ارکان اصلی مقابله با فقر

مطالعاتی که در حوزه فقر انجام شده است،‌ اطلاعات مهم و دلالت‌های روشنی در خصوص سیاستگذاری برای مقابله با فقر ارائه می‌دهد. مطالعات نشان می‌دهد که از یک طرف نرخ فقر شهری و روستایی در حال افزایش است و از سوی دیگر نیز تحولات شاخص فقر چندبعدی نشان می‌دهد که فقر درآمدی بیشترین سهم را در مولفه‌های فقر دارد و سهم آن نیز به طور مستمر در حال افزایش است. همچنین ترکیب سنی فقر نیز نشان از گسترش فقر در پایین هرم جمعیتی کشور دارد.1

از این واقعیت‌ها، نتایج مهمی می‌توان گرفت. طی ادوار گذشته، سهم بالای مخارج رفاهی دولت و تمرکز دولت‌ها بر توسعه آموزش و بهداشت و همچنین توزیع مستقیم منابع، باعث شده بود که برخی مولفه‌های رفاه مانند دسترسی به آموزش، دسترسی به زیرساخت‌های عمومی و وسایل زندگی و دسترسی به مسکن و امثال آن، بهبود نسبی یابد. در سال‌های اخیر در اثر کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی و توقف رشد درآمد سرانه کشور و همچنین در اثر تنگنای مالی دولت و ناکارآمدی سیاست‌های حمایتی دولت، شاخص‌های رفاه رو به کاهش نهاده و نرخ فقر افزایش یافته است.

در این یادداشت، ضمن هشدار نسبت به عواقب ادامه روند فعلی، بر نقش دو راهبرد اساسی شامل «رشد اقتصادی پایدار» و «اصلاح سیاست‌های حمایتی» برای کاهش فقر تاکید شده است.

ایجاد زمینه رشد اقتصادی پایدار

بر اساس مطالعات مختلف، در مجموع بین رشد اقتصادی پایدار و فقر ارتباط معکوس وجود دارد و در بلندمدت رشد اقتصادی بالا و پایدار می‌تواند زمینه کاهش فقر را فراهم کند. به ویژه که در اقتصاد ایران، به‌طور خاص سهم فقر درآمدی بیش از سایر ابعاد فقر است و از این‌رو افزایش درآمد سرانه می‌تواند سهم مستقیم در کاهش فقر داشته باشد.

از طرف دیگر، شواهد آماری نشان می‌دهد که تغییراتی در عوامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی در ایران در حال وقوع است. به‌طور مشخص، اصلی‌ترین عامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی در اقتصاد ایران، تغییرات موجودی سرمایه خالص است. موجودی سرمایه خالص نیز متاثر از روند تشکیل سرمایه ناخالص سالانه و نرخ استهلاک دارایی‌های موجود است. شواهد آماری نشان می‌دهد که تحت تاثیر عوامل مختلف به ویژه ناکارایی سیاست‌های ارزی،‌ بی‌ثباتی قیمت‌ها، ناکارایی بازارهای مالی، درونگرایی اقتصاد ایران، انحصارات، دخالت‌های دولت و سهم بالای بخش عمومی در اقتصاد، نرخ سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران از سال 1387 به بعد به طور مستمر کاهش یافته است. کاهش نرخ سرمایه‌گذاری باعث شده است که در سال‌های اخیر، تشکیل سرمایه ناخالص سالانه به میزانی کمتر از استهلاک سالانه دارایی‌های ثابت اقتصاد برسد.

لازم به توضیح است، برای اینکه اقتصاد یک کشور بتواند رشد پایدار داشته باشد لازم است به‌طور مستمر، بخشی از مازاد ایجادشده در اقتصاد صرف جبران استهلاک دارایی‌های موجود و بخشی دیگر صرف ایجاد ظرفیت‌های جدید برای تولید شود. حال اگر سرمایه‌گذاری جدید کمتر از استهلاک دارایی‌های ثابت باشد و بهره‌وری اقتصاد نیز ثابت باشد، در نتیجه ظرفیتی برای رشد اقتصادی به وجود نخواهد آمد. چنین روندی موجب شده است که ظرفیت‌های مولد اقتصاد و به دنبال آن رشد اقتصادی کاهش یابد (نمودار 1).

کاهش رشد اقتصادی به‌طور آشکار از مقطع زمانی 1387 به بعد قابل مشاهده است؛ به‌طوری که از سال 1387 تا پایان 1398، میانگین رشد اقتصادی در کشور، اندکی بیش از صفر بوده است. این در حالی است که در بلندمدت، میانگین رشد اقتصادی در ایران طی دوره 1340 تا 1386 بیش از پنج درصد بوده است.

