دولتی شدن و نه ملی شدن

وضعیت محیط زیست و منابع طبیعی در ایران امروز نشانه‌ای است از مدیریت غلط بر پایه یک سیاست اشتباه در گذشته. تجربه ملی شدن منابع طبیعی از جمله آب، زمین و جنگل‌ها در 57 سال پیش و در طرحی به نام اصلاحات ارضی از سوی حکومت پهلوی، زمینه بسیار نامناسبی را برای تغییر ساختار هزاران ساله مدیریت آب و زمین در ایران فراهم کرد. منابع حیاتی با این سیاست به شدت در معرض تخریب قرار گرفت و در شش دهه گذشته روزبه‌روز وضعیت منابع طبیعی در ایران وخیم‌تر شد. اکنون حتی سه عنصر آب، خاک و هوا در ایران دچار آلودگی جدی است. مجتبی شوریان عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی در این گفت‌وگو بر این موضوع تاکید دارد که عملاً اصلاحات ارضی و انقلاب سفید شاه منجر به دولتی شدن منابع در ایران شد و همین سیاست تا امروز توانسته ضربه جبران‌ناپذیری به منابع طبیعی و محیط زیست وارد کند. به باور او حتی آلودگی هوا، کمبود آب و فرسایش خاک در ایران سیمایی از یک سیاستگذاری غلط در گذشته است. او می‌گوید منابع طبیعی در ایران ملی نشد بلکه دولتی شد و دولت‌ها خود بزرگ‌ترین مخربان منابع در سراسر جهان هستند. وضعیت بحرانی آب در ایران خود یک نشانه از نحوه بهره‌برداری از منابعی است که باید تا روزگاری که سرزمینی به نام ایران وجود دارد، مردمش را سیراب کند اما آیا سیاست‌های مدیریت سرزمین در ایران سیاست‌های موفقی بود؟ پاسخ به این پرسش‌ها ساده است؛ تمامی شاخص‌ها نشان می‌دهد محیط زیست و منابع طبیعی در ایران وضعیت بحرانی دارد.

***

57 سال از انقلاب سفید شاه می‌گذرد. تجربه ملی شدن جنگل‌ها، مراتع و آب‌ها بعد از اصطلاحات ارضی و انقلاب سفید که شاه سابق در صدد اجرای آن بود تا چه اندازه موفق بود؟

واقعیت این است که اکنون وضعیت منابع طبیعی و محیط زیست کشور بحرانی است. هوا، آب و خاک در ایران که سه منبع اصلی حیات هستند دچار آلودگی هستند. پس اگر وضعیت امروز را بخواهیم نتیجه آن سیاستگذاری بدانیم باید گفت به هیچ وجه این سیاست موفقیت‌آمیز نبوده است. این سیاست متمرکزکننده و نوع مدیریت و تصمیم‌گیری درباره منابع حیاتی و نحوه بهره‌برداری از این منابع در حقیقت سیاست غلطی بوده است. این سیاست باعث وخیم‌تر شدن سال‌به‌سال و دوره به دوره منابع طبیعی و محیط زیست در ایران شده است. درست است که اسم این اصلاحات و به اصطلاح انقلاب سفید، ملی شدن منابع طبیعی بوده اما دلیل اصلی این شکست، این است که این اتفاق به معنای واقعی کلمه رخ نداد و عبارت «ملی» برای منابع اتفاق نیفتاد. در حقیقت منابع ملی نشدند بلکه منابع دولتی شدند و تصمیم‌گیری و سیاستگذاری‌ها و بهره‌برداری‌هایی که از این منابع انجام شد، از سوی دولت صورت گرفت. تجربه نه‌تنها در ایران بلکه در تمامی کشورهای دنیا نشان می‌دهد که سپردن تصمیم‌گیری و بهره‌برداری از منابع به دولت، عملاً خیلی سیاست کارآمد و مفیدی نیست. این قضیه در مورد منابع حیاتی در ایران نیز صدق می‌کند. تجربه نشان داده که سیاست اصلاحات ارضی در ایران به‌خصوص در مورد منابع طبیعی مفید نبوده است. دلیل اصلی آن هم این است که اگر شما هر زمانی هر منبعی یا هر محصولی را که تولید می‌کنید یا می‌خواهید از آن بهره‌برداری کنید، در انجام این کار رقابتی وجود نداشته باشد و بحث تصمیم‌گیری به صورت انحصاری در اختیار یک گروه باشد، این تصمیم‌گیری‌ها به مرور با پدیده ناکارآمدی و فساد و عدم به‌روزرسانی و عدم توجه به جوانب مختلف یک امر مواجه شده و در حقیقت باعث خراب‌تر شدن اوضاع آن پدیده خواهد شد. در مورد منابع طبیعی نیز به دلیل اینکه بحث سیاستگذاری و بهره‌برداری به صورت انحصاری در دستور دولت بوده است، منجر به ناکارآمدی و از بین رفتن و اضمحلال منابع طبیعی ایران شده است.

