توسعه‌یافته‌ها و بوروکراسی

اگر دقایقی به مفهوم بوروکراسی فکر کنید، احتمالاً مواردی همچون رانت و فساد، وقفه افتادن در انجام کارها، صف دریافت مجوز و کاهش انگیزه برای شروع یک کسب‌وکار به ذهنتان خواهد رسید. اینکه به‌سرعت مجموعه‌ای از اثرات منفی نظام بوروکراتیک به ذهنتان خطور می‌کند، به دلیل منفی‌باف بودن شما نیست، بلکه ناشی از عملکرد ذهن انسان است. اینکه نیمه خالی لیوان بیشتر به چشم می‌آید و اثرات مثبتی که بوروکراسی‌ها با خود به همراه دارند، مورد غفلت واقع می‌شوند. زیرا اثرات منفی را به‌وضوح می‌بینیم، اما برای اینکه اثرات مثبت نظام بوروکراتیک از پس پرده غفلت برون آیند، نیاز به تعمق بیشتر، الزامی است. در این بخش قصد داریم که به اثرات و ویژگی‌های «بوروکراسی خوب» در کشورهای توسعه‌یافته بپردازیم. همچنین رابطه بوروکراسی خوب با رشد و توسعه اقتصادی بررسی خواهد شد. در نهایت نیز کشورهایی که از لحاظ کیفیت حکمرانی با توجه به نظام بوروکراتیک در بهترین وضعیت قرار دارند، معرفی می‌شوند.

توسعه‌یافتگی بوروکراتیک

اگرچه همواره مضرات بوروکراسی بر کسانی که با این مفهوم آشنایی دارند آشکار بوده و پژوهشگران و دولت‌ها به فکر رهایی از این معضل بوده‌اند، اما این شکل از سازماندهی مزایایی نیز دارد. به عبارت دیگر، آنچه از آن با عنوان «نوار قرمز» (red tape) یاد می‌شود و ناشی از بوروکراسی است، می‌تواند سودمند واقع شود. برای مثال، آیین‌نامه‌ها و قوانین بوروکراتیک، به سازمان غذا و داروی کشورهای «توسعه‌یافته» از نظر نظام بوروکراتیک کمک می‌کند که در زمان تولید و توزیع دارو، ملاحظات سلامت شهروندان، بهتر از زمانی که خود تولیدکنندگان، بدون هیچ نظارتی از سوی دولت، مسوول انجام این کار هستند، صورت گیرد. همچنین مدارکی که طی آیین‌نامه‌ها و قوانین بوروکراتیک در ادارات مربوطه ثبت می‌شوند و تشکیلات در بخش خصوصی ملزوم به ارائه آنها هستند، می‌توانند در زمانی که مشکلی رخ می‌دهد، به کار آیند و برای تجزیه‌وتحلیل و اصلاح آنچه قبلاً صورت می‌گرفته، مورد استفاده قرار گیرند.

به همین شکل، اینکه بوروکراسی‌ها شخصیت حقیقی یا حقوقی ندارند می‌تواند سودمند باشد. برای مثال، یک متقاضی وام دانشجویی دولتی باید فرم‌های زیادی را برای دریافت این وام پر کند. این روند طولانی و اغلب آزاردهنده باعث می‌شود افراد در کشورهای «توسعه‌یافته» از نظر نظام بوروکراتیک فرصت یکسانی را برای دریافت این وام داشته باشند و با آنها به شکل یکسانی برخورد شود. 

به‌علاوه، بوروکراسی می‌تواند جلوی پارتی‌بازی را بگیرد. به این معنا که در سازمان یا اداره‌ای که از نظر نظام بوروکراتیک به‌خوبی مدیریت می‌شود، دوستی با مقامات مسوول یا ارتباطات سیاسی نمی‌تواند تاثیری روی میزان دسترسی متقاضیان به منابع مالی و وام‌ها داشته باشد.

