خوب، بد، زشت
عملکرد اقتصادی دولت‌های یازدهم و دوازدهم در گفت‌وگو با سیدعلی مدنی‌زاده
دوره هشت‌ساله ریاست‌جمهوری حسن روحانی در دولت‌های یازدهم و دوازدهم به پایان رسید و او و کابینه‌اش دولت را به برنده انتخابات سیزدهمین دوره ریاست‌جمهوری تحویل دادند. اقتصاد ایران در این سال‌ها نوسان‌های زیادی را تجربه کرد و اوج وحضیض‌های زیادی داشت. با این همه خروجی نهایی، اقتصادی گرفتار رکود تورمی و تحریم‌های شدید است که نسبت به هشت سال قبل، ضعیف‌تر و شکننده‌تر شده. سیدعلی مدنی‌زاده، اقتصاددان، معتقد است عملکرد اقتصادی دولت در سه بازه پیشابرجام، پسابرجام و دوره تحریم و کرونا قابل ارزیابی است. دولت در دوره اول و دوم فرصت انجام اصلاحات ساختاری را از دست داد و در دوره سوم در میانه بحران تنها به فکر گذار بود. از دید او سیاست ارز 4200 تومانی، سوءمدیریت در بازار سهام در سال 99 و تدوین بودجه به شدت انبساطی برای سال‌های 99 و 1400 سه اشتباه بزرگ دولت بوده و از مدیریت صحیح بودجه در سال 97 که جلوی فروپاشی اقتصاد را گرفت به عنوان یک نقطه درخشان در کارنامه دولت یاد می‌کند. این عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف بر این باور است که دولت روحانی، سیاست‌های غلط اقتصادی خود را خلاف توصیه اقتصاددانان اما به نام اقتصاددانان انجام داد و به این ترتیب آنها را بدنام کرد و اعتماد عمومی را از آنها گرفت.
♦♦♦
با توجه به پایان یافتن دولت دوازدهم و خروج تیم اجرایی پس از هشت سال، عملکرد دو دولت آقای روحانی در حوزه اقتصاد را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
اگر بخواهیم عملکرد اقتصادی هر دولتی را طی یک بازه هشت‌ساله ارزیابی بکنیم، قاعدتاً باید بیشتر روی شاخص‌های حوزه اقتصاد کلان تمرکز کنیم و از این منظر سه شاخص اصلی مهم مورد توجه قرار می‌گیرد؛ نخست مساله تورم در طول دوره موردنظر، دوم مساله سرمایه‌گذاری و اشتغال و بُعد سوم هم مسائل مربوط به فقر و نابرابری است. در همان نگاه ابتدایی و اولیه می‌بینیم که این سه مولفه در طول دوره هشت‌ساله دولت یازدهم و دوازدهم، علامت مثبتی به ما نمی‌دهد و این شاخص‌ها وضعیت مطلوب و مثبتی نداشته‌اند. متوسط نرخ تورم ارقام بالایی را ثبت کرده، متوسط رشد اقتصادی بسیار پایین و گسترش نابرابری هم به‌صورت قابل‌ملاحظه‌ای فزاینده بوده است؛ اما برای اینکه بتوان ارزیابی کرد که این نتایج تا چه اندازه به عملکرد و سیاستگذاری دولت برمی‌گردد و تا چه اندازه محصول شوک‌های وارد‌شده به اقتصاد است، باید یک آسیب‌شناسی صورت بگیرد تا سهم سیاست‌ها در روند تورم، تولید و بهبود وضعیت نابرابری مشخص شود و مابقی آن به اثر شوک‌های اقتصادی برمی‌گردد که از بیرون به اقتصاد وارد شده است.
برای آسیب‌شناسی سیاست‌های اقتصادی اتخاذشده، می‌توان دوره هشت‌ساله ریاست‌جمهوری آقای روحانی را به سه دوره تقسیم کرد؛ ابتدا دوره آغاز به کار دولت یازدهم تا قبل از برجام، دوم دوره پسابرجام تا شروع مجدد تحریم و سوم هم بعد از دوران تحریم که البته با شوک کرونا در یک دوره همزمان شدند و باید مورد ارزیابی قرار گیرند. در دوره اول، سرکار آمدن دولت جدید یک شوک مثبت به انتظارات وارد کرد. در این دوره تا برجام به طور طبیعی اغلب رخدادهای اقتصادی ناشی از سیاست‌های کلی دولت است از جمله سیاست‌های کنترل تورم که اقدامی مثبت و ضروری بود اما متاسفانه در سال‌های بعد ادامه نیافت. برجام یک شوک مثبت اقتصادی بود و قاعدتاً آثار آن در دوره پسابرجام به سیاست‌های اقتصادی دولت برنمی‌گردد اما ناشی از سیاست خارجی دولت است. دوره سوم هم تحریم و بعد از آن کرونا بود که یک شوک منفی بزرگ و سهمگین به اقتصاد کشور محسوب می‌شود که خود مستقل از هر سیاستگذاری اقتصادی کفایت می‌کرد تا آن سه شاخص تورم، تولید و نابرابری را به وضعیت اسفناکی برساند.