 کنار گذاشتن تجربه تاریخی قرن‌ها اداره آب و ملی کردن آن و دیگر منابع حیاتی در ایران چه آثار و تبعاتی در زمینه مصرف آب داشته است؟

تبعات این کار بسیار روشن است. در حوزه مدیریت آب شما می‌بینید، در همه جای کشور و در همه حوضه‌های آبی، کمبود آب وجود دارد. البته تنها در بخش‌هایی از شمال مشکل حاد نیست که آنجا هم مشکلاتی به وجود آمده است. دلیل آن این است که مصرف در مناطق مختلف ایران، سال‌به‌سال افزایش پیدا کرده و برنامه‌هایی که تعریف می‌شوند و الگوی مصرف به سمت افزایش پیش می‌رود و در قسمت تامین با کمبود مواجه می‌شویم. در بحث آب‌های زیرزمینی بخش عمده دشت‌های کشور در وضعیت بحرانی است. پدیده فرونشست در بسیاری از مناطق به دلیل پایین رفتن سطح آب زیرزمینی، تهدید جدی برای پایداری اکوسیستم است. در وضع هوا نیز وضعیت مناسب نیست. آلودگی هوا طوری است که همه شهرهای بزرگ ایران در فصول سرد سال با چالش وارونگی مواجه هستند. آلودگی هوا در شهرهای بزرگ زیاد شده و سلامت مردم زیادی را با خطر مواجه کرده است. در بخش خاک نیز نرخ فرسایش خاک در ایران بسیار بالاست و در حقیقت منجر به از دست رفتن منابع خاک شده است. سیاستی که دولت به عنوان متولی تصمیم‌گیری در حوزه مدیریت منابع طبیعی در پیش گرفته است، سیاستی است که درصدد تامین نیازهاست تا حفاظت از منابع. امروزه بحث عمده‌ای که صورت می‌گیرد بحث انتقال آب بین‌حوضه‌ای و انتقال آب از دریای عمان به حوزه‌های شرق کشور، انتقال آب از دریای خزر به مرکز کشور و در حقیقت دامن زدن به وخامت اوضاع است. تجربه در کشورهای مختلف حتی در کشورهای توسعه‌یافته نشان می‌دهد افزایش عرضه کمکی به حل مشکل کمبود آب نمی‌کند. با افزایش عرضه، مصرف نیز افزایش پیدا می‌کند. نیازهای جدیدی تعریف خواهد شد و بعد از مدتی کمبود آب دوباره مطرح خواهد شد و باز برای رفع آن کمبودها نیاز به تعریف استفاده از منابع جدیدی به وجود می‌آید. این خود در حقیقت وضعیت را وخیم‌تر می‌کند و نشان می‌دهد مشکل با روش‌ها و الگوهای ساده‌انگارانه مصرفی حل نخواهد شد. تبعات منفی بسیاری در زمینه دولتی شدن و نه ملی شدن منابع طبیعی وجود دارد. تصمیم‌گیری که دولت‌ها برای این منابع انجام دادند در طول این سال‌ها ثابت کرد نه‌تنها این منابع از دستبرد در امان نبودند بلکه زمینه تاراج بیشتر منابع حیاتی سرزمین و نسل‌های آینده ایران فراهم شد. دولت‌ها به فکر منافع کوتاه‌مدت و اثرات مسکنی و بهبوددهنده موقتی زخم‌ها و مشکلات اقتصادی و اجتماعی و حتی سیاسی خود بودند و برای این کار از منابع ملی خرج کرده‌اند. مشکلاتی که در کمبود آب به وجود آمده است خود نشان می‌دهد که مدیریت سرزمین در ایران اساساً بلندمدت فکر نکرده و منابع آبی ایران را صرف سیاست‌های مقطعی و کوتاه‌مدت خود کرده است. بنابراین توجهی به آینده وجود نداشته و اینکه با مصرف آب و دیگر منابع طبیعی برای آینده ایران، دولت‌های آینده و مردم ایران چه اتفاقی خواهد افتاد، در دستور کار دولت‌ها در طول 57 سال گذشته نبوده است.

