عدول از نقش اصلی
گفت وگو با حسین عباسی درباره نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی
در ایران همه از نقش بالای دولت در اقتصاد سخن می‌گویند اما نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در ایران یکی از کمترین‌ها در دنیاست. این نسبت حتی در مقایسه با اقتصادهای شدیداً آزاد هم کمتر است. همچنین بسیاری معتقدند بعد از انقلاب نقش دولت در اقتصاد شدیداً بالا رفته ولی شاخص مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی بعد از انقلاب شدیداً کاهش یافته. این تفاوت میان تحلیل‌ها با نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی را چگونه می‌توان توضیح داد؟ این پرسش را با حسین عباسی در میان گذاشتیم. او معتقد است: این شاخص به دلایل مختلف در کشور ما با سایر کشورها قابل مقایسه نیست. دلایلش را در این گفت‌وگو می‌خوانید.
♦♦♦
یکی از مهم‌ترین پرسش‌هایی که نه‌تنها جامعه که حتی اقتصاددانان نیز با آن مواجه‌اند این است که دولت دقیقاً چه نقشی دارد؟ کجا باید نقش ایفا کند و کجا باید پایش را کنار بگذارد؟ به نظر شما اساساً نقش دولت‌ها در علم اقتصاد چیست؟
نهاد یا سازمان دولت در طول تاریخ به خصوص در قرون اخیر تغییرات زیادی داشته است. اولین نقشی که دولت‌های سنتی برعهده داشتند، نقش ساده‌ای بود و دولت‌ها بر مبنای قرارداد نانوشته تقسیم کار ایجاد شدند. به عنوان مثال دولت‌های کوچکی که در پنج هزار سال قبل در بین‌النهرین ایجاد شدند؛ گروه‌هایی بودند که قدرت بیشتری نسبت به تولیدکنندگان داشتند و بیشتر به درد دفاع از جان و مال مردم می‌خوردند. به دلیل تخصصی بودن کار دفاع این نقش در تمام دولت‌های سنتی ادامه داشته و همواره به دولت‌ها واگذار شده است. آنچه همواره سبب پابرجا ماندن دولت‌ها در طول تاریخ شده؛ نیاز مردم به این نهاد بوده است. با وجود آنکه در شکل سنتی، وظیفه اصلی دولت، ایجاد امنیت در برابر دشمنان داخلی و خارجی بوده اما نقش‌های حاشیه‌ای نیز برعهده داشته و در ازای انجام کار از مردم مالیات می‌گرفته است. در اصطلاح مدرن، وظیفه اصلی دولت‌های سنتی، تامین کالای عمومی امنیت بوده است. با پیشرفته‌تر شدن جوامع و به مرور زمان این نقش حفظ شده اما در کنار این وظیفه ایجاد کالاهای عمومی مثل راه، پل و کاروانسرا نیز به آن اضافه شد. در مقطع کنونی کارکرد دولت‌های مدرن، تامین این کالاهای عمومی در ابعاد گسترده‌تر است به نحوی که پوشش انواع خدمات نظیر محافظت از مرزها و خدمات شهری، مالکیت و توزیع منابع طبیعی بین مردم مثل انرژی‌های تجدید‌پذیر در کشورهای نفتی، تامین رفاه اقشار کم‌برخوردار در کشورهای توسعه‌یافته، تامین اجتماعی، بهداشت عمومی و آموزش را شامل می‌شود. این کالاهای عمومی به دلیل اینکه اگر به مردم واگذار شوند پایین‌تر از سطح بهینه خود تولید می‌شوند؛ به دولت‌ها واگذار می‌شوند.
