ردیف‌های همیشه حاضر رانتی

«بودجه یک کشور، قراردادی میان حاکمیت و مردم در خصوص چگونگی کارکرد نهادهای حاکمیتی، نحوه تامین مالی آنها و همچنین، اولویت‌بندی در تخصیص و هزینه‌کرد منابع مالی لازم ذیل اهداف تعریف‌شده در تعادل سیاسی بین حاکمیت و مردم است. از این‌رو، بودجه انعکاس تعادل‌های اقتصادی-سیاسی شکل‌گرفته و نحوه ارتباط ذی‌نفعان مختلف در یک حاکمیت است. تغییر در نظام بودجه یک کشور، به معنای تغییر در رابطه بین ذی‌نفعان و تغییر در تعادل‌های اقتصادی و سیاسی کشور است.»

این عین عبارت به‌کار رفته در «طرح چارچوب اصلاح ساختار بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» است که به همراه لایحه بودجه سال 1399 توسط سازمان برنامه و بودجه کشور به تاریخ آبان‌ماه 1398 است. این گزارش در صفحه 18 خود اشاره می‌کند که در اثر بروز تحریم، درآمدهای دولت کاهش قابل توجهی یافته است که منجر به کسری بودجه 150 هزار میلیاردتومانی در سال 1398 شد که چنانچه از منابع بانک مرکزی تامین شود، آثار تورمی قابل ملاحظه‌ای خواهد داشت (باز جای شکرش باقی است که حداقل سازمان برنامه و بودجه به رابطه بین تورم و تامین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی، معترف است). گزارش در ادامه، به انباشت معضلات تاریخی اقتصاد ایران آدرس می‌دهد از جمله بدهی‌های دولت، گسترش عملیات فرابودجه‌ای، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، سلامت و ثبات شبکه بانکی، ناترازی بازار کار، وضعیت محیط‌زیست و در ادامه «سه نقطه» که نشان می‌دهد تدوین‌کنندگان این گزارش حتی از احصای وضعیت ساختارهای مختلف کشور که به‌زعم آنها «از حدود آستانه امن عبور کرده‌اند و در شرایط نامناسب یا بحرانی قرار گرفته‌اند»، درمانده‌اند! آسیب‌ها را تاریخی می‌داند اما تحریم‌های ظالمانه را عامل تشدید آنها معرفی می‌کند و معتقد است راه برون‌رفت از تداوم و استمرار آنها، تغییر رویه و به طور خاص، قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت است! (حالا که درآمد نفت عملاً از دست رفته؛ روغن ریخته، نذر امامزاده!) گزارش در صفحه 19 به این موضوع اشاره می‌کند که با هدف اصلاح آسیب‌های تاریخی اقتصاد و همچنین فائق آمدن بر چالش‌های ناشی از اعمال تحریم‌های ظالمانه علیه کشور، سازمان برنامه و بودجه، طرح اصلاح ساختار بودجه را مبتنی بر چهار محور 1- هزینه‌کرد کارا، 2- درآمدزایی پایدار، 3- ایجاد ثبات و توسعه عدالت و 4- اصلاح نهادی نظام بودجه‌ریزی، طراحی کرده است. این طرح بر مباحثی متمرکز است که یا از طریق کاهش هزینه‌ها و افزایش درآمدها موجب کاهش کسری بودجه می‌شوند، یا به وسیله افزایش کارایی هزینه‌ها و پایداری درآمدها، ثبات بودجه و اقتصاد را افزایش می‌دهند. برای نیل به این اهداف، هفت راهبرد (استراتژی) ارائه کرده است: اول؛ کاهش تدریجی اتکای مستقیم بودجه به درآمدهای نفتی و اهرم کردن این منابع برای توسعه کشور. دوم؛ مدیریت کسری بودجه بدون اتکا به منابع بانک مرکزی. سوم؛ اصلاح ساختار بودجه و درآمدزایی پایدار به دو روش؛ اصلاح نظام مالیاتی و اصلاح نظام قیمت‌گذاری. چهارم؛ حذف کسری بودجه ساختاری و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان. پنجم؛ پیاده‌سازی و اجماع بر یک قاعده مالی (از متن چنین برمی‌آید که منظور تدوین‌کنندگان از قاعده مالی، ضوابطی هستند که بر میزان مخارج دولت وضع می‌شوند تا اثرات آنی و آتی این مخارج بر اقتصاد و بازارهای مالی اندازه‌گیری و مهار شوند). ششم؛ شفافیت و پاسخگویی دولت! و هفتم؛ اجتناب از شوک‌درمانی! (طی آبان‌ماه گذشته شاهد یک نمونه دقیق از شفافیت دولت و احتراز از شوک‌درمانی بودیم!)