 ملی شدن منابع طبیعی آن‌طور که گفتید عملاً صورت نگرفت، بلکه منابع دولتی شد و فرصتی برای بهره‌برداری دولت‌ها به تناسب نیازهایشان فراهم آمد. نتیجه این کار آیا به فساد و هدررفت بیشتر منابع منجر نشده است؟

بله، منابع ملی نشدند بلکه دولتی شدند و دولتی شدن منابع حتی فراتر از منابع طبیعی و محیط زیست به حوزه نفت نیز گسترش یافت. ظاهر ماجرای ملی شدن مساله قابل توجهی در ایران بوده و وقتی ملی شدن مطرح می‌شود ما همه به یاد نفت و دولت مصدق می‌افتیم ولی متاسفانه حتی ملی شدن نفت هم عملاً دولتی شدن نفت بوده است. این دولتی شدن و تصمیم‌گیری‌های متمرکز در پایتخت برای تمامی منابع طبیعی و در دوره هر دولتی صرفاً برای همان دوره سیاسی دولت وقت، به‌طور طبیعی تا امروز ادامه داشته و همین سیاست منجر به هدررفت منابع شده است. به دلیل فقدان چشم‌انداز و نادیده گرفتن آیندگان این سیاست شکست خورده است و شوربختانه این سیاست، پایداری اکوسیستم‌های طبیعی و محیط‌زیست کشور را با خطرات جدی مواجه کرده است. به نوعی با این شیوه سبب نابود شدن محیط زیست کشور شده‌اند. تهدید زیست‌محیطی که کشور ما ایران با آن مواجه است از هر تهدید دیگری جدی‌تر است. اما متاسفانه با توجه به شرایط سیاسی و اقتصادی که امروز کشور و مردم با آن درگیر هستند، توجه نکردن به این تهدیدهای محیط زیستی و اوضاع ناپایدار اکوسیستم طبیعی کشور می‌تواند خطرناک‌تر از هر اتفاقی باشد. محیط زیست و منابع طبیعی متاسفانه اکنون در اولویت برنامه‌ریزی اداره کشور نیست. طبیعی است مسائل دیگر و مشکلات حاد وجود دارد که وقت و تمرکزی برای برنامه‌ریزها نگذاشته است. این خود یک مشخصه تهدیدهای محیط زیستی است و معمولاً به آنها بهایی داده نمی‌شود و در اولویت‌های سوم و چهارم برای تصمیم‌گیران قرار می‌گیرد. اما زمانی که اوضاع زیست‌محیطی یک سرزمین و اقلیم با خطر نابودی مواجه شود، تهدید آن در حقیقت از هر تهدیدی خطرناک‌تر است و منجر به از بین رفتن زمینه‌های حیات و زیستگاه‌های بشری نیز خواهد شد. زمانی که زمینی برای زندگی کردن نداشته باشید و آبی برای مصرف کردن وجود نداشته باشد که بخواهید شرب داشته باشید یا در کشاورزی و صنعت استفاده کنید، یا هوای سالم و پاکی وجود نداشته باشد که سلامت انسان به خطر نیفتد، در بقیه شاخص‌ها هر چقدر هم وضع خوب باشد، زندگی با مشکلات اساسی روبه‌رو می‌شود. اینها در حقیقت زیراساس‌های توسعه زندگی سالم در یک سرزمین هستند. بنابراین به هیچ وجه نباید بی‌توجه بود و بدون اینکه برای این اتفاقات اهمیت قائل شد، از کنارشان رد شد و وضعیت فعلی منابع طبیعی را درک نکرد. باید از یک جایی و از یک نقطه‌ای به بعد در سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌ها بازنگری اساسی صورت گیرد و بودجه لازم برای تغییر سیاست‌ها تعریف شود و به نوعی متکی به نظرات دولت‌هایی نباشد که هر چهار سال یک‌بار عوض می‌شوند. سیاست‌های تصمیم‌گیری اداره منابع طبیعی و بهره‌برداری از منابع طبیعی باید همواره سیاست‌های دوراندیشانه باشد. این سیاست‌ها باید درازمدت باشد و پایداری اکوسیستم‌های طبیعی را به دنبال داشته باشد.