این سه دوره اقتصادی را چگونه می‌توان ارزیابی کرد؟
در ارزیابی دقیق و موشکافانه این سه دوره باید وضعیت بازارهای مختلف و سیاست‌هایی را که دولت در این بازارها اعمال کرده است بشکافیم. در لایه اول یعنی حوزه پولی، بانکی و بازار ارز، در دوره قبل از برجام، سیاست کنترل تورم در پیش گرفته شد که بخشی از آن با سیاست‌های پولی و بخش دیگری از آن سیاست تثبیت ارز بود که توانست تورم را کنترل کند؛ اما به دلیل اینکه با اصلاحات نظام بانکی و نظام بودجه‌ای همراه نشد، کاهش تورم موقتی بود و نتیجه‌اش این شد که در دوره‌های بعدی آثار خودش را تخلیه کرد. در حوزه بازار ارز هم اتفاق نامطلوبی افتاد و متاسفانه مثل گذشته سیاست کنترل نرخ ارز در پیش گرفته شد. در واقع به‌رغم فشاری که روی نرخ ارز بود، اجازه داده نشد که تعدیل‌های مناسب و ضروری به‌خصوص در سال‌های 95 و 96 اتفاق بیفتد و این منجر شد که انباشت نقدینگی در اثر عدم‌اصلاح نظام بانکی و کاهش ندادن نرخ سود ایجاد شود. نتیجه این دو سیاست باعث شد، فشار نقدینگی در بازار ارز تخلیه شود.
در دوران پسابرجام که درآمدهای ارزی دولت به شدت بالا رفت، به جای توسعه سرمایه‌گذاری، این درآمدها برای تزریق به بازار ارز و پایین نگه داشتن نرخ استفاده شد و عملاً حجم قابل‌توجهی از منابع ارزی هم بعداً به این دلیل از بین رفت. با خروج آمریکا از برجام و شروع دوران تحریم‌های جدید، متاسفانه سیاست ارز 4200 برای واردات و بعد از مدتی برای تامین کالاهای اساسی به کار گرفته شد که در واقع یک فاجعه سیاستی بود. با وجود اینکه غالب کارشناسان این سیاست را غلط خواندند و تاکید کردند که باید هر‌چه سریع‌تر حذف شود، اما همچنان این سیاست پابرجا ماند. اصابت سیاست ارز 4200تومانی به گروه‌های هدف ضعیف است، نظام تجاری کشور را به هم می‌ریزد، تولید کالاهای اساسی را با مشکل مواجه می‌کند، رانت و فساد درست می‌کند و مهم اینکه این یارانه موجب افزایش نابرابری می‌شود چون دهک‌های پایین کمتر از آن بهره‌مند می‌شوند.
در حوزه نظام بانکی همان‌طور که اشاره کردم ابتدا سیاست‌های کاهش تورم و در عین حال عدم اصلاح و عدم کاهش نرخ سود پیگیری شد؛ اما در دوره تحریم و در ابتدای دوران حضور آقای همتی در بانک مرکزی، یک مجموعه اقدامات مثبت برای سروسامان دادن به نظام بانکی صورت گرفت که متاسفانه ادامه پیدا نکرد. این اصلاحات از جمله کنترل اضافه‌برداشت‌ها، تشدید نظارت بر بانک‌ها، سرخط آوردن بانک‌های ناسالم، التزام‌بخشی و مدیریت بازار ارز و ایجاد بازار متشکل ارزی اقدامات موثری در کنترل نرخ ارز و به تبع آن تورم بود. در واقع در این مقطع بانک مرکزی توانست با کنترل ریال، نرخ ارز را کنترل کرد که حرکت مهمی بود. با این حال این اقدامات اصلاحی پایدار نماند. در نتیجه در سال 1399 نقدینگی رشدی سرسام‌آور به خود گرفت که آثار تورم آن ملموس است و ادامه دارد.
