابراین مدل منعکس‌کننده واقعیت است و جنبه‌های معینی از دنیای واقعی را که با مساله تحت بررسی ارتباط دارند مجسم می‌سازد، روابط عمده را در میان جنبه‌های مزبور روشن می‌کند و سرانجام امکان آزمایش تجربی تئوری را با توجه به ماهیت این روابط فراهم می‌کند. بعد از آزمایش مدل، درک بهتری از بعضی از قسمت‌های دنیای واقعی حاصل می‌شود. به‌طور خلاصه باید گفت مدل دستگاهی است متشکل از مفاهیم، فرضیه‌ها و شاخص‌ها که کار انتخاب و جمع‌آوری اطلاعات مورد نیاز برای آزمون فرضیه‌ها را تسهیل می‌کند.
«ماکس وبر»، به‌عنوان نخستین فردی که مقوله بوروکراسی را تئوریزه کرده است، قدرت را امکان تحمیل اراده انسان بر رفتار اشخاص دیگر تعریف می‌کند. البته قدرت به‌صورت عام و کلی آن مورد نظر وبر نیست، بلکه به نوع خاصی از روابط ناشی از قدرت توجه دارد که آن را سلطه یا استیلا می‌خواند. منظور وبر از سلطه آن نوع رابطه قدرتی است که در آن فرمانروا، رئیس یا شخصی که اراده خود را بر دیگران تحمیل می‌کند، اعمال قدرت را حق خود دانسته و اطاعت از دستورها را وظیفه فرمانبردار مرئوس می‌داند. به عبارت دیگر، نوعی صلاحیت پذیرفته‌شده که به اعمال قدرت، هم از نظر رهبر و هم از نظر پیرو، مشروعیت می‌بخشد.
از این منظر، بوروکراسی را باید سازمانی که دارای اقتدار قانونی-منطقی است تعریف کرد. در نظام فکری وبر، بوروکراسی به‌عنوان یک نظام موفق در جهت سازماندهی موسسات اداری و خدماتی معرفی شده است. وبر ویژگی‌های نظام بوروکراتیک مورد نظر خود را این‌گونه معرفی می‌کند:
♦ تخصصی شدن کارها (تقسیم کار)
♦ ساختار قدرت مبتنی بر سلسله‌مراتب
♦ اصول و قواعد شکل‌یافته رفتار (حاکمیت قوانین و مقررات و غیرشخصی بودن اداره امور)
♦ جدایی اعضای دستگاه اداری از مالکیت سازمان یا وسایل تولید
♦ استخدام کارکنان بر اساس توانایی و دانش فنی
♦ ضبط و نگهداری سوابق تصمیمات، اقدامات و مقررات اداری.
در نتیجه، بوروکراسی را باید ناظر بر وجود یک نظام منضبط همراه با نظارت یکنواخت، انحصاری نبودن مقامات سازمان، وجود یک نظام پاداش و خدمت و استمرار وظایف رسمی دانست که این ویژگی‌ها به‌عنوان شروط لازم توسعه، در ابعاد مختلف، معرفی شده‌اند.
اسمیت معتقد است، ماهیت صنعتی شدن از طریق تعیین این مساله است که تقسیم کار باعث افزایش کیفی تولید می‌شود. از سوی دیگر، از منظر او، اختصاص و تمرکز کارکنان بر وظایف کلیشه‌ای، منجر به مهارت و بازده بیشتر در رابطه با همان وظایف می‌شود و از دستیابی به وظایف گسترده اصلی و انجام آن جلوگیری می‌کند. به عبارت دیگر، تخصصی شدن و تقسیم کار، منجر به تحریف ذهنی در کارکنان شده، باعث می‌شود آنها غافل و تنگ‌نظر شوند و کار در زندگی‌شان محدود به وظایفی تکراری شود.
این چالش از سوی مارکس بسط داده شد که طی آن، روندی تحت عنوان بیزاری و بیگانگی را توصیف می‌کند. بر اساس نظرات مارکس، کارکنانی که بیشتر و بیشتر کلیشه‌گرا می‌شوند و کارهای تکراری انجام می‌دهند دچار بیگانگی کامل می‌شوند. مارکس می‌گوید با این روند تقسیم کار کارکنان از نظر روحی و فیزیکی در رابطه با شرایط ماشینی دچار افسردگی و خمودگی می‌شوند. او معتقد بود که تکمیل تولید برای آزادی‌خواهی و استقلال انسان ضروری است و به همین دلیل، ایده تقسیم کار را به‌عنوان زیانی موقت و ضروری می‌پذیرد.