از منظر علم اقتصاد دولت کجا باید مداخله داشته باشد و کجا نباید دخالتی داشته باشد؟
در تئوری اقتصاد دولت نباید در رابطه بین مصرف‌کننده و تولیدکننده دخالت کند. به عبارت دیگر در تولید کالاهای خصوصی که به اندازه بهینه تولید می‌شود؛ نیازی به مداخله دولت نیست. اما در ارتباط با کالاهای عمومی بازارها با شکست مواجه می‌شوند و در این شرایط نیاز به مداخله دولت است. بازارها به دلایل متعددی دچار شکست می‌شوند که نبود اطلاعات کامل و شفافیت لازم، کالای عمومی، اثرات برون‌ریز و... از جمله این موارد هستند. در این موارد دولت با ورود خود سبب اصلاح شکست بازار می‌شود. برخی اقتصاددانان حتی پا را فراتر از این گذاشته و اجازه می‌دهند دولت‌ها در ایجاد رفاه برای اقشاری کم‌برخوردار که از شرایط و توانایی لازم برای امرار معاش برخوردار نیستند، با تور حمایتی خود هم دخالت داشته باشند.
انگیزه‌ها و پیامدهای مداخله دولت‌ها چیست؟
پاسخ به این سوال از مرحله تئوری فراتر رفته و به مرحله اجرا مربوط است. در مقام عمل موارد مطرح‌شده قبلی دیگر مطرح نیستند و موضوع مساله قدرت است. وقتی شما به دولت قدرت، منابع، مشروعیت استفاده از این قدرت و همچنین قانون‌گذاری را بدهید؛ اگر در جامعه دموکراسی برقرار باشد هرکجایی که بتواند رای افراد را جلب کند، امکان دخالت در بازار را دارد. اگر قوه قضائیه مستقلی در جامعه وجود داشته باشد، جلوی مداخله نابجای دولت را می‌گیرد. سیاستگذار به طور طبیعی از اینکه دایره نفوذ خود را گسترش دهد استقبال می‌کند. این موضوع در همه جای دنیا برقرار است. موضوع آن است که در برخی جوامع جلوی مداخله خارج از اندازه دولت‌ها گرفته می‌شود. به طور مثال اگر دولت بخواهد مالیات بیش از حد از مردم بگیرد با اعتراض رای‌دهندگان روبه‌رو می‌شود. ولی اگر این امکان وجود داشته باشد؛ دولت‌ها این کار را انجام می‌دهند. در جوامع پیشرفته قدرت دولت‌ها کنترل شده است به نحوی که چرخش نخبگان وجود دارد. تصمیمات دولت‌ها برای مداخله حد‌و‌مرزی ندارد ولی جلوی آن گرفته می‌شود. به عبارت دیگر همواره تمایل دولت‌ها برای مداخله بی‌انتهاست ولی در جوامع پیشرفته جلوی آن گرفته می‌شود. بنابراین انگیزه دولت‌ها از مداخله در بازارها، کسب قدرت و نفوذ بیشتر است. اگر مواردی نظیر دموکراسی و نظارت قوای مستقل وجود داشته باشد می‌تواند در گستره مداخله دولت‌ها محدودیت ایجاد کند. ولی اگر محدودیتی متوجه دولت‌ها نباشد، دولت‌ها تا جایی که بتوانند در بازارها مداخله یا به تعبیر بهتر «دست‌اندازی یا درازدستی» می‌کنند. این تعبیر بدان معنی است که وقتی یک حکومت قدرت را دست گرفته هرجایی که توانسته در حقوق مردم دست‌درازی کرده است. نمونه‌های مدرن این درازدستی را در انواع مداخلات قیمتی در کشور مشاهده می‌کنید. این مداخلات قیمتی دولت هیچ توضیح اقتصادی ندارد ولی توضیح اقتصاد سیاسی دارد. به عبارت دیگر چون می‌توانند، پس انجام می‌دهند. دولت‌ها فکر می‌کنند به این طریق می‌توانند نظر مصرف‌کننده را به خودشان جلب کنند؛ در نتیجه با وجود عواقب وخیم آن به انجام این کار مبادرت می‌ورزند. بنابراین می‌توان گفت انگیزه دولت‌ها از مداخله در بازارها نه تامین رفاه مردم بلکه کسب قدرت و درازدستی در حقوق عامه مردم است. حال اگر کالای تولیدی از نوع خصوصی باشد، فرآیند بازار برای آن بسیار کارا خواهد بود. بدین معنا که چون تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان از مکانیسم و شرایط بازار اطلاعات دارند، می‌توانند در آن به فعالیت بپردازند تا با سرمایه‌گذاری خود در منابع به حداکثر سود و منفعت دست