در لایه دوم مساله بودجه و سیاست‌های مالی دولت مطرح است که باید ارزیابی شود. دولت در دوره اول یعنی پیشابرجام به‌نسبت انضباط بودجه‌ای بهتری داشت و در نتیجه سیاست‌های کنترل تورم بهتر محقق شد. اما در دوره پسابرجام، بودجه به شدت انبساطی بسته شد و منابع آزاد‌شده‌ای که به دست دولت رسید، هزینه شد و از دست رفت؛ درواقع یک فرصت طلایی در کشور از بین رفت. با آغاز مجدد تحریم در سال 1397، عملکرد بودجه‌ریزی به نسبت خوب بود و انقباضی عمل کرد تا توانست با کسری حداقلی سال 97 را پشت سر بگذارد. این حرکت باعث شد تا ضربه اول شوک تحریم منجر به فروپاشی اقتصاد نشود. به نظرم این نکته بسیار مهمی است که باید به آن توجه شود چون واقعاً پیش‌بینی‌ها همه مبتنی بر این بود که اقتصاد به شکلی درگیر تورم می‌شود که دیگر نمی‌توان آن را جمع کرد اما سیاست‌های بودجه‌ای ابتدای سال 97 و اقدامات بانک مرکزی کمک کرد که این اتفاق نیفتد. اما از نیمه دوم سال 98 به بعد، بودجه وضعیتی انبساطی به خود گرفت و افزایش هزینه‌های جاری محقق شد که این اتفاق بسیار نامطلوب بود. یعنی برنامه اصلاح ساختاری بودجه که رهبری بر آن تاکید داشتند و توسط سازمان برنامه هم در یک مقطع به طور جدی دنبال شد، با عدم جدیت و تمایل دولت مواجه شد؛ نتیجه اینکه از اواخر سال 98 یک مجموعه سیاست‌های انبساطی پیگیری شد که در سال 99 تشدید شد و عملاً در سال جاری وضعیت اسفباری به خود گرفت که دیگر حتی نمی‌توان از کلمه انبساط برای توصیفش استفاده کرد. در شرایطی که دولت با مساله کاهش شدید درآمد مواجه است، این سیاست‌های انبساطی کاملاً غلط بود و باعث تحمیل کسری بودجه دولت به نظام بانکی و بانک مرکزی و در نهایت شکل‌گیری تورم قابل توجه شد.
البته اینجا نباید از انصاف خارج شد؛ مدیریت تحریم و شرایط کرونا به شدت سخت بود؛ نمی‌شود منکر این شد که شوک تحریم بالا و شوک کرونا بسیار اثرگذار بود که حتی اقتصادهای توسعه‌یافته را هم دچار مشکلات جدی کرد. تفاوت در این بود که اقتصادهای توسعه‌یافته قبل از شیوع کرونا از یک وضعیت باثبات اقتصادی بهره‌مند بودند در حالی که اقتصاد ایران در یک وضعیت کاملاً ناپایدار در میانه یک جنگ اقتصادی و درگیر تورم بالا بود که شوک کرونا هم سراغش آمد. در چنین شرایطی زمین بازی سیاستگذار بسیار کوچک بود و سیاست‌های مالی و پولی توان اندکی داشتند. گرچه قطعاً در همین شرایط هم می‌شد بهتر مدیریت کرد. با این همه سیاست‌های نامطلوب بودجه‌ای در سال 99 اثرگذاری بالایی روی تورم داشت.