به بیان دیگر، تقسیم کار که به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نظام بوروکراتیک کارا معرفی می‌شود، این اشکال نهفته را در درون خود دارد که می‌تواند نیروی انسانی دخیل در درون نظام بوروکراتیک را دچار وضعیتی کند که می‌توان آن را، نگرش جزیره‌ای و بخشی عنوان کرد؛ بدین صورت که اشخاص وقتی موظف به انجام یکسری امور کلیشه‌ای و ثابت شوند، این احتمال وجود دارد که نگاه کلان‌نگر و محیط بر سیستم را از دست بدهند.
در واقع، تقسیم کار در مدل نظام بوروکراتیک، به منظور افزایش سرعت، دقت، کیفیت و کارایی انجام امور گنجانده شده است اما عارضه درونی آن می‌تواند موجب شود که افراد به‌جای آنکه به نتیجه برهم‌نهی نهایی اجزای سیستم توجه کنند، تمرکز خود را روی انجام بخش‌های محوله، بدون توجه به دلیل و فلسفه وجودی خود، معطوف دارند.
به جرات می‌توان ادعا کرد که هیچ مدل جامع و مانعی در هیچ حوزه‌ای یافت نمی‌شود، چراکه اصولاً مدل، انتزاعی از واقعیت است اما قدرت یک مدل به نتایج و خروجی‌های آن وابسته است. مدل نظام بوروکراتیک هم خارج از این قاعده نیست. تجربه نشان داده است که یگانه راه اعمال اقتدار از سوی دولت‌ها، برای نظم بخشیدن به امور داخلی کشور، ایجاد نظام بوروکراتیک است هرچند که ممکن است برخی عوارض منفی، بخشی از تاثیرات مثبت آن را تحت‌الشعاع خود قرار دهد.
بوروکراسی و توسعه؛ نظریه و تجربه ایران
مدل نظام بوروکراتیک، هرچند به‌عنوان یگانه مدل شناخته‌شده در مسیر توسعه مطرح است، اما همچنان که پیشتر بیان شد، اولاً هیچ مدل جامع و مانعی وجود ندارد و بوروکراسی هم از این قاعده مستثنی نیست و ثانیاً خروجی‌ها و نتایج عملی یک مدل، همواره به فرضیات یا آکسیوم‌های اولیه آن وابسته است. به عبارت دیگر، هرگاه فرضیات یا اصول موضوعه یک مدل، مطابق با آنچه بر مبنای آن مدل بنیان گذاشته شده است، اجرا نشود، انحراف از نتایج پیش‌بینی‌شده، کاملاً منطقی است و دیگر نمی‌توان به‌واسطه نتایج به دست آمده، اصل مدل را به چالش کشید.
«آب خالص، در سطح دریا، در 100 درجه می‌جوشد.» دو اصل موضوع، کارکرد این گزاره بسیار ساده را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد: خالص بودن آب، ارتفاع صفر یا هم‌سطح دریا بودن. بدون شک، اگر شخصی آب ناخالص، مثلاً آب حاوی مقدار زیادی نمک در سطح دریا یا آب خالص در قله یک کوه مرتفع، یا ترکیبی از این دو را گرما دهد، به هیچ‌وجه نمی‌تواند انتظار داشته باشد که نقطه جوش آب، همچنان 100 درجه باشد به‌جز در موارد استثنایی مثلاً زمانی که میزان خلوص آب و ارتفاع را به‌گونه‌ای تنظیم کند که ناخالصی اثرات ارتفاع را خنثی کند که این نیازمند به‌کارگیری یک جدول پیچیده از شرایط مختلف ترکیبات آب و ارتفاع است!
