در عالم همسایگی

ایران توسعه روابط با همسایگان را در کانون دیپلماسی اقتصادی خود قرار داده است. روشن است که دیپلماسی اقتصادی، خیابانی دوطرفه است. از همین‌رو تحلیل جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان اهمیت دارد. فراتر از ژئوپولیتیک، آیا ایران در کانون نگرش و کنش دیپلماسی اقتصادی کشورهای همسایه قرار دارد؟ عوامل ساختاری چه نقشی در شکل‌دهی به جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان ایفا می‌کنند؟

مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران در پژوهشی با عنوان «جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان» به دنبال پاسخ به این پرسش‌ها بوده است.

عوامل ساختاری

در تصویر کلان، نگرش همسایگان به ایران و کنش اقتصادی آنان در قبال ایران، به‌شدت متاثر از ساختارهای اقتصاد جهانی و موقعیت محیط همسایگی ایران در ساختارهای اقتصاد جهانی است. دو دسته از عوامل، موقعیت محیط همسایگی ایران را در اقتصاد جهانی شکل می‌دهند: نخست، قابلیت‌های مادی کشورهای همسایه و دوم، نقش آنها در حکمرانی اقتصاد جهانی و منطقه‌ای.

به لحاظ قابلیت‌های مادی، محیط همسایگی ایران در پیرامون اقتصاد جهانی قرار گرفته است. هیچ قدرت بزرگ تجاری و فناوری در محیط پیرامونی ایران قرار ندارد. عمده کشورهای محیط پیرامونی ایران را بازیگران متوسط و کوچک شکل می‌دهند که از لحاظ تامین مواد خام، در نظام تقسیم کار اقتصاد جهانی از موقعیت لجستیک و بازار متوسط برخوردارند؛ به بیان دقیق‌تر، در زنجیره جهانی ارزش تنیده شده‌اند.

از منظر هنجاری (آنچه حکمرانی اقتصاد جهانی نامیده می‌شود)، کشورهای همسایه ایران قاعده‌پذیرند و قواعد مسلط در اقتصاد جهانی را به انتخاب یا به اجبار، مبنای کنش اقتصادی خود قرار می‌دهند. هیچ‌یک از این کشورها وزن قابل توجهی در نهادهای کلیدی حکمرانی جهانی ندارند. حضور روسیه، ترکیه و عربستان در گروه بیست نیز عمدتاً حاشیه‌ای است.

همگرایی اقتصادی یکی دیگر از عوامل ساختاری است که به روابط اقتصادی ایران و همسایگان (نگرش همسایگان به ایران) شکل می‌دهد. از منظر همگرایی، محیط پیرامونی ایران در قیاس با سایر مناطق عقب مانده است. با وجود آنکه روندهای همگرایانه در این منطقه از دهه‌ها پیش آغاز شده اما پیشرفت چندانی نداشته است. سازمان اکو، نماد پیچیدگی روند همگرایی در این منطقه محسوب می‌شود. سازمانی که به عنوان نخستین کوشش در همگرایی نه‌تنها در آسیا بلکه در جهان درحال توسعه از آن نام برده می‌شود اما با گذشت حدود نیم‌قرن از تاسیس آن، هنوز در نخستین مراحل همگرایی اقتصادی مانده است.

از جزیره همگرای شورای همکاری خلیج فارس که بگذریم، سایر بخش‌های محیط همسایگی ایران چندان در روند همگرایی توفیق نیافته‌اند. از این‌رو، تجارت درون‌منطقه‌ای در خاورمیانه چندان قابل توجه نیست. فراتر از خاورمیانه، شکل‌گیری اتحادیه اقتصادی اوراسیا در سال‌های اخیر گام کوچک در مسیر همگرایی بخشی از محیط همسایگی ایران محسوب می‌شود.