یابند. در این فرآیند تولیدکنندگان به دنبال این هدف هستند که با کم کردن هزینه‌های خود کالای مورد تقاضای مصرف‌کنندگان را به نحو مطلوب تولید کنند تا از این مسیر به حداکثر سود برسند. این موضوع به معنای افزایش کارآمدی است. ذات علم اقتصاد ارتباط دادن تلاش‌های افراد به منافع حاصل از آن است. اگر این اتصال برقرار باشد بازار کارا شکل خواهد گرفت. به عنوان مثال کالای خصوصی کیک را در نظر بگیرید. اگر تولیدکننده این کالا متوجه شود که با افزودن طعم جدیدی به این کیک می‌تواند مقدار بیشتری کیک بفروشد و در نتیجه درآمد بیشتری کسب کند؛ این پیشرفت‌های کوچک به مرور زمان و در حین کار در نتیجه کارکرد مکانیسم بازار بدون دخالت دولت است. حال اگر دولت با مداخله خود (با قیمت‌گذاری دستوری) در فعالیت بازار اختلال ایجاد کند، با از بین بردن انگیزه‌های رقابت و نوآوری به تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان بازار آسیب وارد می‌کند. به عبارت دیگر وقتی دولت‌ها به جز در موارد شکست بازار که امکان شکل‌گیری کارای بازار وجود دارد آن هم به صورت محدود، دخالت کنند؛ با انحراف در انگیزه‌ها در کارایی بازار اختلال ایجاد می‌کنند. این اختلال‌ها درجاتی دارد به نحوی که بیشترین آسیبی که دولت‌ها به بازار وارد می‌کنند از محل دخالت در قیمت‌گذاری کالاها و خدمات است. به این دلیل که قیمت به طور مستقیم بر سود تولیدکننده و رفاه مصرف‌کننده اثر می‌گذارد. در نتیجه پیامد مداخلات دولت، ناکارآمدی در بازار است. منظور از این واژه آن است که منابع به درستی استفاده نمی‌شوند (اتلاف منابع)، در نتیجه تولید آن مقداری که باید انجام می‌گرفته رخ نداده و به درستی ارزشگذاری نشده است. بنابراین می‌توان گفت وقتی قیمت‌گذاری کالاها و خدمات در بازار به شکل دستوری صورت می‌گیرد، کل جامعه دچار فقر خواهد شد.
چرا دولت‌ها در جایی که باید باشند نیستند و در جایی که نباید باشند هستند؟ به تعبیر دیگر چرا اصل بی‌دولتی در مورد برخی دولت‌ها مثل کشور ما صادق است؟
به نظر من استفاده از تعبیر بی‌دولتی باید با احتیاط صورت گیرد. به طور کلی کارآمدی دولت‌ها درجاتی دارد به نحوی که در یک‌سوی آن هرج‌و‌مرج کامل حکم‌فرماست و اصل بی‌دولتی برقرار است و در سوی دیگر دولت‌ها به شکل کارا فعالیت می‌کنند. در اقتصاد ما موضوع اول صادق نیست. در اقتصاد کشور ما دولت‌ها کالاها و خدمات عمومی مختلفی را مثل امنیت فراهم می‌کنند. بی‌دولتی را در کشوری نظیر افغانستان شاهد هستیم. بنابراین ترجیح می‌دهم به جای واژه بی‌دولتی از ناکارآمدی استفاده کنم. دولت‌ها از افرادی شکل گرفته که از منابع عمومی (مثل مالیات و درآمدهای نفتی) بهره می‌برند و تصمیماتی می‌گیرند که بر منافع سایر افراد تاثیرگذار است. از طرفی این دخالت دولت ناشی از قدرت سیاسی است که در جهت تامین منافع خود از آن بهره می‌برد. از سوی دیگر به دلیل نبودن چارچوب خارجی کنترل‌کننده آن توسط نهادهای مستقل نظارتی (نظیر قوه قضائیه مستقل و کارآمد) است که بتواند جلوی دست‌درازی دولت را بگیرد. اگر هم چنین نهاد نظارتی وجود داشته باشد، تولیدکنندگان بخش خصوصی می‌توانند به دلیل نقض حقوق اولیه خود از دولت شکایت کرده و آن را جریمه کنند. بنابراین می‌توان گفت به دلیل نبود ساختار و نهاد نظارتی است که دولت‌ها در جایی که نباید باشند، هستند و در جایی که باید باشند، نیستند. به عبارت دیگر دولت‌ها برای این انحراف و سرپیچی تمایل ذاتی دارند که مسوولیت‌های کمتری بپذیرند و منافع بیشتری کسب کنند. از این رو هیچ دولتی به خاطر رضای خدا از دست‌درازی خود دست نمی‌کشد.