نظام بوروکراتیک اداری، یک جزء اصلی از مجموعه به هم پیوسته‌ای است که در چارچوب اندیشه لیبرتارین، به دنبال آزادسازی و کانالیزه کردن نیروهای موثر بر ساختار اجتماعی است. این نیروها، هر کدام نقش و سهمی در دستیابی به اهداف این ساختار اندیشگی دارند که با حذف یک یا چند مورد از ارکان اصلی آن، عملاً ساختار کلی آن به چالش کشیده می‌شود و دیگر نمی‌توان به صرف تمسک به سایر عناصر و عوامل تشکیل‌دهنده آن، همان نتایج را به انتظار نشست. به بیان دیگر، با نگاهی به اصول شش‌گانه‌ای که وبر ترسیم کرده، بوروکراسی به منظور نظم بخشیدن و جهت دادن به نیروهای موثر در حوزه اجتماعی به جهت حرکت منظم و مستمر در مسیر توسعه لیبرتاریسم ترسیم شده است یعنی، این مدل در درون خود فرضیات پذیرش اندیشه لیبرالیسم را به همراه دارد که با طرد یا نادیده گرفتن آن اصول، عملاً نتایج غلط و ناکارآمد حاصله را نمی‌توان به این مدل نسبت داد بلکه این دستکاری متغیرهای درونی آن، حذف و نادیده گرفتن اصول و مبانی آن است که مقصر اصلی در ناکامی است!
دولتی قادر است در مسیر توسعه موفق باشد که توانایی ایجاد ارتباط جامعه و استفاده از ظرفیت‌های آن را در اختیار داشته باشد. ارتباطی که در گام نخست، مانع از جریان دینامیک نیروهای بازار نشود و در عین حال، بتواند با حفظ استقلال خود از منافع گروه‌های ذی‌نفع محدود در ساختار قدرت، حرکت در مسیر اهداف بلندمدت را تسهیل کند. از این منظر، هیچ کشوری نمی‌تواند منتظر بماند تا شرایط ساختاری و زمینه‌های اجتماعی مناسب فراهم شود و پس از اطمینان از آنها، حرکت در مسیر توسعه را آغاز کند بلکه باید با توسل به ساختارها و امکانات در دسترس، حرکت خود را آغاز کند و البته در مسیر حرکت نیز، دست به اصلاحات لازم بزند. موفقیت در این مسیر، مستلزم ایجاد یک چشم‌انداز بلندمدت، باثبات و قابل اعتماد در ایجاد نظم، اجرای برنامه‌ها و کنترل و نظارت بر روند آن است و این مهم حاصل نخواهد شد مگر آنکه یک نظام بوروکراتیک قدرتمند، قانونمند، قابل پیش‌بینی، متخصص و سلسله‌مراتبی را ایجاد کند که همان اصول موضوعه مورد نظر وبر است. به‌واقع، شاخص‌های مورد نظر وبر، به شکل معنی‌داری چشم‌انداز رشد را افزایش می‌دهد که به‌ویژه بازخورد آن را می‌توان در عملکردهای خیره‌کننده ببرهای آسیا مشاهده کرد.
نقش بوروکراسی قدرتمند دولتی در کسب نرخ‌های بالای سرمایه‌گذاری به‌ویژه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی که به دلیل دو مشخصه اصلی یعنی ورود تکنولوژی و مدیریت همزمان با سرمایه به درون مرزهای یک کشور، نقش تعیین‌کننده‌ای در پوست‌اندازی به سمت صنعتی شدن و رشدهای پایدار دارد، با مراجعه به تجارب کشورهای موفق، قابلیت راستی‌آزمایی و تایید دارد. ایجاد چشم‌انداز بلندمدت و باثبات برای سرمایه‌گذاری و فضای قابل اعتماد و باثبات سیاستگذاری و مشارکت نیروهای مختلف در فرآیند توسعه، از مهم‌ترین اثرات وجود بوروکراسی وبری است.
حال پرسش این است که چرا با وجود یک دستگاه عریض و طویل اداری که طی بیش از 100 سال در ایران شکل گرفته است، امروزه اغلب صاحب‌نظران همین دستگاه بوروکراتیک را به مثابه ترمز توسعه در ایران تلقی می‌کنند؟
ردیابی روند توسعه بوروکراسی در ایران نشان می‌دهد گرچه در دوره‌های اولیه به‌ویژه در دوره رضاخان که اولین هسته‌های نظام بوروکراتیک مقتدر در ایران پایه‌گذاری شد، شاهد موفقیت‌های چشمگیری بوده‌ایم، نظام بوروکراتیک در ایران همواره کارگزار ساختار سیاسی و حکومتی بوده و هرگز در چارچوب وبری آن، نقش معنی‌داری از خود نشان نداده است. گسترش بوروکراسی کارگزار نظام حاکم، شرایط توسعه‌نیافتگی را هرچند اندکی بهبود بخشید اما به دلیل ضعف ساختاری و فقدان قابلیت نهادی، با افزایش بی‌رویه حجم آن، به افزایش هزینه‌ها و فساد دولتی دامن زد و رفته‌رفته، فساد از حالت تصادفی به فساد سیستمی تغییر ماهیت داد که به‌جای افزایش کارایی، به ناکارآمدی نهادهای دولتی دامن زد.
