انگیزه استقراض
گفت وگو با پویا جبل‌عاملی درباره تبعات تورمی استقراض دولت از بانک مرکزی
رئیس‌کل سابق بانک مرکزی هفته گذشته درباره عواقب استقراض دولت از بانک مرکزی هشدار داد. عبدالناصر همتی در کانال تلگرامی خود نوشت: قصد نداشتم تا پایان دولت دوازدهم نقدی بر سیاست‌های اقتصادی دولت مستقر داشته باشم. ولی نگرانی از تاثیر عمیق برخی بی‌عملی‌ها که احتمالاً به دلیل نبود انگیزه کافی و وجود برخی ناهماهنگی‌ها در تیم اقتصادی فعلی حادث شده و تبعات ناگوار آن بر معیشت مردم و آینده اقتصاد کشور، تذکر نکاتی را ناگزیر می‌سازد. این نکات را البته پیش از این به نوعی به صورت خصوصی به دولتمردان مستقر تذکر داده‌ام، اما به دلیل عدم مشاهده تغییر در رویه تصمیمات اقتصادی، به صورت عمومی آنها را منتشر می‌کنم شاید موثر افتد و گرهی از زندگی مردم بگشاید. او به طور مشخص نسبت به استقراض پولی از بانک مرکزی برای تامین نیازهای بودجه‌ای هشدار داد. به اعتقاد همتی، روند انتشار پول پرقدرت در چهار ماه نخست سال نگران‌کننده بوده که دلیل عمده آن، استقراض بی‌رویه دولت از بانک مرکزی برای تامین منابع بودجه سال جاری است. پویا جبل‌عاملی عضو شورای سیاستگذاری هفته‌نامه تجارت فردا در این گفت‌وگو نگرانی‌های رئیس‌کل سابق بانک مرکزی را تشریح کرده است.
♦♦♦
اخیراً رئیس‌کل سابق بانک مرکزی نسبت به استقراض پولی از بانک مرکزی برای تامین نیازهای بودجه‌ای هشدار داده است. به اعتقاد آقای همتی، روند انتشار پول پرقدرت در چهار ماه نخست سال نگران‌کننده بوده که دلیل عمده آن، استقراض بی‌رویه دولت از بانک مرکزی برای تامین منابع بودجه سال جاری است. تحلیل شما چیست؟ چه چیزی باعث نگرانی آقای همتی شده است؟
موضوعی که در چهار ماه اخیر اثرگذار بوده، تنخواه بانک مرکزی است که حجم آن نسبت به سال گذشته نیز افزایش پیدا کرده و بانک مرکزی مکلف به پرداخت آن است. از زمان خروج آمریکا از برجام، دولت با کسری بودجه بزرگی مواجه بود و این کسری را در قالب بند بدهی دولت به بانک مرکزی پوشش نمی‌داد. بلکه با دور زدن این مساله و فروش ارز غیرقابل دسترس صندوق توسعه ملی به بانک مرکزی ریال را به نرخ نیمایی می‌گرفت با این توضیح که ارز رسمی 4200تومانی بود، ارز صندوق توسعه ملی به نرخ نیمایی محاسبه می‌شد و صندوق ریال را به دولت می‌داد. بدین نحو دولت کسری بودجه خود را پوشش می‌داد. البته از دید دولت این کار درست است چون دولت معتقد است که برای پوشش کسری بودجه خود ارز فروخته است اما موضوعی که در این قسمت مطرح است اینکه به خاطر تحریم‌ها فعلاً بانک مرکزی قدرت دسترسی به این ارز را ندارد که بتواند از محل فروش آن عملیات خنثی‌سازی را انجام دهد و ریال را جمع‌آوری کند. به هر شکل این روش پوشش کسری بودجه یک توجیه است و به نظر می‌رسد که اگر دولت نیاز به این پول نداشت به عبارت دیگر به منابع پولی بیش از درآمد قابل دسترس خود نیاز نداشت؛ آنگاه هیچ‌کدام از مشکلاتی که گریبان‌گیر اقتصاد ماست به وجود نمی‌آمد. به نظر می‌رسد این فرآیند باعث پنهان شدن کسری بودجه در حساب‌های مالی بانک مرکزی شد. به عبارت دیگر به جای آنکه اثر کسری بودجه را در بدهی دولت به بانک مرکزی ببینیم آن را در افزایش ذخایر بانک مرکزی می‌دیدیم. به دلیل اینکه ارز مذکور غیرقابل دسترس بود از این‌رو ارزی وجود نداشت که بتوان با فروش آن کسری بودجه را تامین کرد و چیزی که وجود نداشت بانک مرکزی مجبور به خرید آن از دولت می‌شد. بنابراین اثر این کار تورمی بود که به وجود آمد و سبب کوچک شدن سبد معیشتی و رفاهی خانوار شد. از آن طرف، مشکل کسری بودجه دولت، مساله‌ای مزمن و بلندمدت است و لذا راه‌حل آن اصلاح ساختار بودجه است. با این حال، در اثر کاهش شدید صادرات نفتی و کاهش سهم دولت از درآمد ریالی صادرات نفت و گاز و نیز کاهش درآمدهای