اگرچه شوک تحریم‌های سال‌های 1397 و 1398، رشد اقتصادی را به شدت کاهش داد ولی روند نزولی رشد اقتصادی تحت تاثیر عوامل ساختاری، از یک دهه گذشته در اقتصاد ایران آغاز شده بود. کاهش رشد اقتصادی، به‌طور مستقیم و غیرمستقیم بر فقر و رفاه خانوار موثر است. اثر مستقیم کاهش مستمر رشد اقتصادی، بر کاهش درآمد سرانه و کاهش سطح رفاه خانوار و افزایش نرخ فقر و شدت فقر انعکاس می‌یابد.

تولید ناخالص داخلی سرانه کشور به قیمت‌های ثابت، طی یک دهه گذشته روندی نزولی داشته است تا جایی که این متغیر در سال 1398 به سطحی کمتر از سال 1387 رسیده است. شیب کاهش متغیر مذکور در دو سال گذشته، بیشتر شده است.

اثر کاهش رشد اقتصادی و کاهش تولید ناخالص داخلی سرانه، به شاخص‌های رفاه خانوار تسری یافته است. به عنوان مثال، متوسط هزینه یک خانوار شهری به قیمت‌های ثابت (بدون در نظر گرفتن اثر تغییرات بعد خانوار)، طی یک دهه گذشته روند نزولی داشته است.

مطالب این بخش را می‌توان این‌گونه خلاصه کرد که اقتصاد ایران با استهلاک و تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی مواجه شده است که آن نیز موجب شده سطح درآمد سرانه و سایر شاخص‌های رفاه کاهش یابد. کاهش درآمد سرانه، منجر شده است که روند افزایش فقر درآمدی خانوار تشدید شود و در نتیجه آن، نرخ فقر و شدت فقر افزایش یافته است.

کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی، اثر دیگری نیز دارد. با کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی، منابع لازم برای سرمایه‌گذاری مجدد و جبران استهلاک سالانه دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش می‌یابد. به بیان دیگر، از یک‌سو کاهش رشد اقتصادی و از سوی دیگر کاهش نرخ سرمایه‌گذاری موجب می‌شود که سرمایه‌گذاری‌های جدید فقط بتواند بخشی از استهلاک دارایی‌های موجود را جبران کند و از این‌رو ظرفیت جدیدی برای رشد اقتصادی شکل نگیرد. این مساله به معنی گرفتار شدن اقتصاد در نوعی تله رشد پایین است. از این مسیر نیز انتظار می‌رود روند فعلی رشد فقر درآمدی تشدید شود.

بنابراین، افزایش رفاه عمومی و مقابله با گسترش فقر، به دلایل مختلف کاملاً نیازمند دستیابی به رشد اقتصادی بالا و پایدار است. بدون دستیابی به رشد اقتصادی بالا و پایدار، رفع فقر امکان‌پذیر نخواهد بود. رشد اقتصادی بالا و پایدار نیز، همان‌طور که در یادداشت‌های قبلی به دفعات تکرار شده است، الزاماتی از قبیل ثبات اقتصادی، برونگرایی، رفع انحصارات، توسعه بخش خصوصی، کاهش دخالت‌های دولت و نظایر آن دارد.

اصلاح نقش دولت

طی دهه‌های گذشته، دولت‌ها به پشتوانه درآمدهای نفتی و از طریق توزیع منابع زیرزمینی در جهت توسعه زیرساخت‌های بهداشت، آموزش، مسکن و نظایر آن، توانسته‌اند تا حدودی ابعاد غیردرآمدی رفاه خانوار را بهبود دهند. این مساله در شاخص‌های چندبعدی فقر انعکاس دارد به‌طوری که سهم ابعاد غیردرآمدی فقر در شاخص فقر چندبعدی کمتر از سهم فقر درآمدی است. در واقع اگرچه تاکنون رشد اقتصادی و رشد درآمد سرانه و منافع حاصل از بازتوزیع درآمد ملی نتوانسته است منشأ بهبود رفاه خانوار باشد ولی در عوض برخی خدمات رفاهی عمومی در حوزه‌های مسکن، بهداشت و آموزش، توانسته است رفاه نسبی خانوارها را تامین کند.

