آب و آتش
فرصت‌ها و تهدیدهای اقتصاد ایران در افق بلندمدت کدام‌اند؟
اقتصاد ایران در مقطع فعلی با مشکلاتی مواجه است که برخی، آن را گذرا و صرفاً ناشی از فشار تحریم‌های خارجی و برخی محصول ساختارها و سیاست‌های داخلی می‌دانند. قابل انکار نیست که اقتصاد ایران به‌طور جدی در معرض ریسک‌ها و عوامل بی‌ثبات‌کننده خارجی و فشار تحریم‌هاست که طی دو سال گذشته در ابعاد بی‌سابقه‌ای تشدید شده است. با این حال، شواهد مختلف نشان می‌دهد که اگرچه تشدید تحریم‌های خارجی طی دو سال گذشته، اقتصاد ایران را با تنگناهای شدید مواجه کرده است ولی عملکرد اقتصاد ایران، به‌طور جدی متاثر از عوامل و شرایط داخلی است.
در این یادداشت، با نگاهی به نقش عوامل داخلی در عملکرد اقتصاد ایران، به دو عامل بسیار مهم ساختاری به عنوان دو تهدید کلان و بلندمدت اقتصاد اشاره می‌شود که عبارت‌اند از: ناترازی‌های کلان اقتصاد و تضعیف ظرفیت‌های بخش واقعی.
1- تهدیدهای داخلی اقتصاد ایران
اقتصاد ایران، بیش از عوامل خارجی، در معرض ریسک‌ها و عوامل بی‌ثبات‌کننده داخلی قرار دارد. مجموعه عوامل داخلی که به طرق مختلف می‌توانند منشأ تهدید علیه اقتصاد کشور شوند، به‌طور کلی در دو حوزه بخش مالی و بخش واقعی قابل دسته‌بندی است که در ادامه مورد بررسی قرار گرفته است.
انبساط بخش مالی اقتصاد: در بخش مالی اقتصاد ایران، مهم‌ترین منشأ بی‌ثباتی و عامل تهدید، عدم تعادل‌ها و ناترازی‌های ساختاری بخش مالی است که آن نیز ریشه در عدم تعادل‌های موجود در بودجه عمومی و همچنین مشکلات ساختاری نظام بانکی دارد. آثار و نتایج عدم تعادل‌ها و ناترازی‌های ساختاری در بخش مالی اقتصاد ایران، به صورت شکاف رشد بخش مالی و بخش واقعی آشکار شده است. آمارها نشان می‌دهد که در اقتصاد ایران، متغیر نقدینگی با روندی سریع‌تر از ظرفیت‌های بخش واقعی رشد کرده است (نمودار ۱).
شتاب گرفتن رشد بخش مالی نسبت به بخش واقعی اقتصاد، ریشه اصلی تورم مزمن و بی‌ثباتی بازار دارایی‌هاست و در صورت ادامه روند فعلی، این ناترازی و شکاف همچنان افزایش خواهد یافت.
برای تشریح ریشه‌های ناترازی مالی دولت و نحوه انتقال آن به متغیرهای پولی، باید ابتدا به نحوه تامین مالی دولت اشاره کرد. دولت‌ها به‌طور کلی هزینه‌های خود را از منابعی مانند اخذ مالیات، فروش دارایی‌ها یا ایجاد بدهی از طریق انتشار اوراق تامین می‌کنند. در کشورهای برخوردار از منابع زیرزمینی (مانند ایران)، درآمدهای حاصل از دارایی‌های زیرزمینی نیز می‌تواند بخشی از درآمدهای دولت را تشکیل دهد. در اقتصاد ایران، فقدان قاعده مالی شفاف و کارآمد و همچنین عواملی مانند تعهدات بیش از ظرفیت مالی دولت، ناکارایی سیاست‌های حمایتی و بی‌انضباطی و ناکارایی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای، باعث شده است که منابع مالی پایدار دولت حتی با افزودن منابع زیرزمینی به درآمدهای عمومی، کفاف هزینه‌های بخش عمومی را ندهد؛ از این‌رو دولت‌ها برای جبران کسری مالی، مستقیم یا غیرمستقیم به سراغ منابع بانک مرکزی می‌روند که به معنی خلق پول جدید و انبساط پولی است.
در اقتصاد ایران، در بودجه‌های سنواتی، همواره تکالیف مختلفی برای بانک‌ها تعیین می‌شود بدون آنکه الزامات بانکداری و تبعات چنین تکالیفی بر تشدید ناترازی و ریسک نقدینگی بانک‌ها در نظر گرفته شود. دولت، برای جبران کسری مالی خود، نه‌تنها در مرحله تدوین بودجه که حتی در طی سال نیز، تکالیفی بسیار فراتر از منابع ورودی سالانه صندوق توسعه ملی (سهم صندوق از وصول واقعی درآمدهای نفتی) تعیین می‌کند. تکالیف ریالی صندوق توسعه ملی، به شیوه‌ای بازگشت‌ناپذیر به افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و انبساط پولی و رشد نقدینگی منجر می‌شود.