در صفحه 13 بخشنامه بودجه سال 99 نیز آمده است: رشد تولید صرفاً در شرایطی که از محل رشد بهره‌وری و ارتقای فناوری نشات گرفته باشد، می‌تواند به رشد بلندمدت و پایدار منجر شود. اگرچه بهره‌مندی از فناوری و مشارکت در زنجیره تولید جهانی از جمله روش‌های موثر و سریع دستیابی به بهره‌وری است اما با توجه به تحریم‌های ظالمانه اعمال‌شده علیه کشور، طی این مسیر در کوتاه‌مدت نتایج چندانی نخواهد داشت. با توجه به اهمیت تخصیص منابع به ویژه نهاده‌ها و یارانه‌های انرژی بر اساس کارایی، در لایحه بودجه سال 1399، به موضوع تخصیص بهینه منابع توجه ویژه شده است. در این راستا، بسته «اصلاح نظام یارانه‌های پنهان» و «اصلاح نظام مالیاتی» به عنوان دو بسته از برنامه درآمدزایی پایدار اصلاحات ساختاری بودجه، معرفی شده‌اند.

با در کنار هم قرار دادن این دو تکه از پازل، یعنی بخش‌هایی از گزارش طرح چارچوب اصلاح ساختار بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت و گزارش بخشنامه بودجه سال 99، به نظر می‌رسد دولت با علم به این موضوع که از محل منابع درآمدهای ارزی نفتی قادر به پوشش دادن مصارف بودجه‌ای خود نیست، دو بخش اصلی تامین منابع را هدف قرار داده است؛ افزایش قیمت حامل‌های انرژی یا به بیان گزارش‌های منتشره، اصلاح یارانه‌های پنهان انرژی و گسترش و عمق دادن به پایه‌های مالیاتی!

گزارش‌های الحاقی بودجه و مفاد آن همچنین، بر کارایی هزینه‌کردها به شدت تاکید دارند. می‌دانیم کارایی یک شاخص فنی است، یعنی ستاندن بهترین بازده با کمترین داده و ابداً اهمیتی نمی‌دهد که آیا انجام آن کاری که در پی دریافت بالاترین ستانده از آن هستیم، اصولاً درست است یا نه!؟ اگر قرار بر انجام کارِ درست (اثربخشی) نباشد، کارایی هرچه باشد وقتی در مسیر کار غلط قرار گیرد، نتیجه انجام کارِ غلط با بهترین کارایی ممکن، تنها اتلاف منابع نیست، فاجعه است!

اما ادعاهای مطرح‌شده در مقدمه و الحاقات لایحه بودجه سال 1399، چقدر امکان‌پذیر هستند؟ و می‌توان آنها را راستی‌آزمایی کرد!؟

ادعای اول؛ ایجاد پایداری درآمدی است به نحوی که در راستای رشد بلندمدت است که از مسیر رشد بهره‌وری حاصل می‌شود. 85 درصد از منابع بودجه سال 99 را چهار بخش درآمدهای مالیاتی، واگذاری دارایی‌های مالی و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و فروش کالا و خدمات تشکیل می‌دهند. چهار بخش دیگر شامل درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمدهای متفرقه، درآمد جرایم و خسارات و کمک‌های اجتماعی، جمعاً 15 درصد از مابقی منابع بودجه را تشکیل داده‌اند (جدول شماره 1).