مالیاتی ناشی از رکود کسب‌و‌کارها و همچنین افزایش هزینه‌های دولت در اثر افزایش مخارج حمایتی و درمانی شیوع کرونا، دولت با معضل جدی تامین مالی مواجه شده است. در چنین شرایطی، اگر دولت همانند سنوات قبل، بخواهد از طریق برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش سطح تنخواه‌گردان خزانه، مالیات بانک مرکزی، ریالی کردن سود تسعیر دارایی‌های خارجی، تعیین تکلیف بر شبکه بانکی، فشار بر بانک مرکزی برای تخصیص خطوط اعتباری و امثال آن، اقدام به تامین مالی کند، کشور به سرعت با بحران‌های اقتصادی و اجتماعی ناشی از جهش تورم مواجه خواهد شد. بنابراین، حل مشکلات عاجل دولت نیازمند یافتن شیوه‌های تامین مالی غیرتورمی است. خوشبختانه امسال با دستور مقام معظم رهبری این کانال بسته شد و دولت دیگر قادر نیست ارز غیرقابل دسترس را به بانک مرکزی بفروشد. اما در چهار ماه نخست سال جاری منابع تنخواه بانک مرکزی افزایش پیدا کرده و دولت برای پوشش کسری بودجه خود دست به اقدام جدیدی زده است. در این روش دولت به جای آنکه از محل فروش اوراق خزانه کسری بودجه خود را پوشش دهد؛ از محل استقراض از منابع تنخواه‌گردان بانک مرکزی این کار را انجام داده است.
دولت در روش استقراض از منابع تنخواه‌گردان یا صندوق توسعه ملی، کسری خود را با نرخ صفر درصد از بانک مرکزی پوشش می‌دهد. این موضوع سبب می‌شود تا دولت برای استقراض انگیزه کافی داشته باشد. همان‌طور که در سه چهار سال اخیر می‌بینیم که به شکل‌های مختلف سازمان برنامه و بودجه و دولت به دنبال این هستند که راه‌های فراری را در قوانین بودجه پیدا کنند که بتوانند به منابع صفر‌درصدی دست پیدا کنند. در حالی که اگر این قدرت وجود نداشت که دولت بتواند از منابع بانک مرکزی قرض با نرخ صفر درصد بگیرد و این مجوز صادر نمی‌شد؛ مسلماً کسری بودجه می‌بایست از طرف مردم پوشش داده می‌شد. البته با وجود این بخشی از کسری بودجه در سال گذشته با تحولی که در بانک مرکزی رخ داد و حراج‌های هفتگی اوراق که بانک مرکزی برای دولت انجام داد؛ این‌گونه پوشش داده شد. اما این حراج‌ها به اندازه پوشش کسری بودجه نبود و مشکل هم در حقیقت همین است. به عبارت دیگر اگر دولت همه کسری بودجه خود را از محل فروش اوراق دولتی انجام می‌داد و این منابع را از بازار می‌گرفت با هر نرخی (و برای دولت پوشش مقداری کسری اهمیت داشت نه نرخ سود اوراق) این موضوع سبب می‌شد تا نرخ بازدهی اوراق افزایش پیدا کند. در نتیجه یک روند ضد‌تورمی برای پوشش کسری بودجه تشکیل می‌شد و سبب کاهش تورم در اقتصاد کشور می‌شد.
به نظر شما آثار و پیامدهای تورمی اقدام جدید دولت در پوشش کسری خود که همان استقراض از منابع بانک مرکزی است؛ برای اقتصاد کشور چیست؟
علت وجود تورم در اقتصاد ما استفاده از قدرت قوانین (استفاده از منابع بانک مرکزی) به جای بهره بردن از مکانیسم بازار در پوشش دادن کسری بودجه است. به عبارت دیگر درست است که شوکی در درآمدهای ارزی دولت به‌وجود آمده اما به دلیل آنکه از راه اصولی و علمی رایج در دنیا برای مقابله با آن استفاده نکردیم، در نتیجه تورم فعلی در اقتصاد ما به‌وجود آمد. به خصوص در چهار ماه اخیر که دولت از منابع تنخواه بانک مرکزی استقراض کرد، اصلاً دیگر رغبتی برای فروش اوراق نداشت. این موضوع دردسر بزرگی را برای دولت سیزدهم ایجاد می‌کند. برای پاسخ به این سوال باید میزان کسری بودجه را محاسبه کرد. در شرایط فعلی دولت یک‌سوم مبلغ بودجه خود کسری بودجه دارد. هرچقدر دولت با استفاده از منابع بانک مرکزی این کسری را پوشش دهد، می‌تواند سبب افزایش میزان تورم در اقتصاد شود. از طرفی این رقم نیز قابل توجه است و من نمی‌خواهم با رقم و عدد صحبت کنم چون ممکن است در شرایط کنونی التهاب ایجاد کند. بیشتر صحبت من روی رویکردهای دولت است تا اعداد و ارقام.