سیاست‌هایی مانند برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش تنخواه‌گردان خزانه، افزایش مالیات بر بانک مرکزی، تحمیل تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها، الزام بانک مرکزی به تخصیص خطوط اعتباری به بهانه‌های مختلف (خرید تضمینی گندم، حمایت از صنعت، مسکن مهر یا تبدیل اضافه برداشت بانک‌ها به خط اعتباری)، پرداخت حقوق سپرده‌گذاران موسسات اعتباری از منابع بانک مرکزی، سازوکار تخصیص ارز ترجیحی (به نرخی پایین‌تر از نرخ تعادلی بازار) برای واردات کالاهای اساسی و نظایر آن، هر یک به نوعی به انبساط پولی و رشد نقدینگی منجر می‌شود که بخش عمده آن، بازگشت‌ناپذیر است.
در این میان، مشکلات داخلی نظام بانکی نیز موجب افزایش شکاف منابع و مصارف بانک‌ها و مزید بر مشکلات شده است. مشکلات نظام بانکی ریشه در عوامل مختلف از جمله استانداردهای پایین و ضعف قوانین و مقررات بانکداری، ضعف جدی در کنترل‌های داخلی و مدیریت ریسک در بانک‌ها، فقدان شفافیت و ضعف سلامت بانکی، ضعف در کیفیت و ترکیب هیات‌مدیره بانک‌ها، فقدان قواعد حکمرانی شرکتی در اغلب بانک‌ها، بنگاهداری و شرکت‌داری بی‌قاعده بانک‌ها و همچنین ورود نهادهای عمومی به سهامداری بانک‌ها دارد. این‌گونه عوامل باعث شده است که اغلب بانک‌های کشور، با مشکلاتی مانند سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق، کمبود سرمایه، کیفیت پایین دارایی‌ها و حتی دارایی‌های موهومی در ترازنامه خود مواجه باشند. مشکلات ساختاری در نظام بانکی کشور و ناترازی ساختاری نظام بانکی، در نهایت منجر به انبساط پولی و افزایش شکاف بخش مالی و بخش واقعی اقتصاد می‌شود.
در واقع انبساط پولی در اقتصاد، ریشه در سلطه مالی دولت بر سیاست پولی، انتقال ناکارایی و ناترازی مالی بخش عمومی به منابع بانک مرکزی و همچنین مشکلات ساختاری نظام بانکی دارد که این عوامل، منشأ اصلی خلق مداوم پول جدید و رشد مستمر نقدینگی و در نهایت تورم مزمن در اقتصاد است.
استهلاک بخش واقعی: تهدیدی که از ناحیه بخش واقعی اقتصاد وجود دارد، استهلاک ظرفیت‌های رشد اقتصادی و عوارض ناشی از آن به ویژه کاهش درآمد سرانه و گسترش فقر و بیکاری است. این مساله، هم به لحاظ اقتصادی و هم به لحاظ اجتماعی، یک تهدید کلان برای کشور محسوب می‌شود.
آمارها نشان می‌دهد متوسط رشد اقتصادی در دوره 1380 تا 1386 برابر با 8 /5 درصد، در دوره 1387 تا 1396 برابر با 9 /1 درصد و در دو سال اخیر برابر با منفی 6 درصد بوده است که حاکی از کاهش تدریجی روند بلندمدت رشد اقتصادی است. اگرچه بخش عمده‌ای از رکود شدید دو سال گذشته ناشی از تشدید تحریم‌های خارجی و اخیراً نیز شیوع ویروس کروناست، ولی می‌توان اثبات کرد که روند بلندمدت رشد اقتصادی در ایران، حتی بدون عوامل برون‌زا نیز روندی کاهنده بوده است.
شواهد آماری نشان می‌دهد، تغییرات مهمی در عوامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی در ایران در حال وقوع است. در اقتصاد ایران، اصلی‌ترین عامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی، تغییرات موجودی سرمایه خالص (ارزش خالص دارایی‌های سرمایه‌ای مانند ماشین‌آلات، تجهیزات، تاسیسات و ساختمان) است. موجودی سرمایه خالص نیز متاثر از میزان سرمایه‌گذاری جدید و استهلاک دارایی‌های موجود است. تحت تاثیر عوامل مختلف به ویژه دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری، ناکارایی سیاست‌های ارزی، بی‌ثباتی قیمت‌ها، ناکارایی بازارهای مالی، درون‌گرایی اقتصاد ایران، انحصارات و سهم بالای بخش عمومی در اقتصاد، طی سال‌های گذشته مستمراً نرخ سرمایه‌گذاری در کشور کاهش یافته است (نمودار ۲).