در ایران همه از نقش بالای دولت در اقتصاد سخن می‌گویند اما نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در ایران یکی از کمترین‌ها در دنیاست. این نسبت حتی در مقایسه با اقتصادهای شدیداً آزاد هم کمتر است. این تفاوت میان تحلیل‌ها با نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی را چگونه می‌توان توضیح داد؟
یکی از شاخص‌هایی که اندازه دولت‌ها را تعیین می‌کند، شاخص نسبت مخارج دولتی به تولید ناخالص داخلی است. این شاخص، شاخصی مفید است ولی استفاده محدودی دارد. در آمارهای بانک جهانی این شاخص برای کشورهای مختلف محاسبه شده است. نکته‌ای که در این موضوع وجود دارد این است که این شاخص هزینه‌های مصرفی دولت را شامل می‌شود و نه تمام هزینه‌های آن را. به عبارت دیگر هزینه‌های دولت شامل هزینه‌های مصرفی و سرمایه‌ای است که این شاخص تنها بخش اول این هزینه‌ها را شامل می‌شود. اگر این شاخص را برای چهار کشور ایران، ترکیه، آمریکا و سوئد در سال‌های 1970 تا 2019 در نظر بگیرید؛ مشاهده می‌کنید که برای سوئد که دولت رفاه به معنای اروپای غربی برقرار است، این ارقام حدود 26 تا 27 درصد است و دهه‌های مختلفی است که در همین محدوده است. برای آمریکا حدود 15 تا 16 درصد است و دهه‌های مختلفی در همین محدوده بوده است. اما برای کشورهایی نظیر ایران و ترکیه نوسانات بیشتر بوده است به نحوی که برای ایران این شاخص در دهه 70 حدود 20 درصد بوده و در سال‌های اخیر به حدود 13 تا 14 درصد رسیده است. در حالی که این شاخص برای ترکیه حدود 10 درصد بوده که به حدود 15 درصد رسیده است. مقادیر این شاخص، کالاها و خدماتی که دولت برای آن هزینه می‌کند نظیر هزینه استخدام معلمان، بهداشت و درمان، احداث راه و تامین اجتماعی در نظر گرفته می‌شود. در آمریکا که رقم تولید ناخالص داخلی آن در سال 2019 معادل 21 هزار میلیارد دلار بوده که هزینه‌های مصرفی دولت برابر 4 /4 هزار میلیارد دلار آن بوده است. از این 4 /4 هزار میلیارد دلار میزانی که برای هزینه‌های جاری در نظر گرفته می‌شود؛ در حدود سه هزار میلیارد دلار است. به دلیل اینکه دولت می‌تواند از محل منابع درآمدی خود مخارجی داشته باشد، نحوه مصرف این منابع را با سیاستگذاری همراه می‌کند. به عنوان مثال اینکه دولت قانون می‌گذارد که اگر افراد از سیستم پنل خورشیدی برای تامین برق خانگی خود استفاده کنند، فلان درصد از هزینه نصب و استقرار این سیستم را متحمل می‌شود. مورد دیگر اینکه این شاخص نقش دولت را به عنوان یکی از بازیگران بازار نشان می‌دهد. به نحوی که دولت‌های بزرگ مثل سوئد، مالیات‌های بیشتری می‌گیرند و این منابع را در مصارف بیشتری خرج می‌کنند. در مواقعی که نظیر کرونا دولت تحت عنوان حمایت از افراد و کسب‌وکارها یارانه پرداخت می‌کند، در واقع جزو هزینه‌های مصرفی دولت است. این ارقام متناسب با ارقام موجود در ارقام هزینه‌های مصرفی دولتی حساب‌های ملی بانک مرکزی است. این موضوع با میزان بودجه عمومی متفاوت است چون در بودجه عمومی اقلام سرمایه‌گذاری نیز لحاظ می‌شود. به عبارت دیگر در سند بودجه، بودجه عمومی و بودجه اختصاصی بخش عمومی و بودجه شرکت‌ها را شامل می‌شود که در خود بودجه عمومی نیز هزینه یکسری از سرمایه‌گذاری‌ها لحاظ می‌شود.