البته باز هم باید بگوییم که این اثرات مثبت بوروکراسی در کشورهایی قابل مشاهده است که به لحاظ نظام بوروکراتیک «توسعه‌یافته» هستند. اما دقت کنید که به واژه «توسعه‌یافته» اشاره کردیم. 

به عبارتی اگر آن بخش از حکمرانی که مربوط به مسائل بوروکراتیک است، کیفیت مناسبی نداشته باشد، مزایای بوروکراسی خود را نشان نخواهد داد و حتی این سیستم با فراهم آوردن امکان فساد، کار را خراب‌تر هم می‌کند.

بنابراین به جرأت می‌توان گفت اگرچه امروزه واژه بوروکراسی به لحاظ لغوی دارای بار منفی است، اما ماهیت بوروکراسی و نظام بوروکراتیک، لزوماً بد نیست. خوب بودن یا بد بودن بوروکراسی بستگی به این دارد که کشور یا سازمان مورد نظر، به لحاظ نظام بوروکراتیک «توسعه‌یافته» باشد یا خیر. اکنون احتمالاً این سوال پیش می‌آید که این توسعه‌یافتگی به چه معناست.

در مورد مثال سازمان‌های غذا و دارو، توسعه‌یافتگی نظام بوروکراتیک به این معناست که اولاً مقامات دولتی و نظام اداری، سهمی در سود شرکت دارویی مورد نظر نداشته باشند. زیرا در غیر این صورت، با قدرتی که در دست دارند، در جهت منافع شرکت تولید دارو و نه جامعه، عمل خواهند کرد. 

از طرفی این توسعه‌یافتگی می‌تواند با شفاف بودن اطلاعات، معنا یابد. بدین صورت که شفاف‌سازی فعالیت‌های نظام اداری مانع از این می‌شود که تولید و توزیع دارو به واسطه داشتن رانت انجام شود یا در انحصار عده‌ای خاص قرار گیرد. یا در مورد مثال وام دانشجویی دولتی، توسعه‌یافتگی نظام بوروکراتیک بدین معناست که اطلاعات دریافت وام و نحوه انجام آن در اختیار همگان قرار گیرد و این فرآیند به صورتی باشد که مقامات مسوول 

نتوانند به طور مخفیانه، این حق را در اختیار افرادی به‌خصوص قرار دهند. مثلاً استفاده از سیستم پنجره واحد (single window) برای موارد این‌چنینی منجر به کارا شدن بوروکراسی‌های موجود خواهد شد.

عملکرد بوروکراسی‌ها در کشورهای توسعه‌یافته

واژه بوروکراسی در لغت به معنای دولت با یک میز کوچک است که ریشه آن به زبان فرانسه و زمانی بازمی‌گردد که ماموران پادشاه از این میزها برای اداره کسب‌وکار پادشاه استفاده می‌کردند. امروزه بوروکراسی، سازمان حکومتی بزرگی است که کسب‌وکار و امورات روزمره دولت یا جامعه را مدیریت می‌کند. برای مثال در آمریکا، بوروکراسی حکومتی در سطح ملی، ایالتی و محلی فعالیت می‌کند. بوروکراسی‌ها دارای چهار ویژگی هستند که عملکرد آنها را به یک کندوی عسل شبیه می‌سازد.

ویژگی اول بوروکراسی، وجود سلسله‌مراتب واضح است. در بوروکراسی‌ها، زنجیره محکمی از دستورات وجود دارد. هر کارمندی نیز در این زنجیره، جایگاه مخصوص به خود را دارد و عملکرد هر کس از سوی فردی که در سطح بالایی یا مرحله بعدی کار می‌کند، بررسی می‌شود. 

در این سلسله‌ مراتب، جریان قدرت از بالا به پایین است و فردی که در بالاترین سطح قرار دارد، بیشترین قدرت را دارد. درست مانند یک کندوی عسل که در آن، ملکه در راس امور قرار می‌گیرد و هر زنبور کارگر، جایگاه مخصوص به خود را در زنجیره دستورات کندو دارد.