بر اساس آمارها، روند کاهش سرمایه‌گذاری از سال‌ها پیش آغاز شده و در سال‌های اخیر به بیشترین حد رسیده است. سطح تشکیل سرمایه ناخالص به قیمت‌های ثابت در سال‌های 1397 و 1398 به ترتیب 3 /12 درصد و 9 /5 درصد سالانه کاهش یافته است. میزان تشکیل سرمایه ثابت اقتصاد در سال 1398 (به قیمت‌های ثابت) حدوداً 43 درصد کمتر از سال 1390 بوده است. کاهش نرخ سرمایه‌گذاری باعث شده است که در سال‌های اخیر، میزان سرمایه‌گذاری‌های جدید از میزان استهلاک سالانه دارایی‌های ثابت اقتصاد کمتر باشد. برای اینکه اقتصاد یک کشور بتواند رشد پایدار داشته باشد، لازم است به‌طور مستمر بخشی از مازاد ایجادشده در اقتصاد صرف جبران استهلاک دارایی‌های موجود و بخشی دیگر صرف ایجاد ظرفیت‌های جدید برای تولید شود. حال اگر سرمایه‌گذاری‌های جدید، کمتر از استهلاک دارایی‌های ثابت باشد و بهره‌وری اقتصاد نیز ثابت باشد، در نتیجه ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی به وجود نخواهد آمد. چنین روندی موجب می‌شود که ظرفیت‌های مولد اقتصاد و به دنبال آن رشد اقتصادی کاهش یابد (نمودار ۳).
با کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی، منابع لازم برای سرمایه‌گذاری مجدد و جبران استهلاک سالانه دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش می‌یابد. به بیان دیگر، از یک‌سو کاهش رشد اقتصادی و از سوی دیگر کاهش نرخ سرمایه‌گذاری موجب می‌شود که سرمایه‌گذاری‌های جدید فقط بتواند بخشی از استهلاک دارایی‌های موجود را جبران کند و ظرفیت جدیدی برای رشد اقتصادی شکل نگیرد. این مساله به معنی گرفتار شدن اقتصاد در نوعی از تله رشد پایین است. همان‌طور که گفته شد، استهلاک ظرفیت‌های رشد اقتصادی و قرار گرفتن در تله رشد پایین، موجب افزایش فاصله با رقبای منطقه‌ای و جهانی، کاهش منابع در دسترس برای سرمایه‌گذاری مجدد، کاهش درآمد سرانه، کاهش رفاه اجتماعی و افزایش فقر خواهد شد.
2- فرصت‌ها و مزیت‌های اقتصاد ایران
نقطه مقابل تهدیدهای داخلی و خارجی، فرصت‌های بالقوه و مزیت‌های کم‌نظیری است که اقتصاد ایران برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار و افزایش رفاه برخوردار است.
پرداختن به این موضوع نیازمند توضیحات تفصیلی است ولی به اختصار می‌توان به ذخایر زیرزمینی بسیار غنی کشور (نفت، گاز، فلزات و...)، موقعیت جغرافیایی کم‌نظیر، ساختار اقتصادی متنوع، نیروی انسانی و نظایر آن اشاره کرد.
مطالعات انجام‌شده نشان می‌دهد، مشروط به فراهم شدن الزامات و پیش‌نیازها، اقتصاد ایران در بخش‌هایی مانند حمل‌ونقل و ترانزیت (کالا، مسافر و انرژی)، انرژی‌های تجدیدپذیر، معادن و صنایع معدنی (از استخراج تا زنجیره پایین‌دست)، نفت و گاز (از مواد خام تا زنجیره صنایع پایین‌دست) و همچنین صنعت گردشگری (سلامت و اکوتوریسم)، دارای ظرفیت‌های بالقوه قابل توجه و عمده است. این بخش‌ها، هر یک می‌توانند پیشران رشد اقتصادی پایدار و اشتغال‌زا برای اقتصاد کشور باشند.
البته روشن است که برخورداری از مزیت‌ها و ظرفیت‌های اقتصاد ایران مشروط به اصلاحات گسترده و تغییرات اساسی در سیاست‌های اقتصادی است که مهم‌ترین آن، ثبات اقتصاد کلان، اصلاح بازارها، کاهش مداخلات دولت، توسعه بخش خصوصی و رفع موانع تعامل اقتصادی با سایر کشورهاست.