با وجود اینکه بسیاری از افراد معتقدند که بعد از انقلاب نقش دولت‌ها در اقتصاد افزایش یافته اما نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی به شدت کاهش یافته است. به نظر شما این تفاوت در تحلیل با روند کاهشی نسبت مذکور چگونه قابل تفسیر و توضیح است؟
در کشوری مثل آمریکا رقم بودجه دولت که در حدود 30 درصد بیشتر از هزینه مصرفی است، الزاماً این شاخص بیانگر میزان دخالت دولت نیست. در ایران این شاخص انحراف بیشتری با میزان دخالت دولت دارد. یک نمونه روشن برای توضیح این موضوع بحث انرژی است. در این موضوع، دولت یارانه بزرگی را در این بخش متحمل می‌شود به نحوی که هزینه‌ای که دولت می‌گیرد حتی از هزینه تولید انرژی مورد نظر نیز پایین‌تر است. این موضوع سبب شده تا انگیزه سرمایه‌گذاری در بخش انرژی در کشور ما از بین برود. اگر بخواهیم ارزش میزان دخالت دولت در بحث مصرف انرژی در کشور را محاسبه کنیم باید تفاوت قیمت استاندارد (فوب منطقه) را با قیمت فعلی در میزان انرژی مصرفی ضرب کرده و عدد حاصل را در نظر بگیریم. با وجود این تفاوت بالا در قیمت انرژی حتی این هزینه‌ای که دولت با قیمت کنونی در حوزه انرژی می‌کند نیز در ارقام بودجه لحاظ نمی‌شود. در نتیجه می‌توان گفت برای کشور ما ارقام بزرگی از هزینه‌های مصرفی دولت در حساب‌های ملی حضور ندارد؛ از این‌رو این بخش از نقش دولت دیده نمی‌شود. از این رو به دلیل اینکه ارقامی که کشورهای دیگر در حساب‌های ملی خود وارد می‌کنند در کشور ما دیده نشده، پس می‌توان گفت ارقام این شاخص برای کشور ما با سایر کشورها قابل مقایسه نیست. از سوی دیگر کل بازار انرژی ایران دولتی است و انرژی بخش بزرگی از هزینه خانوارها در آمریکا را شامل می‌شود. بنابراین این تفاوت قابل ملاحظه است. در نهایت اینکه اگر کل این ارقام را برای انرژی ایران در نظر بگیرند و در بودجه لحاظ کنند، میزان بازیگری دولت افزایش می‌یابد و در نتیجه این شفافیت قابل مقایسه‌تر خواهد شد. از طرفی این شاخص تمام نقش دولت را در اقتصاد نشان نمی‌دهد و تنها یک تعریف از آن را به عنوان یک بازیگر در کنار سایر بازیگران اقتصادی نشان می‌دهد. به عنوان مثال درازدستی دولت در ممنوع کردن صادرات گوجه‌فرنگی در زمان گرانی این محصول که تخریب بالایی دارد. یا مثال‌های دیگر تعیین دستوری رئیس یا هیات بانک خصوصی، تعیین نرخ دستوری بانک و تولید خودرو در اقتصاد کشور ما که نقش مخرب دخالت دولت در اقتصاد است و به هیچ وجه در شاخص مذکور دیده نمی‌شود. اگر در اقتصاد ما تمام این مداخلات لحاظ شود آن‌وقت نقش و اندازه دولت در اقتصاد خیلی بیشتر از میزان این شاخص خواهد شد و از سوی دیگر قابل مقایسه با ارقام سایر کشورها خواهد شد.