سازمان همکاری شانگهای نیز چندان در مسیر همگرایی اقتصادی موفق عمل نکرده است. به دیگر سخن، دولت‌ها در محیط همسایگی ایران عمدتاً حاکمیت اقتصادی خود را حفظ کرده‌اند و روندهای همگرایانه را جز در موارد معدود، پس زده‌اند. مهم‌تر آنکه، ایران در اغلب این روندها حضوری ندارد. موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی و آزاد در خاورمیانه به خوبی این موضوع را منعکس می‌کند که ایران در هیچ‌یک از این ترتیبات حضوری ندارد. بنابراین از منظر ساختاری، محیط ژئواکونومیک ایران حاشیه‌نشین، قاعده‌پذیر و ناهمگون است. حاشیه‌نشینی همسایگی ایران در اقتصاد جهانی بدان معناست که ایران در تعامل با همسایگان خود، با حاشیه اقتصاد جهانی و تنها با مجموعه کشورهایی که در حدود پنج درصد از تجارت جهانی را در اختیار دارند، تعامل می‌کند. به دیگر سخن، محیط همسایگی ایران در موقعیت قاعده‌گذار در اقتصاد جهانی قرار ندارد. درک این موقعیت برای شکل‌دهی به روابط پایدار با این مجموعه اهمیت ویژه‌ای دارد، زیرا ایران در شرایط کنونی، با سنگین‌ترین و گسترده‌ترین تحریم‌ها از سوی هسته اقتصاد جهان مواجه است. اقتصاد کشور به طور کامل امنیتی‌سازی شده، امنیت اقتصادی آن در معرض ریسک‌های فراوانی واقع شده و کلیت اقتصادی این کشور در شبکه‌ای از تحریم‌ها گرفتار آمده است. محیط همسایگی ایران به‌عنوان منطقه‌ای حاشیه‌ای در اقتصاد جهانی، قاعده‌پذیر و ناهمگون، توانایی تعامل موثر با ایران تحت تحریم و امنیتی‌شده یا ایجاد قواعد جدیدی برای تعامل با این کشور را ندارد.

 تجربه قفل‌شدگی پروژه‌های ایران در عراق در دوره تحریم، ناتوانی بانک‌های این کشور برای پرداخت بدهی‌ها، کاهش شدید روابط تجاری با ترکیه و سرانجام نیافتن مبادلات مالی با روسیه بر مبنای ارزهای محلی، شواهدی از ناتوانی محیط همسایگی ایران در تحریم‌زدایی را نشان می‌دهد. بر مبنای تجربه دهه اخیر و موقعیت محیط همسایگی ایران در اقتصاد جهانی، می‌توان گفت از منظر ساختاری، نگرش کشورهای همسایه به روابط اقتصادی با ایران (جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی این کشورها) متاثر از موقعیت ایران در اقتصاد جهانی و نگرش هسته اقتصاد جهانی به ایران است.

فرازوفرود روابط ایران و کشورهای همسایه در یک دهه اخیر به‌ویژه در دوره اجرایی شدن برجام و سپس خروج ایالات متحده از این توافق، به خوبی تاثیر تعیین‌کننده موقعیت ایران در اقتصاد جهانی بر روابط ایران با همسایگان را نشان می‌دهد.

افزون بر این، ساختار ژئوپولیتیک منطقه نیز بر نگرش همسایگان به ایران تاثیرگذار است. به دیگر سخن، این انگاره که «سیاست فضا را تعیین می‌کند» و چارچوبی برای شکل‌دهی به روابط اقتصادی و اجتماعی دولت‌ها با یکدیگر فراهم می‌آورد، در محیط پیرامونی ایران بیش از سایر مناطق مصداق می‌یابد. محیط همسایگی ایران را عمدتاً دولت‌های رانتی دربرگرفته‌اند که بخش عمده اقتصادها را در کنترل خود دارند. افزون بر این، قرارداد اجتماعی در این کشورها عمدتاً نخبه‌گرایانه است و نخبگان حاکم به حیات اقتصادی کشور شکل می‌دهند. در محیط ژئوپولیتیک ایران، الگوهای سنتی ائتلاف در ضلع جنوبی آن در غرب آسیا (خاورمیانه) شکل گرفته و تداوم یافته است. الگوی سنتی ائتلاف در این منطقه بر محور همکاری راهبردی دوجانبه طیف وسیعی از کشورها با ایالات متحده استوار است. ضلع جنوبی محیط ژئوپولیتیک ایران را می‌توان در قالب موازنه شکننده میان ائتلاف به رهبری آمریکا از یک‌سو و مخالفان آمریکا از سوی دیگر مفهوم‌بندی کرد. پاکستان، مهم‌ترین بازیگر در ضلع شرقی محیط امنیتی ایران به‌شمار می‌رود که می‌کوشد با فرصت‌طلبی ژئوپولیتیک حداکثر فضای مانور بین‌المللی را در جنوب آسیا، خاورمیانه و در رقابت با قدرت‌های بزرگ برای خود ایجاد کند. در افغانستان، طالبانی بر سرکار است که به لحاظ ژئوپولیتیک پیوندهای عمیقی با پاکستان دارد و می‌توان افغانستان کنونی را ادامه ژئوپولیتیک پاکستان محسوب کرد.