ویژگی دوم بوروکراسی، تخصصی‌سازی است. در بوروکراسی، هر کسی کار ویژه‌ای را انجام می‌دهد و اغلب در آن کار، به یک متخصص تبدیل می‌شود. در مورد کندوی عسل و زنبورها نیز، هر زنبور وظیفه ویژه‌ای دارد. عده‌ای گرده جمع‌آوری کرده و عده‌ای عسل تولید می‌کنند.

ویژگی سوم بوروکراسی، تقسیم کار است. در بوروکراسی‌ها، تقریباً هر کاری به چند زیربخش تقسیم می‌شود و افراد مختلف، روی بخش‌های مختلف کار مورد نظر فعالیت می‌کنند و مجموعه اقدامات آنها، کار را به پایان می‌رساند. درست مانند زنبورهایی که با تقسیم کار، کارایی را به حداکثر می‌رسانند.

ویژگی چهارم بوروکراسی، وجود مجموعه‌ای از قوانین رسمی است. این قوانین که همان آیین‌نامه‌های استاندارد اجرایی هستند، شفاف بوده و برای هر سطح از سلسله ‌مراتب، کار مخصوصی را در نظر می‌گیرند. 

کارمندانی که از این دستورالعمل تبعیت می‌کنند، می‌توانند مطمئن باشند که کارشان را درست انجام می‌دهند. زنبورداران معتقدند که زنبورها نیز یک سیستم ارتباطی دارند که باعث می‌شود کندوی آنها به‌خوبی مدیریت شود.

با توجه به ویژگی‌های بوروکراسی، می‌توان گفت چه در چارچوب اقتصاد نئوکلاسیک به‌عنوان اقتصاد ارتدوکس و چه در چارچوب اقتصاد نهادگرایی به‌عنوان اقتصاد هترودوکس، وجود بوروکراسی و نظام بوروکراتیک الزامی است. بنابراین رشد و توسعه اقتصادی در کشورهای جهان اول، نمی‌توانسته بدون یک نظام بوروکراتیک مناسب ظهور یابد. اما مشکل از آنجا آغاز می‌شود که نبود ساختار نهادی مناسب و قوی، عملکرد بوروکراسی‌ها را با مشکل مواجه و آن را به یکی از بزرگ‌ترین معضلات کشورهای در حال توسعه بدل می‌کند. 

منظور از ساختار نهادی مناسب و قوی، مجموعه قواعدی است که باعث می‌شود بوروکراسی‌ها شفاف عمل کنند و با یکدیگر ارتباط منسجمی داشته باشند. همان‌طور که پیش از این گفته شد، توسعه دولت الکترونیک و استفاده از سیستم پنجره واحد در کشورهای توسعه‌یافته از لحاظ نظام بوروکراتیک، به این شفافیت و انسجام کمک خواهد کرد.

عملکرد بوروکراسی‌ها را در کشورهای توسعه‌یافته می‌توان به سه بخش تقسیم‌ کرد:

1- قوانین و خط‌مشی‌هایی که از سوی نمایندگان مردم انتخاب می‌شود، از طریق بوروکراسی‌ها اعمال می‌‌شوند. این قوانین و خط‌مشی‌ها باید در شرایط خاص اعمال شوند و در زندگی روزمره نمود یابند.

2- بوروکراسی‌ها برای ارائه مجوز فعالیت به افراد و همچنین جمع‌آوری کارمزد ارائه خدمات مربوطه، الزامی هستند. برای مثال کسی که قصد دارد یک شرکت تولید و توزیع دارو تاسیس کند، باید به سازمان غذا و دارو مراجعه کند و برای شروع کسب‌وکار خود مجوز بگیرد. اما آنچه کشورهای توسعه‌یافته را از کشورهای در حال توسعه متمایز می‌سازد، فرآیند صدور مجوز و نحوه انجام این کار است نه خود صدور مجوز. بنابراین خود بوروکراسی بالذات چیز بدی نیست بلکه عملکرد بوروکراسی است که خوب یا بد بودن آن را تعیین می‌کند و این عملکرد در کشورهای توسعه‌یافته، از طریق ساختار نهادی منسجم که اولویت اصلی آن شفاف‌سازی است، انجام می‌شود.