شواهد حاکی از آن است که اگر اصلاحات گسترده در سیاست‌های مالی، پولی، تجاری و صنعتی رخ ندهد، باید نگران تورم‌های بالا، کاهش رفاه، گسترش فقر و موج بیکاری بود. به نظر شما اولویت سیاستگذاری دولت سیزدهم در کوتاه‌مدت چیست؟
به نظر من دولت آینده اگر یک رویکرد شفاف در مورد پوشش کسری بودجه خود داشته باشد (چون اصلی‌ترین چالش دولت کسری بودجه است) می‌تواند کمک‌کننده باشد و ما می‌توانیم حداقل این وضعیتی را که تا به حال داشتیم، نداشته باشیم. به نظر من رشد اقتصادی متکی به متغیرهای برون‌زاست (وابسته به قیمت‌های نفت و تحریم). یعنی در شرایطی که می‌توانستیم نفت را با قیمت بالا بفروشیم رشد اقتصادی مناسبی داشتیم. از این‌رو رشد پایدار درون‌زا در اقتصاد کشور وجود نداشته و در حال حاضر هم این موضوع برقرار است. به عبارت دیگر دولت آتی در کوتاه‌مدت باید یکسری اقدامات فوری و اضطراری انجام دهد که این اقدامات در جهت رشد اقتصادی نیست. چون موضوع ایجاد رشد اقتصادی پایدار بیش از آنکه متکی به متغیرهای اقتصادی باشد وابسته به متغیرهای غیراقتصادی است. در نتیجه برای رسیدن به رشد پایدار باید یکسری از متغیرهای غیراقتصادی در کشور اصلاح شود. یکی از این موارد برقراری روابط تجاری با کشورهای دیگر است تا بتوانیم از این طریق فروش نفت را افزایش دهیم و رشدی در کوتاه‌مدت حاصل شود. در مقطع کنونی این موضوع برقرار نیست و نمی‌توان از محل فروش نفت به رشد اقتصادی برسیم. در واقع در وضعیت کنونی به نظر من سیاستگذار اقتصادی صرف به تنهایی نمی‌تواند با متغیرهای اقتصادی رشد ایجاد کند. اگر شیوه سنتی ایجادکننده رشد اقتصادی که بین سیاستمداران ما همیشه مطرح بوده (یعنی گرفتن اعتبارات بیشتر از سیستم بانکی که در نهایت اثر خودش را به نحوی در ترازنامه بانک مرکزی منتقل می‌کرد) دوباره برقرار شود منجر به رشد اقتصادی نخواهد شد. به عبارت دیگر به نظر من این شیوه سنتی ایجادکننده رشد نخواهد بود ولی اگر فرض کنیم سیاستمداران درست می‌گویند که شیوه سنتی مذکور منجر به رشد اقتصادی می‌شود؛ در شرایط فعلی صرفاً منجر به تورم بیشتر خواهد شد. و در سطوح تورمی که در وضعیت کنونی هستیم؛ اتخاذ این سیاست، استراتژی صحیحی نیست.
بنابراین دولت در ابتدا و در کوتاه‌مدت متغیری ندارد که بتواند با آن رشد اقتصادی ایجاد کند. زیرا برای ایجاد رشد اقتصادی پایدار در کشور نیاز به سرمایه است. این سرمایه یا باید از طریق کاهش مصرف خانوار حاصل شود، یعنی از طریق پس‌انداز خانوار فراهم شود که ما می‌دانیم در شرایط فعلی که مردم در کف مصرف خود هستند، خانوارها نمی‌توانند پس‌اندازی کنند که سرمایه‌ای از این طریق حاصل شود. یا اینکه سرمایه لازم خود را از سرمایه‌گذاری خارجی تامین کند که در شرایط کنونی (قرارگیری در لیست سیاه FATF و همچنین برقراری تحریم‌ها) این راه‌حل نیز برقرار نیست. به نظر من اصولاً دولت سیزدهم باید رشد اقتصادی را کنار بگذارد. به عبارت دیگر تا زمانی که شرایط غیراقتصادی مسیر رشد اقتصادی بلندمدت ایجاد نکرده باید رشد اقتصادی را کنار بگذارد. از سوی دیگر اگر رشد اقتصادی وابسته به متغیرهای غیراقتصادی و بیرونی است؛ به نظر من مقدار زیادی از تورم موجود دست خودمان (دولت) است. لزومی ندارد که شرایط کنونی را با تورم‌های بالا تجربه بکنیم و می‌تواند تورم اقتصاد ما سطوح پایین‌تری باشد. حتی به نظر من با وجود کسری بودجه با اتخاذ استراتژی درست و اصولی می‌توانیم به تورمی پایین‌تر از سطح بلندمدت آن برسیم.