در ضلع شمالی محیط ژئوپولیتیک ایران، روسیه تهاجمی مهم‌ترین پدیده است؛ کشوری که می‌کوشد تسلط ازدست رفته بر خارج نزدیک خود را احیا کند. فراتر از روسیه، دولت‌های کوچک و عمدتاً ضعیفی که در آسیای مرکزی و قفقاز قرار دارند، می‌کوشند توازنی میان روسیه و غرب ایجاد کنند و از این مسیر، حداقلی از استقلال در سیاست خارجی را به دست آورند.

در غرب محیط ژئوپولیتیک ایران، ترکیه همچنان عضو ناتو و متحد غرب باقی‌مانده است، اما روابط این کشور با غرب به طور فزاینده‌ای پیچیده می‌شود. مهم‌تر آنکه، ترکیه به خاورمیانه بازگشته است و می‌کوشد حوزه‌های نفوذ خود را در این منطقه احیا کند. عراق کشوری است که در موقعیت ضعف قرار دارد و می‌کوشد به لحاظ ژئوپولیتیک از یک‌سو زمین بازی قدرت‌های دیگر نباشد و از دیگر‌سو، حلقه وصل این کشورها و نقطه منافع مشترک آنها تلقی نشود. در این محیط ژئوپولیتیک، آشکارا رقابت بر همکاری برتری دارد؛ موازنه‌ها شکننده‌اند و پیوسته تغییراتی گاه خشونت‌بار در روابط کشورها با یکدیگر و در درون آنها رخ می‌دهد. بیشترین جنگ‌ها در دوره پس از فروپاشی شوروی در محیط پیرامونی ایران رخ داده‌اند.

بالاترین میزان لشکرکشی در تاریخ آمریکا در سال‌های اخیر در محیط همسایگی ایران به وقوع پیوست. بهار عربی به عنوان گسترده‌ترین شورش پس از شورش‌های اروپای شرقی در دهه 1980 در محیط پیرامونی ایران به وقوع پیوست. تنها در یک سال اخیر در پیامد جنگ ارمنستان و آذربایجان، مرزها در محیط همسایگی ایران تغییر کرده‌اند؛ در ضلع شرقی دولت افغانستان فروپاشیده و اکنون قزاقستان با گسترده‌ترین شورش در تاریخ این کشور مواجه شده است. این رخدادها به‌خوبی شکنندگی محیط ژئوپولیتیک ایران و گستردگی خشونت در آن را نشان می‌دهد. چنین ساختاری بر دیپلماسی اقتصادی ایران تاثیر مهمی برجای می‌گذارد.

عوامل کارگزاری: نگرش دولت‌های همسایه به روابط با ایران

افزون بر عوامل ساختاری، که بر جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان تاثیرگذارند، عوامل کارگزاری به معنای نگرش دولت‌ها و اولویت‌بندی آنان نیز متغیر مهمی در تعیین جایگاه ایران نزد این کشورهاست. از منظر کارگزاری، جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان از دو دسته نگرش تاثیر می‌پذیرد: نگرش ژئوپولیتیک و نگرش ژئواکونومیک. در حوزه ژئوپولیتیک می‌توان سه نگرش را در میان همسایگان نسبت به ایران از یکدیگر تفکیک کرد: نخست، نگرش خصمانه است که ایران را به عنوان تهدید وجودی علیه منافع امنیتی و ملی خود تعریف می‌کند. بحرین و عربستان سعودی نمادهای این نگرش‌اند، اما این نگرش در کشورهای دیگر خلیج فارس و حتی کشورهایی که با واسطه همسایه ایران محسوب می‌شوند، در دوره‌هایی بروز و ظهور یافته است. تنش‌های اخیر در روابط ایران و تاجیکستان شاهدی بر این مدعاست.