در لایه سوم ارزیابی عملکرد اقتصادی دولت باید به حوزه‌ِ بازارها و مداخلات دولت در آنها پرداخت که از قضا احتمالاً بدترین قسمت سناریو است. در دوره اول و دوم (پیشابرجام و پسابرجام) چون تورم تقریباً کنترل شده بود، دولت حضوری جدی و مداخله بالایی در بازارها نداشت. اما با شروع تحریم و افزایش نرخ ارز و به تبع آن بالا رفتن قیمت‌ها، دولت به طور گسترده دست به مداخله در بازارها زد. دولت با اجرای سیاست ارز 4200تومانی و توزیع یارانه ارزی خودش را موظف و محق دانست که در تمام طول زنجیره نظارت و قیمت‌گذاری کند، پای تعزیرات و ستاد تنظیم بازار را به میان بیاورد و تجارت خارجی را به شدت محدود کند. در شرایطی که به عنوان یک سیاست راهبردی برای مقابله با تحریم، باید به طور طبیعی به سمت کاهش محدودیت‌ها حرکت می‌کردیم، دولت با اقدامات مداخله‌گرانه در بازار کل نظام تولید، توزیع و تجارت و... را محدود کرد؛ قیمت‌گذاری شدت گرفت؛ ستاد تنظیم بازار در حوزه‌های مختلف از انرژی و کشاورزی گرفته تا عرضه انواع و اقسام کالاها در بورس کالا دخالت کرد و این مداخلات اثر خودش را در رشد اقتصادی و میزان سرمایه‌گذاری تخلیه کرد؛ به‌طوری‌که سرمایه‌گذاری در دوران تحریم در این چند‌ساله در مجموع منفی شد. موضوع دیگر در حوزه بازار، رفع تصدی‌گری دولت و خصوصی‌سازی است. با وجود تلاش‌هایی که برای پیشبرد خصوصی‌سازی و واگذاری شرکت‌های دولتی صورت گرفت ولی باز هم این روند پیشرفت چشمگیری نداشت و هنوز تعداد قابل‌توجهی شرکت دولتی در اقتصاد فعال هستند. نکته بدتر این است که در این فرآیند خصوصی‌سازی، مدیریت در اختیار دولت باقی مانده یعنی بعضاً دولت مالکیت را واگذار کرده اما مدیریت‌ها را نگه داشته است. این قضیه را در مدیریت دولت بر بانک‌ها، پتروشیمی‌ها، شرکت‌های معدنی، خودروسازها و... می‌بینیم. دولت با حفظ و تداوم تصدی‌گری در این حوزه هم در مجموع کارنامه ضعیفی داشت؛ یعنی برخلاف توصیه‌های علم اقتصاد مبنی‌بر کاهش تصدی‌گری دولت و مدیریت دولت بر بنگاه‌های اقتصادی، ما این عدم کاهش را خیلی مشاهده نمی‌کنیم.
در حوزه تجارت خارجی هم همان‌طور که اشاره شد به‌خصوص در دوره تحریم، مداخلات دولت به شدت افزایش یافت تا کارنامه خوبی برای دولت در این حوزه هم رقم نخورد. عدم رشد صادرات و واردات به سیاست‌های تجاری دولت برمی‌گردد. دولت در دوره قبل از تحریم، با سرکوب ارز و در دوره پساتحریم با محدودیت‌هایی که ایجاد کرد به تجارت خارجی آسیب زد. مسائل مربوط به بازار کار، اشتغال، تامین اجتماعی و معیشت نیز به‌صورت موازی با این سه لایه‌ای که ارزیابی کردیم، مورد توجه قرار می‌گیرد. در حوزه تامین اجتماعی، دولت یازدهم پروژه خوبی برای شناسایی افراد کم‌درآمد کلید زد و توانست زیرساخت‌های اطلاعاتی خوبی را ایجاد کند. این اقدام مثبت که در وزارت رفاه انجام شد تا حدودی هم مورد استفاده قرار گرفت. البته طبیعتاً لازم بود و می‌توانست بسیار بهتر از این باشد. در حوزه مسائل مربوط به تامین اجتماعی، با چالش صندوق‌های بازنشستگی مواجهیم. از همان ابتدا در مورد این مساله انذار داده شد که وضعیت صندوق‌ها رو به افول است و باید یک فکر اساسی برای آن شود، اما در واقع فکری به حال صندوق‌ها نشد و اکنون مقدار قابل‌توجهی از منابع بودجه باید صرف تامین کسری صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری شود. البته مابقی صندوق‌ها هم وضعیت نابسامانی دارند و وضعیتشان در حال بدتر شدن است. متاسفانه دولت در بحث اصلاح صندوق‌ها اقدام خاصی نکرد و فقط یک مقداری نهایتاً تادیه دیون در قالب واگذاری شرکت‌ها انجام داد که بخش قابل‌توجهی از آن هم برای همسان‌سازی مورد استفاده قرار گرفت. سیاست همسان‌سازی‌ها که در حال حاضر در حال اجراست یک سیاست و نهادسازی غلط است و کشور را در سال‌های آینده با بحران جدی مواجه خواهد کرد.
به نظر می‌رسد دولت در سیاستگذاری اقتصادی هم یک چرخش بارز داشت. در آغاز بسیار خوب و پرامید شروع کرد اما به سرعت تغییر جهت داد و به سمت تداوم سیاست‌های همیشگی مانند سرکوب قیمت و مداخله در بازارها و... رفت.