در واقع، بوروکراسی دولتی حاکم بر ساختار سیاسی ایران، پیش و بیش از آنکه تسهیل‌کننده روابط اقتصادی و اجتماعی باشد، نقش کنترل‌کننده گروه‌های مختلف اجتماعی را بازی کرده است، چراکه بوروکراسی کارگزار نظام سیاسی و حافظ ساختار موجود تعریف و تلقی شده، نه آنچه وبر در تعریف نظام بوروکراتیک موفق معرفی می‌کند!
عناصر نظام اداری هر کشوری، واضعان و مجریان خط‌مشی کلان آن کشور محسوب می‌شوند و از این منظر نمی‌توان از نظام بوروکراسی متوقع بود که برخلاف خط‌مشی کلان سیاسی حرکت کند. نظام سیاسی که خط‌مشی خود را بر توسعه کشور، فارغ از آنکه چه گروهی قدرت را در اختیار داشته باشد، بنیان می‌نهد، ساختار بوروکراتیک متفاوتی نسبت به نظام سیاسی خواهد داشت که هدف اصلی آن، حفظ ساختارهای قدرت موجود و تضمین سلطه طبقه نخبه حاکم است. بن‌مایه فکری و چیدمان نظام بوروکراتیک در ایران همواره به‌گونه‌ای بوده که حتی اگر حرکتی در مسیر توسعه هم داشته است، این حرکات تا آنجا قابل پذیرش بوده‌اند که ساختار سیاسی را تهدید نکنند. حرکات نوسانی نظام سیاسی ایران در مسیر توسعه را می‌توان شاهدی بر این مدعا دانست، چراکه توسعه به‌ویژه توسعه اقتصادی و پذیرش ساختارها و عملکردهای مبتنی بر نظام بازار، تغییرات وسیعی را در چیدمان قدرت سیاسی به وجود می‌آورند. تجربه پوست‌اندازی سیستم‌های سیاسی از اقتدارگرایی به سمت پذیرش اصول دموکراتیک، نقش سازوکارها و نهادهای مبتنی بر بازار را پررنگ نشان می‌دهد. از این منظر، کارکردهای بازاری تا آنجا تحمل می‌شوند که اصل نظام سیاسی را تهدید نکنند به‌ویژه آنکه، دولت‌های 100 سال گذشته ایران، همواره با تهدیدهای جدی از ناحیه مکاتب سیاسی و اقتصادی رقیب دست به گریبان بوده‌اند.
رشد نظام بوروکراتیک در ایران هرگز متناسب با رشد سیاسی آن نبوده است و از این منظر، جامعه ایران را می‌توان جزو جوامع منشوری بر مبنای مدل ریگز طبقه‌بندی کرد. از نظر او، جوامع منشوری، به دلیل همزیستی دیدگاه‌های گوناگون، ساختاری ناهمگون دارند؛ پدیده‌ها و ساختارهای فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و تکنولوژیک مدرن و سنتی در کنار هم، توسعه ناهمگونی را به وجود آورده‌اند؛ بوروکرات‌ها نفوذ و قدرت بالایی دارند و نزدیکی به کانون‌های قدرت حتی می‌تواند منافع شخصی را به منافع عمومی بدل کند؛ به عبارت دیگر، دیوان‌سالاران در جوامع منشوری به‌گونه‌ای عمل می‌کنند که منافع خود و گروه‌های حامی خود را در جلوه منافع عمومی، به مردم عرضه می‌کنند؛ قانون صرفاً پوششی است برای دستیابی به منافع گروه‌های دخیل در قدرت و جنبه صوری و نمایشی دارد؛ خویشاوندمحور هستند برخلاف آنچه وبر بر تخصص و توانایی بوروکرات‌ها تکیه می‌کند؛ میان اندیشه‌ها و ساختارهای مدرن و سنتی، تضاد وجود دارد و این تضاد، نیروهای دو ساختار سنتی و مدرن را تضعیف می‌کند و سرانجام میان گروه‌های نژادی، قومی و مذهبی مختلف، تخاصم و تضاد منافع وجود دارد به‌طوری که ارتقا نه بر اساس شایستگی افراد بلکه بر اساس میزان انتساب قومی، نژادی و مذهبی تعیین می‌شود.