دوم، نگرش پراگماتیسم است. اغلب همسایگان ایران به لحاظ سیاسی نگاهی پراگماتیستی به این کشور دارند و بر مبنای منافع خود و موقعیت ایران در صحنه جهانی میزان و نوع تعامل با این کشور را محدود می‌کنند یا گسترش می‌دهند. قطر، ترکیه، کشورهای آسیای مرکزی و قفقاز، پاکستان و طالبان در این حوزه قرار می‌گیرند. نگرش ژئوپولیتیک این کشورها به ایران، تابعی از تعریف هسته منافع ملی آنان، روابط آنان با ایالات متحده و نیز موقعیت ایران در سیاست جهانی و منطقه‌ای است.

نگرش سوم را می‌توان نگرش همکاری‌جویانه لقب داد. عراق، روسیه و عمان تا حدودی چنین نگرشی دارند. عراق می‌کوشد روابط دوستانه با ایران را حفظ کند و از تبدیل کردن ایران به دشمن خود پرهیز دارد. روسیه کشوری است که در شرایط جدید بین‌المللی و روابط تنش‌آلود با ایالات متحده می‌کوشد ایران را به عنوان شریک در کنار خود داشته باشد. عمان نیز به طور تاریخی حداقلی از روابط دوستانه با ایران را تعریف کرده، گرچه به الزام‌های حضور در شورای همکاری خلیج فارس نیز وفادار مانده است.

بنابراین از منظر متغیر کلیدی سیاست، کشورهای محیط همسایگی ایران را می‌توان دولت‌های اقتدارگرایی برشمرد که دولت در اقتصاد سیاسی آنان بازیگر مسلط محسوب می‌شود. نگرش این دولت‌ها به ایران و روابط با ایران تاثیرات تعیین‌کننده‌ای بر میزان موفقیت دیپلماسی اقتصادی ایران در قبال آنان برجای می‌گذارد. نگرش این کشورها به ایران چنانچه آمد، چندگانه است؛ به دیگر سخن، بخش عمده محیط همسایگی ایران را دولت‌هایی تشکیل می‌دهند که نگرش پراگماتیستی به روابط با ایران دارند و آن را تابعی از موقعیت ایران در سیاست بین‌المللی و منطقه‌ای قرار داده‌اند.

متغیر دیگر در شکل‌دهی به نگرش همسایگان به ایران، رویکرد ژئواکونومیک آنان است. این نگرش را می‌توان در چشم‌انداز کلان این کشورها، اسناد سیاست تجاری و موقعیت ایران در تجارت کالایی آنان صورت‌بندی کرد. البته بررسی آماری 10 شریک نخست وارداتی و صادراتی 11 همسایه ایران بر مبنای آمار بانک جهانی در سال 2019 نشان می‌دهند، ایران تنها در میان شرکای تجاری افغانستان، آذربایجان و ارمنستان قرار دارد.

ایران در رادار دیپلماسی اقتصادی همسایگان

بر مبنای آنچه به میان آمد، در تبیین موقعیت ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان می‌توان چند نکته را مورد توجه قرار داد.

1- همسایگان ایران موقعیتی حاشیه‌ای و قاعده‌پذیر در نظام تجارت جهانی و اقتصاد سیاسی بین‌الملل دارند. سهم محیط همسایگی ایران در اقتصاد جهانی حدود پنج درصد است. شگفت آنکه، این سهم در ۷۰ سال اخیر چندان تغییر نکرده است؛ به دیگر سخن، این منطقه در یک وضعیت رکود تاریخی قرار گرفته است. به طور طبیعی، چنین منطقه حاشیه‌ای در اقتصاد جهانی، نقش کلیدی در قاعده‌نویسی نیز ندارد، بلکه عمدتاً قاعده‌پذیر است.

در محیط همسایگی ایران، اقتصاد بزرگی حضور ندارد. دولت‌ها، کوچک، متوسط و عمدتاً تک‌محصولی هستند و قواعد اقتصاد سیاسی بین‌الملل را تا حد زیادی پذیرفته‌اند. حاشیه‌ای بودن موقعیت همسایگان ایران در اقتصاد جهانی به این معناست که ایران در تعامل با همسایگان با پنج درصد اقتصاد جهانی تعامل می‌کند. اینکه ایران در دیپلماسی اقتصادی خود، اولویت نخست را برای محیط همسایگی قائل شده است، از این منظر قابل نقد است. ایران تنها برای تعامل با پنج درصد اقتصاد جهانی اولویت قائل شده است. دولت‌های قاعده‌پذیر در شرایطی که ایران با هسته اقتصاد سیاسی بین‌المللی دچار تعارض و تنش می‌شود، نمی‌توانند پنجره فرصت باشند. تجربه تحریم ایران و کاهش شدید روابط اقتصادی و تجاری با همسایگان این موضوع را به خوبی نشان می‌دهد.