گزارش طرح چارچوب اصلاح ساختار بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت، مدعی یک کسری بودجه 150 هزار میلیاردتومانی در بودجه سال 1398 است. هنوز مشخص نشده است که این کسری ناشی از کدام‌یک از بخش‌های بودجه و سهم هر یک از آنها به چه میزان است. اما یک جابه‌جایی معنی‌دار میان سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی در ساختار بودجه سال 99 در مقایسه با سال 98 قابل مشاهده است. کل منابع درآمدی بودجه 18 درصد رشد یافته که تنها دو مورد از آن یعنی درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات به میانگین رشد نزدیک هستند. واگذاری‌های دارایی‌های سرمایه‌ای عملاً جای خود را به واگذاری‌های دارایی‌های مالی داده است که عمده آن ناشی از کاهش پیش‌بینی درآمدهای حاصل از فروش نفت خام است. در بودجه سال 1398، درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، 137 هزار میلیارد تومان برآورد شده بود که در سال 1399 به 45 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است، یک کاهش 67درصدی. این بدان مفهوم است که دولت قصد دارد به شکل گسترده نسبت به انتشار اوراق تامین مالی از روش‌های مختلف اقدام کند. جداول بودجه این نسبت‌ها را به صورت جدول شماره 2 نشان می‌دهد. تامین 88 هزار میلیارد تومان از کانال انتشار اوراق اسلامی یک علامت سوال بسیار بزرگ را به همراه دارد. دولت هنوز گزارشی از میزان تحقق مبلغ 44 هزار میلیارد تومان موجود در لایحه بودجه سال جاری ارائه نداده است و مشخص نیست با چه راهکاری درصدد تامین این حجم از منابع مالی از این کانال است. کانال بزرگ بعدی، صندوق توسعه ملی است که با در نظر گرفتن نرخ دلار بودجه، رقمی حداقل معادل 5 /3 میلیارد دلار را شامل می‌شود و سومین بخش هم، واگذاری شرکت‌های دولتی در حجم 5 /11 هزار میلیارد تومان است. این یکی هم با توجه به مسائل پیرامون خصوصی‌سازی و معضلات اجتماعی و کارگری ناشی از آن، به شدت زیر یک علامت سوال بزرگ قرار می‌گیرد. به نظر می‌رسد با توجه به کارنامه دولت در این حوزه، تحقق 124 هزار میلیارد تومان منابع درآمدی از کانال واگذاری‌های مالی، یک خوش‌بینی تمام‌عیار است که به نتایج ناخوشایندی منتهی خواهد شد. آخرین بخش و البته با توجه به آنچه در الحاقات لایحه بودجه مبنی بر پایدارسازی منابع درآمدی دولت آمده است، بخش مالیات است. کل منابع ناشی از مالیات 26 درصد رشد داشته است که مالیات بر ثروت گرچه سهم بزرگی را از کل تشکیل نمی‌دهد، با بیشترین رشد همراه بوده و مالیات بر واردات 25 درصد کاهش داشته است. با توجه به عدم تغییر در تعرفه‌های واردات، این نشان می‌دهد دولت پیش‌بینی می‌کند که در سال آینده واردات کاهش خواهد یافت. با توجه به شرایط اقتصادی کشور، به نظر می‌رسد این کاهش عمدتاً در بخش کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای خواهد بود، نه در بخش مصرفی. این یعنی کاهش سرمایه‌گذاری در کالاهای سرمایه‌ای و پیش‌بینی کاهش تولید در حالی که در سطر پیشین جدول شماره 3، مالیات بر اشخاص حقوقی با 19 درصد رشد همراه بوده است! اینجا هم به نظر نمی‌رسد سطح تولید ناخالص داخلی کشور با توجه به پیش‌بینی رشد منفی آن، در حدی قرار گیرد که قادر به پشتیبانی این مقدار مالیات باشد. یعنی، در بخش مالیات هم تحقق 198 هزار میلیارد تومان مالیات، با اما و اگرهای جدی مواجه است.