به طور بسیار خلاصه در دوره پیشابرجام یک مدیریت اقتصاد کلان به‌صورت نسبی وجود داشت که لازمه تداوم آن انجام اصلاحات اقتصادی اساسی بود که متاسفانه اتفاق نیفتاد. در دوره پسابرجام و در دوره تحریم هم می‌توان گفت که مدیریت اقتصاد کلان عملاً وجود نداشت و به همین خاطر می‌بینید که نظام بانکی، بازار ارز و تورم دچار وضعیت نابسامانی می‌شود و نهادی برای کنترل آن وجود ندارد. در واقع در این دوران یک فرماندهی اقتصادی برای ایجاد هماهنگی فکری و عملی وجود نداشت. اصلاحات ساختاری در حوزه اقتصاد کلان، به جز اقدامات آقای همتی نبود و اصلاحات نهادی هم اصلاً صورت نگرفت. دولت حتی اصلاحات مربوط به اصلاحات ساختاری بودجه را به‌رغم اینکه سازمان برنامه تلاشی جدی در این زمینه انجام داده بود، پیگیری نکرد؛ از اصلاح قانون بانک مرکزی نه‌تنها حمایت نکرد که مخالفت کرد و اصلاح قانون مالیات را به‌رغم اینکه آماده شده بود، به پیش نبرد. دولت شاید نخواست در شرایط تحریم دست به این اصلاحات بزند اما قبل از آن هم قدمی در این مسیر برنداشت و این یک آسیب جدی بود که آثار آن در سال‌های بعد نمایان می‌شود.
در مجموع بخشی از سیاست‌هایی که اتخاذ شد لیبرالی و برخی کاملا سوسیالیستی بود؛ دولت نه لیبرال بود نه سوسیال و بی‌قاعده بود. دولت از یک طرف سیاست‌های کنترل قیمت شدید، تصدی‌گری و مدیریت بر بنگاه‌ها، کنترل بازار ارز و دونرخی کردن آن و محدودیت‌های تجاری را در پیش گرفت و از طرفی سیاست مالیات بر سرمایه را اجرا نکرد و نگرفت. در نتیجه نمی‌توانیم بگوییم دولت از علم اقتصاد بهره برد. دولت از علم اقتصاددانانی که دور‌و‌برش بودند نه‌تنها استفاده نکرد بلکه می‌توانم بگویم متاسفانه اقتصاددانان را تخریب کرد، یعنی با وجود اینکه کارشناسان اقتصادی برجسته‌ای نزدیک دولت بودند اما استفاده جدی از نظرات و مشاوره‌های آنان نشد. به‌خصوص در دوران تحریم که به شدت نیاز بود که از دانش اقتصاد برای مدیریت شرایط استفاده شود، به نظرم این اتفاق نیفتاد و فقط اسم اقتصاددانان و کارشناسان اقتصادی تخریب شد. آنچه اتفاق افتاد توصیه هیچ اقتصاددانی نبود، اما به اسم اقتصاددانان تمام شد. با همه اینها نباید منکر این شویم که مدیریت دوران تحریم و کرونا بسیار بسیار دشوار بود. کشور درگیر سخت‌ترین تحریم‌های طول تاریخ بود و شوک کرونا هم به آن اضافه شد، در این شرایط اداره کردن کشور و سرپا نگه داشتن اقتصاد، کار بسیار دشواری بود که باید قدردان آن باشیم. برخی اقداماتی که در دوران کرونا برای حمایت از خانوارها و بنگاه‌ها انجام گرفت مانند اعطای وام یک میلیون تومانی، کارساز و اثرگذار بود. البته بهتر بود که این سیاست‌های حمایتی از کانال سیاست‌های مالی انجام می‌گرفت نه از طریق سیاست‌های پولی.
بارزترین موفقیت و شکست دولت در عرصه اقتصاد را چه می‌دانید؟
به نظر من بزرگ‌ترین موفقیت، اقدام دولت در سال 97 در جلوگیری از فروپاشی اقتصادی بود و شاید بدترین اشتباه سیاستی هم سیاست ارز 4200 و کسری بودجه فزاینده سال 99 و 1400 باشد. به این دو اقدام اقتصادی فاجعه‌بار می‌توان عدم مدیریت بازار سهام در سال 1399 را هم اضافه کرد. اما به طور کلی یک اقدام ناامیدکننده هم صورت گرفت که آن بدنام کردن اقتصاددان‌ها بود چون دولت کاری کرد که اتفاقات نامطلوبی که محقق شده به اسم اقتصاددان‌ها بخورد. مثال‌های بارز آن مساله افزایش قیمت بنزین در آبان 98، ارز 4200، بازار سرمایه و کسری بودجه 99 بود که به نام اقتصاددان‌ها خورد در حالی که قاطبه اقتصاددانان در این موارد یا با اصل سیاست مخالف بودند یا موافق شکل اجرای آن نبودند. با این حال تورم و آسیب‌های اجتماعی ناشی از این وقایع به نام اقتصاددان‌ها خورده در حالی که واقعیت بسیار متفاوت است.