2- عامل دیگری که در شکل‌دهی به جایگاه ایران در دیپلماسی اقتصادی همسایگان اهمیت دارد، آن است که در این محیط، دولت‌ها بازیگران کلیدی در اقتصاد سیاسی کشورها محسوب می‌شوند. تقریباً در تمامی کشورهای محیط همسایگی ایران نوعی سرمایه‌داری دولتی حاکم است.

نقش کلیدی دولت در اقتصاد سیاسی همسایگان از آن‌رو اهمیت دارد که تعارض‌های ژئوپولیتیک ایران و این کشورها به سرعت بر روابط اقتصادی آنها با ایران اثر می‌گذارد. دگرگونی روابط تجاری ایران و عراق در دوره پس از صدام، قطع روابط تجاری و اقتصادی ایران با عربستان و بحرین در سال‌های اخیر و زمینه‌سازی روسیه برای ورود ایران به اتحادیه اقتصادی اوراسیا را می‌توان نمادهای نقش‌آفرینی کلیدی دولت‌ها در تسهیل یا محدود کردن روابط تجاری و اقتصادی ایران با این کشورها برشمرد.

3- افزون بر عوامل ساختاری، از منظر عوامل کارگزاری و نگرش همسایگان به روابط اقتصادی و تجاری با ایران می‌توان گفت کشورهایی همانند ترکیه، پاکستان، امارات متحده عربی  و سایر اعضای شورای همکاری خلیج فارس چشم‌اندازهای بلندمدت را برای شکل‌دهی به ارتقای جایگاه خود در اقتصاد جهانی تعریف کردند.

در هیچ‌یک از چشم‌اندازهای طراحی‌شده طیف همسایگان ایران و منطقه، در اولویت نخست قرار ندارد. بلکه نقش‌آفرینی در زنجیره‌های جهانی ارزش و ارتقای موقعیت این کشورها در این زنجیره‌ها در کانون توجه قرار دارد. کشورهای شورای همکاری خلیج فارس اقتصادهای خود را برای عصر پسانفت آماده می‌کنند و می‌کوشند متنوع‌سازی اقتصادی و تبدیل شدن به هاب لجستیک در منطقه و بهره‌مندی از مزایای انقلاب چهارم صنعتی را در دستور کار قرار دهند. از همین‌روست که چشم‌اندازهای کشورهایی همانند امارات متحده عربی، قطر و عربستان، شباهت‌های زیادی با یکدیگر دارند. کشورهایی همانند پاکستان و ترکیه نیز نقش‌آفرینی در زنجیره‌های جهانی ارزش را در کانون توجه خود قرار داده‌اند.

4- ایران در میان شرکای تجاری کلیدی اغلب کشورهای همسایه قرار ندارد. به دیگر سخن، ایران بازار صادراتی و وارداتی مهمی برای اغلب همسایگان محسوب نمی‌شود. موقعیت ضعیف ایران در بازارهای همسایه، یکی دیگر از عواملی است که بر نگرش آنها در قبال ایران تاثیر می‌گذارد.

5- ایران در محیط همسایگی‌ای قرار گرفته که حاشیه‌ای و قاعده‌پذیر در اقتصاد جهانی است؛ از ظرفیت‌های فناوری بالایی برخوردار نیست و تنش‌های ژئوپولیتیک در شکل‌دهی به روابط اقتصادی کشورهای دیگر نقش کلیدی ایفا می‌کند. کشورهای همسایه ایران نقش‌آفرینی در متن اقتصاد جهانی را اولویت می‌دهند و چندان توجهی به یک کشور خاص یا صرفاً محیط همسایگی ندارند.

6- در نهایت اینکه، ایران همچون همسایگان کلیدی، نیازمند نقش‌آفرینی در اقتصاد جهانی و در زنجیره‌های جهانی ارزش است. محیط همسایگی می‌تواند به عنوان بخشی از این راهبرد تلقی شود. تمرکز بر محیط همسایگی، به معنای تمرکز بر تنها پنج درصد از اقتصاد جهانی و به بهای نادیده‌گرفتن ۹۵ درصد دیگر است.