حال سوال مشخص اینکه چگونه باید به این هدف دست یابیم؟
درست است که تورم در اقتصاد ما پدیده پولی است اما در اصل پدیده‌ای مالی و بودجه‌ای است. الان به طور ملموس می‌دانیم که تورم ما به خاطر کسری بودجه است. اگر دولت بیاید و برای پوشش کسری بودجه خود از راه‌حل‌های خارق‌العاده و نوآورانه استفاده نکند (گنجاندن بندی در قانون بودجه برای پوشش کسری بودجه) و راه درست و علمی (استفاده از بازار) را برگزیند؛ می‌تواند به هدف خود برسد که البته این هم گزینه موقتی خواهد بود. در شرایط فعلی که درآمدهای نفتی کاهش یافته است، فرصتی فراهم است که بتوان قاعده مالی مناسبی طراحی کرد و ساختار بودجه و رابطه نفت و دولت را برای همیشه اصلاح کرد. از طرف دیگر، با کمرنگ شدن نقش نفت در اقتصاد، اتکای دولت به مالیات بیشتر شده و از این‌رو به ناچار اهمیت بنگاه‌داری بخش خصوصی و توسعه زنجیره‌های یکپارچه تولید بیش از همیشه آشکار شده است.
در نهایت دولت برای رسیدن به یک بودجه پایدار باید هزینه‌هایش با درآمدهایش همخوانی داشته باشد. نمی‌تواند در بلندمدت از گزینه استقراض استفاده کند، چون این موارد روی هم انباشت می‌شود. اما به هر صورت در یکی دو سال آینده می‌تواند به صورت موقتی از راه‌حل حراج اوراق خزانه استفاده کند. از سوی دیگر کارهای عجیب و غریبی را که در دولت دوازدهم انجام شد کنار بگذارد. از کارهایی نظیر همسان‌سازی حقوق گرفته تا انواع و اقسام افزایش‌ها برای بخش‌های مختلف حقوق و دستمزد باید کنار گذاشته شود. به نظرم می‌توانیم تورم پایین‌تری را تجربه کنیم. البته این موضوع به اتخاذ موقعیت استراتژی دولت بستگی دارد. به هرحال اقتصاد کشور در نقطه‌ای قرار دارد که بیش از هر زمان دیگری لازم است رویکرد سیاستگذاری به مباحثی مانند اصلاح بازارها، بنگاه‌داری دولت، نقش بخش خصوصی در اقتصاد، رابطه اقتصاد با دنیای خارج، انحصارات، شفافیت و انضباط مالی، سیاست‌های رفاهی، بودجه عمومی و نظایر آن تصریح و شفاف شود.
در 10 هفته‌ای که از حراج اوراق دولتی سپری شده به میزان 9 /6 هزار میلیارد تومان اوراق به فروش رفته است. در ضمن سه هفته هم اوراقی به فروش نرفته است و سیاستگذار پولی و بانکی هم در هشت هفته اخیر به صورت متوالی سیاست ریپوی معکوس را با توجه به وجود مازاد منابع در بازار بین‌بانکی برگزیده است. به نظر شما راه‌حل مناسب برای جذاب‌سازی حراج این اوراق چیست؟
این موضوع نشان‌دهنده این است که وزارت اقتصاد برای فروش اوراق خودش بیش از حد به نرخ اوراق حساسیت دارد. به عبارت دیگر بیش از آنکه بر فروش مقداری اوراق برای پوشش کسری خود تمرکز کند؛ به نرخ سود این اوراق توجه کرده است. به نظر من برای بهبود این وضعیت، وزارت اقتصاد باید تغییر رویه دهد و بانک مرکزی بگوید هر هفته می‌خواهد به چه میزان مشخص اوراق بفروشد فارغ از اینکه با چه نرخی باشد و اجازه دهد نرخ در مقداری که بتواند کسری بودجه را پوشش دهد تنظیم شود. دولت باید تا آخر سال به میزان 200 هزار میلیارد اوراق به فروش برساند و با توجه به اینکه تا به حال در حدود هفت هزار میلیارد فروخته و 32 هفته باقی مانده باید به صورت میانگین هفته‌ای به میزان شش هزار میلیارد تومان اوراق به فروش برساند.