گرچه حتی در کشورهای توسعه‌یافته نیز دولت‌ها نقش بسیار پررنگی در ساختار قدرت و ثروت و شیوه توزیع آن دارند، اما نگاهی به تاریخ ایران نشان می‌دهد دولت‌ها همواره نقش مسلط و تعیین‌کننده بر منابع ثروت داشته‌اند. این تسلط همه‌جانبه، موجب شکل‌گیری سیستمی شده که اجزای تشکیل‌دهنده جامعه به‌صورت تاریخی آموخته‌اند که نزدیک شدن به میز قدرت، اگر تنها راه کسب ثروت نباشد، یک راه منطقی، سریع و پربازده است. از این منظر، دولت‌های ایران را می‌توان در طبقه دولت‌های رانتیر نیز طبقه‌بندی کرد. وجود منابع مستقل از مالیات که به دولت‌های ایران به‌ویژه در چند دهه اخیر قدرت و استقلال اجرای اراده خود را داده، وزن جامعه را در تصمیم‌گیری‌ها و پاسخگویی دولت‌ها به‌شدت کاهش داده است. نظام بوروکراتیک در چنین جامعه‌ای که از یک طرف به‌شدت ناهمگون است و از طرفی دولت استقلال مالی دارد، آن را روز به روز از مدل ایده‌آل نظام بوروکراتیک دور می‌کند، ساختارهای اداری به وجود می‌آورد که هدف غایی آنها، حفظ منافع طبقه حاکم است و نه خلق سیستمی برای نیل به حداکثر کارایی ممکن!
جامعه ناهمگون در حضور همزیستی بعضاً غیرمسالمت‌آمیز دیدگاه‌های به‌شدت متضاد، همراه با رانت ناشی از منابع ثروت در انحصار دولت، نظام بوروکراتیک ایران را به ترمز توسعه بدل کرده و این نه به دلیل اشکال در نظریه و مدل بوروکراسی (گرچه این مدل نیز بدون اشکال نیست)، بلکه به دلیل دور شدن و دور زدن مبانی و اصول موضوعه آن است. از این منظر می‌توان ادعا کرد که این نه بوروکراسی که نبود بوروکراسی در مفهوم واقعی آن است که بزرگ‌ترین ترمز توسعه در ایران بوده است!
به بیان دیگر، آنچه به‌عنوان بوروکراسی کارآمد تعریف و تبلیغ می‌شود با آنچه ما در ایران اقدام به برساخت آن کرده‌ایم، فرسنگ‌ها فاصله دارد چراکه اصول موضوعه آن تحریف شده و نظام بوروکراسی به‌جای آنکه در خدمت بهبود سیستم باشد، در نقش کنترل‌کننده گروه‌های مختلف اجتماعی و در خدمت حفظ جایگاه نخبگان حکومتی بوده است که علت این انحراف مبنایی را نیز باید در اصول و خط‌مشی سیاسی جست‌وجو کرد. توسعه در ایران، متناسب و مطابق با اصول لیبرتارین، همواره در تضاد با منافع گروه‌های حاکم بوده و این تضاد از نظر تا عمل، گسترده بوده است. بنابراین، از سیستمی که اجرای اصول بوروکراسی موفق، منافعش را با مخاطره جدی مواجه می‌کند، نمی‌توان توقع داشت در خلاف مسیر منافع خود حرکت کند. در یک بیان مجمل، تا زمانی که لزوم و ضرورت توسعه در ایران از سوی گروه‌های حاکم به رسمیت شناخته نشود و تا زمانی که تضاد منافع به شکل عمیق و گسترده میان فرادستان حاکم، هم در رقابت درونی خود و هم با مردم وجود دارد، بوروکراسی نه‌تنها در خدمت توسعه قرار نخواهد گرفت، بلکه بیش از پیش، موجبات افول و پسرفت جامعه ایران را فراهم خواهد آورد. تا زمانی که در نظر، اجماعی بر توسعه نباشد، در عمل نمی‌توان به برساخت سازوکار مشوق توسعه امید بست و تا وقتی که گروه‌های حاکم، توسعه را خطری برای بقای خود تلقی می‌کنند، تعریف و چیدمان نظام بوروکراتیک نیز، نه مشوق توسعه، که در تضاد با آن خواهد بود.