نکته قابل تامل این است که رفاه مبتنی بر نقش مستقیم دولت در ایجاد زیرساخت‌های رفاهی، از این پس ظرفیت کافی را برای ممانعت از گسترش فقر ندارد. چراکه در سال‌های اخیر در اثر عوامل مختلف از جمله تحریم‌های خارجی، کاهش درآمدهای نفتی، ناکارایی سیاست مالی دولت و بدهی‌های انباشته دولت، توان دولت برای ایجاد رفاه از طریق سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های عمومی کاهش یافته است. کاهش توان مالی دولت برای بهبود کیفیت کالای عمومی یا کمبود منابع عمومی برای توزیع مستقیم بین خانوارها، باعث شده است که رفاه حاصل از نقش مستقیم دولت، کاهش یابد. این مساله باعث خواهد شد که به تدریج، کیفیت و کمیت زیرساخت‌ها و خدمات عمومی کاهش یافته و به‌تبع آن سایر ابعاد غیردرآمدی فقر گسترش یابد. این مساله به معنی افزایش فقر چندبعدی و افزایش شدت فقر در آینده نزدیک خواهد بود.

در شرایطی که منابع عمومی برای ایجاد زیرساخت‌ها کفایت نمی‌کند، برخی سیاست‌های حمایتی نادرست، نه‌تنها منجر به اتلاف منابع عمومی شده است بلکه حتی زمینه تشدید فقر را نیز فراهم کرده است. در واقع، برخی سیاست‌های رفاهی دولت به جای کمک به بهبود رفاه، در عمل به گسترش فقر یا نابرابری بیشتر منجر شده است. به‌طور خاص، سیاست‌های بازار انرژی و یارانه قیمتی حامل‌های انرژی، که به ظاهر با هدف حمایت از خانوار تداوم یافته است، در عمل به ناترازی مالی دولت و انتقال ناترازی به متغیرهای پولی و تورم مزمن منجر شده است و می‌دانیم که پایداری تورم، از اصلی‌ترین عوامل کاهش درآمد ملی و گسترش فقر در اقتصاد است. در مورد سیاست تخصیص ارز 4200، تسهیلات تکلیفی بانک‌ها، خریدهای تضمینی و نظایر آن نیز استدلالی مشابه برقرار است که این سیاست‌ها، جدای از اتلاف منابع عمومی، عملاً از مسیرهای مختلف، به گسترش فقر منجر شده‌اند.

باید افزود، در کنار روند رو به کاهش سرمایه‌گذاری‌های دولت در زیرساخت‌های رفاهی و همزمان با آن، ناکارایی سیاست‌های حمایتی و اتلاف منابع عمومی، در عمل دولت فاقد سیاست مالیاتی مناسب برای بهبود توزیع درآمد و فاقد نظام تامین اجتماعی کارآمد برای حمایت‌های اجتماعی است.

این بخش را می‌توان این‌گونه خلاصه کرد که از یک طرف تداوم سیاست‌های حمایتی ناکارا از سوی دولت به تشدید فقر منجر شده است و از طرف دیگر کاهش منابع عمومی برای گسترش زیرساخت‌های رفاهی به ویژه آموزش و بهداشت، عملاً در آینده نزدیک منجر به کاهش اثرگذاری دولت در مقابله با فقر خواهد شد. از این‌رو یکی از ارکان اصلی مقابله با فقر، اصلاح نقش دولت در این زمینه است. در این زمینه لازم است از یک‌سو منابع دولتی بر ایجاد کالای عمومی باکیفیت به ویژه زیرساخت‌های مناسب آموزش و بهداشت عمومی متمرکز شود و از سوی دیگر سیاست‌های حمایتی مخرب و ناکارآمدی مانند ارز ترجیحی، یارانه انرژی، خرید تضمینی و نظایر آن متوقف شود. در ضمن، نقش اصلاح نظام مالیاتی و نظام تامین اجتماعی به عنوان رکنی از وظایف اصلی دولت، در کاهش فقر و بهبود رفاه بسیار تعیین‌کننده  است.

جمع‌بندی

طی سال‌های گذشته به‌رغم آنکه ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی ایجاد نشده و میانگین رشد اقتصادی نیز طی یک دهه گذشته اندکی بیش از صفر بوده ولی نرخ بیکاری افزایش چندانی نیافته است. در مقابل، مطالعات حوزه فقر نشان می‌دهد که نرخ فقر و شدت فقر در حال افزایش است و بین مولفه‌های مختلف فقر، شاخص فقر درآمدی در حال افزایش است. معنی گزاره‌های فوق این است که اگرچه در اثر استهلاک ظرفیت‌های رشد اقتصادی هنوز بر نرخ بیکاری افزوده نشده است ولی بخش قابل اعتنایی از شاغلان، از درآمد کافی و شغل پایدار و باکیفیت برخوردار نیستند و پدیده فقر شاغلان در حال گسترش است.