  آیا اقلیم خشک ایران نیازمند شیوه متفاوتی از مدیریت نسبت به دیگر کشورهای جهان است یا الگوهای مدیریت طبیعی می‌توانند یکسان عمل کنند؟

قبل از سیاست دولتی شدن مدیریت و بهره‌برداری از منابع طبیعی، تجربه موفقی در ایران وجود داشته است. کشور ما یکی از کشورهای پیشرو در زمینه بهره‌برداری از منابع طبیعی بوده است. خصوصاً در حوزه آب ما بسیار کشور مترقی محسوب می‌شدیم. ایران را به عنوان کشوری که ابداع‌کننده قنات بوده می‌شناسند. این نشان می‌دهد که چقدر مهندسان و معماران ایران در این زمینه هوش و ذکاوت بالایی داشته‌اند. یک سیستم بسیار مناسب برای بهره‌برداری بهینه از آب در کویرها و بیابان‌های ایران ابداع شده بود که دشت‌های مرکزی ایران را از حالتی بی‌استفاده خارج می‌کرد. این کار به نوعی نشان‌دهنده این بوده که ایران تجربه موفقی داشته است. اینکه ما دنبال این باشیم که چطور می‌توانیم بهره‌برداری از منابع طبیعی را به صورت پایدار احیا کنیم در یک جمله خلاصه می‌شود که باید تمرکززدایی کنیم. در تصمیم‌گیری باید تغییر ایجاد کنیم و نقش دولت را در بهره‌برداری از منابع طبیعی باید کمرنگ کرد. هر جایی که دولت گسترش پیدا کند و دست او در بهره‌برداری درازتر شود تجربه نشان داده که منابع از بین رفته و پایداری سیستم با خطر مواجه شده است. روش پیشنهادی که می‌توان برای اداره منابع طبیعی داد تعریف تشکل‌های مردمی، سندیکاها، مجلس‌های محلی و ... است. اگر بهره‌برداری از منابع طبیعی به جوامع محلی سپرده شود، بی‌تردید مدیریت وضعیت به حالت عادی باز خواهد گشت. وقتی ذی‌نفعان تشکل‌ها را تشکیل دهند بهترین راه برای برون‌رفت از تخریب منابع است. دولت‌ها هیچ‌وقت نتوانستند پایداری منابع طبیعی را تضمین کنند. خود دولت‌ها بزرگ‌ترین مخربان منابع حیاتی در جهان هستند. در دنیا اکنون به این سمت رفته‌اند.