3- بوروکراسی‌ها اقدامات دولتی را تنظیم می‌کنند. به عبارت دیگر آیین‌نامه‌ها و قوانینی را به وجود می‌آورند که قواعد کاری روزمره ادارات دولتی را ابلاغ می‌کنند. حال اگر این آیین‌نامه‌ها و قوانین، قواعدی را به وجود آورند که محیطی شفاف و رقابتی برای فعالیت بخش خصوصی فراهم آورد و ارائه خدمات دولتی را نیز کارا سازد، بوروکراسی درست عمل کرده است.

بنابراین به طور خلاصه می‌توان گفت که بوروکراسی‌ها اساساً مفید هستند و هیچ‌گونه نمی‌توان الزام وجود آنها را انکار کرد. اما آنچه یک بوروکراسی خوب در کشورهای توسعه‌یافته را از بوروکراسی بد متمایز کرده است، ساختار نهادی و قواعدی است که عملکرد بوروکراسی‌ها را کنترل می‌کند. در سیاست آمریکا، نهادی با عنوان «مثلث آهنی» (iron triangle)، وجود دارد که میان بوروکراسی‌ها، قانونگذاران (پارلمان) و گروه‌های ذی‌نفع (لابی‌گران) ارتباط برقرار می‌کند و هر سه گروه را منتفع می‌سازد. مثلث آهنی، نمونه‌ای از عملکرد بوروکراسی در یک کشور توسعه‌یافته را نشان می‌دهد.

رابطه توسعه‌یافتگی بوروکراتیک و توسعه اقتصادی

بوروکراسی خوب یا به عبارتی همان نظام بوروکراتیک توسعه‌یافته می‌تواند به توسعه اقتصادی کمک کند. همچنین توسعه اقتصادی نیز بهبود در نظام بوروکراتیک را به همراه خواهد داشت. البته در اینجا به دنبال یافتن جهت علیت این رابطه نیستیم.

بانک جهانی، کیفیت حکمرانی کشورها را با توجه به شش شاخص تعیین می‌کند و به هر کشور با توجه به شاخص موردنظر، نمره‌ای بین 5 /2- و 5 /2+ می‌دهد که نمره بالاتر به معنای بهتر بودن هر کشور، با توجه به شاخص موردنظر است. یکی از این شاخص‌ها «اثربخشی حکمرانی» (government effectiveness) است. این شاخص، شایستگی و کفایت بوروکراسی‌ها (به طور کلی نظام بوروکراتیک) و کیفیت ارائه خدمات عمومی را نشان می‌دهد. همچنین شاخص توسعه انسانی (HDI) که از سوی سازمان ملل منتشر می‌شود، کشورها را از لحاظ توسعه رده‌بندی می‌کند. مولفه‌های این شاخص، سلامت، آموزش و درآمد سرانه است.

کنار هم گذاشتن این دو شاخص یعنی «اثربخشی حکمرانی» و «HDI» می‌تواند به‌خوبی نشان دهد که نظام بوروکراتیک خوب تا چه اندازه برای توسعه اقتصادی الزامی است. با توجه به داده‌های بانک جهانی و سازمان ملل در سال 2015 در مورد این دو شاخص، درخواهیم یافت که از 20 کشوری که نسبت به سایرین نظام بوروکراتیک بهتری دارند، 75 درصد آنها در رده‌بندی HDI، در جایگاه اول تا بیستم قرار گرفته‌اند. به عنوان مثال، سنگاپور که با توجه به شاخص اثربخشی حکمرانی، با نمره 25 /2 در رده نخست قرار دارد، در رده‌بندی شاخص توسعه انسانی در جایگاه ششم است.