همچنین از طرف دیگر، به دلیل تضعیف توان مالی دولت، میزان اثرگذاری دولت برای ایجاد رفاه حاصل از توزیع درآمدهای نفتی و منابع عمومی، کاهش یافته است.

در صورت ادامه روند فعلی، مواجه شدن با پدیده فقر گسترده و عوارض ناشی از آن، اجتناب‌ناپذیر است. راه‌حل مواجه نشدن با عوارض فقر گسترده در کشور را می‌توان در دو اصل زیر خلاصه کرد:

♦ زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی بالا و پایدار

♦ تغییر مسیر و اصلاح کلی سیاست‌های حمایتی و رفاهی دولت

بدون زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی بالا و پایدار، امکان توقف روند روبه رشد فقر وجود نخواهد داشت. در سال‌های آینده، صرف نظر از نقش عوامل کوتاه‌مدت یا برون‌زا در تغییرات رشد اقتصادی، عامل اصلی تعیین‌کننده مسیر رشد اقتصادی، همچنان عامل رشد موجودی سرمایه خواهد بود. تغییر روند نزولی فعلی سرمایه‌گذاری، نیازمند اصلاح بسیاری از سیاست‌ها و ساختارهای فعلی است. برای ایجاد ظرفیت‌های جدید رشد اقتصادی و جبران استهلاک سال‌های گذشته، نیاز است جهشی در سرمایه‌گذاری رخ دهد و سرمایه‌گذاری بسیار گسترده‌ای در زیرساخت‌های عمومی، تجهیزات و ماشین‌آلات تولیدی بنگاه‌ها، انتقال فناوری و نوسازی صنایع صورت بگیرد. چنین جهش عمده‌ای در روند سرمایه‌گذاری، در فضای سیاستگذاری فعلی میسر نیست و به یک تغییر مسیر در سیاستگذاری نیاز است. گام نخست برای تغییر مسیر آن است که ناترازی‌های مالی دولت رفع شود که آن نیز نیازمند اصلاح ساختار واقعی در سیاست‌های مالی دولت است. نحوه تدوین بودجه 1399 به روشنی نشان می‌دهد که هنوز آمادگی لازم برای اصلاح ساختار مالی دولت وجود ندارد. گام دوم، اصلاح نظام بانکی و اصلاح بازارهای مالی در کشور است. همزمان با پایداری مالی و ثبات اقتصادی، لازم است گام‌های دیگر شامل کاهش انحصارات، کاهش سهم بخش عمومی در اقتصاد، توسعه بنگاهداری خصوصی،‌ کاهش دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری، اصلاح سیاست‌های ارزی و ارتقای قوانین تضمین‌کننده حقوق مالکیت نیز برداشته شود.

بر این نکته نیز باید تاکید مجدد شود که بسیاری از سیاست‌های حمایتی دولت از قبیل یارانه انرژی، یارانه ارزی، استخدام‌های دولتی، خریدهای تضمینی، تسهیلات ترجیحی و امثال آن، نه‌تنها تاثیری در ایجاد رفاه پایدار نداشته است بلکه با ایجاد اخلال در بازارها و ایجاد ناترازی در بودجه دولت، در نهایت زمینه تضعیف رشد اقتصادی و گسترش فقر را فراهم کرده است. بنابراین لازم است به عنوان یک گام اصلاحی اساسی، سیاست‌های حمایتی مخرب و ناکارا، به تدریج متوقف شود و دولت‌ها، اهداف بهبود رفاه و کاهش فقر را از طریق ایجاد کالای عمومی باکیفیت، بهبود توزیع درآمد (از طریق اصلاح نظام مالیاتی) و بهبود رفاه (از طریق ارتقای نظام تامین اجتماعی) تحقق بخشند.

همزمان با اصلاح سیاست‌های داخلی و ثبات‌بخشی به بازارهای داخلی، لازم است گام‌های موثری برای کاهش تهدیدهای خارجی و بهبود روابط اقتصادی با سایر کشورها برداشته شود و اقتصاد کشور از مزیت تجارت خارجی و انتقال فناوری و توسعه بازارهای صادراتی برخوردار شود.

با اصلاحات فوق، به تدریج زمینه رشد اقتصادی پایدار، رشد درآمد سرانه، بهبود رفاه اجتماعی و کاهش فقر فراهم خواهد شد.