  منابع طبیعی در کشورهای توسعه‌یافته به چه شیوه‌ای اداره می‌شود. آیا روش‌های متفاوتی برای این کشورها وجود دارد؟ برای ایران چه شیوه‌ای را می‌توان پیشنهاد داد که منطبق بر اقلیم و وضعیت آب و هوایی و فرهنگی ایران باشد؟

در کشورهای توسعه‌یافته، بحث بهره‌برداری از منابع به تشکل‌های مردمی سپرده شده است. نقش دولت تنها در نظارت است. دولت نقشی پایشگر دارد و تنها پیاده‌کننده قانون و ناظر بر حسن انجام کار است. دولت مرکزی باید دولتی قدرتمند و قانون‌مدار باشد که هر نهاد یا تشکلی بدون تخطی از قانون کارش را انجام دهد و در صورتی که تعدی صورت گیرد، به شدت با آنها برخورد شود. بنابراین دولت باید دستش را از روی دکمه بهره‌برداری بردارد و این کار را به تشکل‌های مردمی و جوامع محلی و منطقه‌ای بسپارد. این نیازمند برنامه‌ریزی کلان است. تقریباً تنها راه نجات منابع طبیعی کشور عدم دخالت دولت و مسوولیت‌پذیری و مشارکت مردم و جوامع محلی در سراسر ایران است. اگر این وضعیت ادامه پیدا کند و نحوه بهره‌برداری و گسترش آن ادامه پیدا کند، دیری نخواهد پایید که منابع طبیعی به‌طور کامل با خطر نابودی مواجه خواهد شد. اما اگر کشاورزان و مردم منطقه تشکل‌های آب‌بران تشکیل دهند و با سازمان‌های مدنی خود پیگیر نیازهایشان باشند و دولت صرفاً قانونگذاری و مدیریت و نظارت کند، در زمان بسیار کمی شرایط به حالت عادی بازخواهد گشت و کشور و منابع طبیعی آن بهبود خواهد یافت. در گام بعد با حضور و مشارکت مردم می‌توان به تشکیل بازار آب فکر کرد. این بازار می‌تواند زمینه‌ای باشد تا در یک سازوکار قانونی مثل بورس، حق‌آبه خریداری شود و قیمت آب تعیین شود و آب با این قیمت ارزان در اختیار همه نباشد و آب مثل هر کالای دیگری، قیمت واقعی خود را پیدا کند و آن زمان است که بهره‌برداری و استفاده از این کالا ارزش واقعی خود را پیدا می‌کند. بنابراین با این سازوکار مردم و بهره‌برداران به سمت بهره‌برداری مفیدتر و هرچه غیرمسرفانه‌تر گام برخواهند داشت و از سوی دیگر دولت نیز دخالتی در امور و مصرف ندارد. بنابراین با بهره‌وری بالاتر از منابع طبیعی و آب وضعیت اقتصادی نیز بهبود پیدا خواهد کرد. زمانی که بهره‌وری پایین باشد، استفاده هم ناکارآمد و نامفید خواهد بود. اگر بهره‌وری و ارزش یک کالایی واقعی شود و آن کالا قیمت اصلی خود را پیدا کند و خود مردم و کشاورزان درک کنند که این کالا چقدر ارزش دارد، قطعاً خود مردم بهترین تصمیم‌گیران برای استفاده بهینه خواهند بود. به عنوان یک جمع‌بندی به نظر من سیاست کاهش نقش دولت در تصمیم‌گیری و در بهره‌برداری از منابع به عنوان اولین گام بسیار مهم است. با توسعه تشکل‌های محلی و منطقه‌ای برای بهره‌برداری از منابع از همان سطح پایین و از سمت کشاورزان و بعد هم آنها می‌توانند در تشکل‌های خود نمایندگانی داشته باشند و نمایندگان در یک سندیکا و نهادی مانند مجلس نظرات و تصمیم‌گیری و سیاستگذاری خود را انجام دهند و دولت بر این عملکرد نظارت و قانونگذاری و اجرای قانون را پایش کند.