مهم‌ترین توصیه برای دستیابی به ثبات و پایداری اقتصاد کلان، اصلاحات جدی در راستای رفع عدم تعادل‌ها و ناترازی‌های مالی دولت و نظام بانکی است و بدون آن، امکان تحقق ثبات اقتصادی وجود نخواهد داشت. در اینجا به عنوان یک توصیه مهم باید تاکید کرد که سیاست‌های ثبات‌ساز، صرفاً از مسیر رفع ناترازی‌های مالی و اصلاحات بانکی میسر خواهد شد و در این زمینه، اقداماتی مانند تثبیت قیمت‌ها و دخالت در بازارها و مداخله در قیمت‌گذاری‌ها از سوی دولت، نه‌تنها کمکی به ثبات اقتصاد نخواهد کرد بلکه به تضعیف ظرفیت‌های مولد و تشدید ناترازی‌ها منجر خواهد شد. رفع ناترازی مالی دولت نیازمند اصلاحات اساسی و ساختاری در بودجه عمومی، بازنگری اساسی در سیاست‌های حمایتی و توزیعی دولت، برقراری قاعده مالی کارآمد برای درآمدهای نفتی، افزایش شفافیت و انضباط مالی در بخش عمومی و مدیریت پایدار و کارآمد بدهی‌های دولت است.
ثبات‌بخشی به اقتصاد، علاوه بر اصلاحات مالی، نیازمند اصلاح ساختار نظام بانکی است که آن نیز الزامات و مراحل خاص خود را دارد. البته باید تاکید کرد که پیش از هرگونه اصلاح در بازارهای مالی، ابتدا باید از طریق اصلاح سیاست مالی دولت، از انتقال ناترازی‌های مالی دولت به شبکه بانکی ممانعت شود. تا زمانی که ساختار بودجه و سیاست‌های مالی دولت اصلاح نشود، هرگونه اصلاحات در بازارهای مالی ناپایدار و بی‌نتیجه خواهد بود.
اصلاح نظام بانکی فرآیند پیچیده و پرهزینه‌ای است و با موانع بسیار مواجه خواهد شد. در این فرآیند، باید روند رو به رشد اضافه‌برداشت بانک‌ها متوقف و همزمان ترازنامه بانک‌ها اصلاح شود. لازم است برخی دارایی‌های بانک‌ها واگذار شده و تغییراتی در مدیریت و مالکیت برخی بانک‌ها رخ دهد. حتی ممکن است در این فرآیند به برخی جراحی‌های پرهزینه در نظام بانکی نیاز باشد که این مساله جدای از الزامات فنی، به حمایت سیاسی نیز نیاز خواهد داشت. ممکن است در شرایط دشوار فعلی، اصلاح نظام بانکی از جانب دولت یک اولویت تلقی نشود و دولت ترجیح دهد در این شرایط، متقبل هزینه‌های سیاسی و اقتصادی اصلاح نظام بانکی نشود. باید توجه داشت که هرگونه تعلل در اصلاح نظام بانکی، ثبات و پایداری اقتصاد کشور را به‌طور جدی تهدید خواهد کرد و آسیب‌پذیری اقتصاد را در برابر تحریم‌ها افزایش خواهد داد.
از طرف دیگر، به منظور بازسازی ظرفیت‌های رشد اقتصادی لازم است همزمان با ثبات‌بخشی به اقتصاد، بهبود محیط کسب‌وکار و رفع موانع تولید نیز به‌طور جدی در دستور کار دولت قرار گیرد. در شرایط فعلی، بنگاه‌های اقتصادی با نااطمینانی و مشکلاتی مانند تنگنای مالی، مشکلات تامین سرمایه در گردش، ناتوانی در بازپرداخت بدهی به بانک‌ها، معضل قیمت‌گذاری‌های دولتی، بی‌ثباتی سیاست‌های دولتی و کاهش تقاضای اقتصاد مواجه‌اند. این شرایط، موجب کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری جدید و حتی خروج بنگاه‌ها از چرخه تولید شده است. برای بهبود شرایط، اقداماتی از جمله ممانعت از اخلال در بازارها و اجتناب از تضعیف بنگاه‌های اقتصادی ضرورت دارد. در مجموع می‌توان از طریق ثبات‌سازی و کاهش نااطمینانی در اقتصاد، کاهش دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری، کاهش انحصارات بخش عمومی و بهبود تعاملات با سایر کشورها، به تدریج زمینه احیای ظرفیت‌های رشد را فراهم کرد. به عنوان تاکید باید اشاره کرد که همزمان با اصلاحات اساسی در سیاست‌ها و ساختارهای اقتصادی، نقش کاهش ریسک‌های خارجی و افزایش تعاملات خارجی نیز در احیای ظرفیت‌های رشد بسیار تعیین‌کننده است.