اما برای راستی‌آزمایی اراده برای اصلاح، خوب است نگاهی جزئی‌تر به سهم مالیاتی در زیربخش مالیات بر اشخاص حقوقی افکنیم؛ کل بخش حقوقی دولتی، شامل مالیات علی‌الحساب اشخاص حقوقی دولتی و مالیات عملکرد شرکت‌های دولتی مقرر است رقمی معادل 7 /12 هزار میلیارد تومان (29 درصد از کل 2 /44 هزار میلیارد تومان مالیات اشخاص حقوقی) و نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی هم تنها 5 /16 میلیارد تومان از این زیربخش را متقبل شوند یعنی رقمی تقریباً دو برابر مالیات بر ثروت یا یک‌سوم مالیات بر درآمد اشخاص! این در حالی است که مطابق با بند ب ماده واحده بودجه سال 1399؛ از کل بودجه 1988 هزار میلیارد تومانی، 1483 هزار میلیارد تومان آن، یعنی سهمی معادل 6 /74 درصد از کل بودجه، به بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی اختصاص یافته است که البته مطابق با روال مرسوم، این بودجه کاملاً تراز است بدون حتی یک ریال کسری و ابداً هیچ شرکت دولتی طی سالیان گذشته وجود نداشته است که برای تامین کسری منابع خود که نتوانسته از محل عملیات درونی شرکت تامین کند، به منابع دولتی دست‌درازی کند! سخن کوتاه؛ در این مقال، بیش از این نمی‌گنجد که کلام را به سمت هزینه‌ای بودجه چرخش دهیم که آن خود گویای عدم صداقت و اراده حتی در کارایی مورد ادعاست تا چه رسد به اثربخشی که اگر بود، می‌شد ردی از یک حداقل همدلی سازمان‌ها و گروه‌های همیشه صاحب ردیف‌های بودجه‌ای یافت که جز رانت، نامی بر آنها نمی‌توان نهاد. همین کافی است که بدانیم منابع بودجه سال آینده را با هیچ خط‌کشی نمی‌توان به سرانجام رساند و اگر بنابر مدعای الحاقات لایحه بودجه 99، کسری بودجه سال 98 را همان 150 هزار میلیارد تومان مطرح‌شده لحاظ کنیم، با چشم‌انداز ارائه‌شده در لایحه جدید، برای سال 99 باید ارقامی به مراتب بیش از این را متصور بود. نشان به آن نشان که حجم پول (حجم پول با تعریف M1) مطابق با آخرین گزارش خلاصه دارایی‌ها و بدهی‌های سیستم بانکی برای بهار سال جاری، 51 درصد رشد داشته (افزایش 105 هزار میلیاردتومانی در این متغیر از انتهای بهار 97 تا انتهای بهار 98 که اصلی‌ترین متغیر رانش تورم است)، همراه با رشد 46درصدی آن در سال 1397 که در طول پنج دهه گذشته تقریباً بی‌سابقه بوده، با یک نگاه کوتاه می‌توان محل هزینه‌کرد آن را در کسری بودجه یافت. پاسخ پرسش محوری این مقاله کاملاً واضح است؛ در این بودجه اندک همدلی با بیانات شیوا و آرزوهای بزرگ مطرح در الحاقات بودجه دیده نمی‌شود. دولت هیچ تغییری در نظام بودجه‌ریزی خود لحاظ نکرده است البته جز تغییر در ردیف‌هایی که تحصیل آنها تقریباً غیرممکن است. در همچنان بر پاشنه پیشین خواهد چرخید و ما همچنان گوش‌هایی تیز برای گفتاردرمانی! با این حساب، به استناد «بودجه انعکاس تعادل‌های اقتصادی-سیاسی شکل‌گرفته و نحوه ارتباط ذی‌نفعان مختلف در یک حاکمیت است»، تعادل شکل‌گرفته معیوب همچنان برقرار خواهد ماند، به نفع ذی‌نفعان نزدیک به میز قدرت و به ضرر رانده‌شدگان از آن!