پیش‌نیاز اصلاحات سیاستی
چرا اصلاح قوانین به اصلاح سیاست‌های پولی و مالی ارجحیت دارد؟
واضح است که دستیابی به ثبات اقتصادی و کنترل تورم، نیازمند اصلاح سیاست‌های مالی در راستای تعادل‌بخشی به منابع و مصارف دولت و عدم انتقال ناترازی‌های دولت به متغیرهای پولی و اصلاح سیاست پولی در جهت افزایش کارایی آن برای کنترل تورم است؛ ولی نکته کلیدی آن است که الزامات اساسی و پیش‌نیاز اصلاح سیاست‌های پولی و مالی چیست؟
برای ورود به بحث ابتدا باید در نظر داشت که ریشه تورم مزمن در عدم تعادل‌های مالی اقتصاد است که آن نیز ریشه در عواملی مانند ناترازی منابع و مصارف دولت، سیاست‌های حمایتی نادرست، ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی، عدم شفافیت مالی دولت، ماموریت‌های موازی دولت و بخش عمومی، رابطه مالی بی‌قاعده بین دولت و بانک مرکزی، رابطه بی‌قاعده بین بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی و نقش تورم‌زای نفت در اقتصاد دارد.
در فقدان قاعده مالی کارآمد، سرریز ناکارایی‌های مختلف اقتصاد در نهایت به منابع پولی منتقل می‌شود و زمینه تورم مزمن را فراهم می‌کند. در واقع باید گفت که سیاستگذاران اعم از دولت یا مجلس، به جای ریشه‌یابی ناکارایی‌های مختلف اقتصاد و رفع عدم تعادل‌ها و ناکارایی‌ها، همواره سعی کرده‌اند از طریق سیاست‌های تورم‌زا و خلق پول جدید و افزایش حجم پول، ناترازی‌های مالی اقتصاد و ضعف در سیاستگذاری را جبران کنند.
خط اعتباری بانک مرکزی برای تامین مالی مسکن مهر، خط اعتباری تامین مالی خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پرداخت هزینه‌های مقابله با بیماری کرونا، پرداخت خطوط اعتباری برای حمایت از بخش‌های اقتصادی، الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه، الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات با نرخ حقیقی منفی، الزام بانک‌ها به رعایت سهمیه بخش‌های اقتصادی در پرداخت تسهیلات و نظایر آن، هر یک از مصادیقی است که نظام بانکی و بانک مرکزی را در جایگاه جبران‌کننده ناکارایی دولت و بخش‌های اقتصادی قرار داده است.
در مواردی هم در ادوار مختلف، بانک مرکزی خلاف قواعد اقتصادی و ماموریت‌های ذاتی خود، تحت فشارهای سیاسی و اجتماعی، ناچار به جبران زیان سپرده‌گذاران موسسات غیرمجاز و ورشکسته و جبران کسری ناشی از ساماندهی بانک‌ها شده است. به عنوان یادآوری باید گفت اقتصاد ایران یکی از بالاترین نرخ‌های تورم را در جهان دارد و چشم‌انداز روشنی هم برای کاهش تورم وجود ندارد. اغلب کشورهای جهان، در دوره‌های گذشته تورم‌های بالا و حتی ابرتورم را تجربه کرده‌اند ولی در نهایت توانسته‌اند از طریق اصلاحات اقتصادی و برقراری قاعده مالی کارآمد، افزایش انضباط مالی دولت، اصلاح ساختارهای مالی و نظام بانکی و اصلاحاتی نظیر آن، معضل تورم بالا را حل کنند.
بدون تردید کنترل تورم، نیازمند اصلاح سیاست‌های مالی در راستای تعادل‌بخشی به منابع و مصارف دولت و عدم انتقال ناترازی‌های دولت به متغیرهای پولی و اصلاح سیاست پولی در جهت کنترل تورم است ولی در اینجا باید پرسید که الزامات و پیش‌نیازهای اصلاح سیاست‌های پولی و مالی چیست؟ اصلاح سیاست‌های پولی و مالی و دستیابی به ثبات اقتصاد کلان، الزامات متعددی دارد که در این بین، اصلاح قوانین و قواعد حاکم بر سیاست‌های مالی و پولی یکی از الزامات اساسی است.
نمونه‌هایی بسیار از قواعد و قوانین حاکم بر بودجه‌های سنواتی و سایر قوانین بالادست یا مقررات جاری کشور را می‌توان یافت که ناقض یا نافی ثبات اقتصادی است یا کارایی لازم را برای اصلاح سیاست‌ها ندارد.
به عنوان مثال، الزام بانک مرکزی به خرید ارز نفتی دولت، آشکارا سیاست پولی بانک مرکزی را بی‌اثر می‌کند. اگرچه در قوانین بالادستی تصریح شده که خرید ارز نفتی نباید به افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و افزایش پایه پولی منجر شود ولی در عمل الزام بانک مرکزی به خرید ارز نفتی به نوسانات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و به‌تبع آن پایه پولی منجر شده است. دولت به واسطه آنکه دارنده منابع ارزی نفتی است، برای نحوه هزینه‌کرد آن تصمیم می‌گیرد و از این رهگذر، سیاست‌های پولی بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. سیاست مخرب پرداخت ارز 4200 طی سه سال گذشته، نمونه‌ای آشکار در این زمینه است.
قوانین نادرست حاکم بر مدیریت منابع ارزی نفتی باعث شده است بانک مرکزی قادر به کنترل پایه پولی نباشد. این عارضه در شرایط تحریم که بانک مرکزی دسترسی آزاد به منابع ارزی خود ندارد تشدید می‌شود به‌طوری که به افزایش مقدار دفتری ذخایر خارجی منجر شده و در شرایط فقدان امکان فروش ارز باعث افزایش شدید پایه پولی از این مسیر می‌شود. بخش عمده رشد پایه پولی سال 1398 و بخشی از رشد پایه پولی سال 1399 ناشی از این مساله است.
به‌طور مشابه، قرار گرفتن بانک مرکزی به عنوان نگهدارنده حساب‌های ارزی دولت نیز موجب اخلال و تداخل در سیاستگذاری شده است. در مقاطع مختلف، بانک مرکزی مکلف به دخالت در برنامه‌هایی مانند پرداخت مخارج مدیریت بیماری کرونا (به ظاهر از محل دارایی صندوق توسعه)، جبران زیان سپرده‌گذاران موسسات غیرمجاز، خط اعتباری مسکن مهر و امثال آن شده است.
تکالیف بودجه‌ای تعیین‌شده برای بانک‌ها نیز هر سال از طریق مسیرهای قانونی، خلاف قواعد و اصول بانکداری تکالیفی را به بانک‌های کشور تحمیل می‌کند. تحمیل نرخ سودهای منفی (نرخ سود حقیقی) و سهمیه‌بندی پرداخت تسهیلات به بخش‌های اقتصادی، درگیر کردن بانک‌ها در جهت اهداف حمایت از سپرده‌گذاران بازار سرمایه، حمایت از بنگاه‌ها و رشته فعالیت‌های خاص، حمایت از گروه‌های اجتماعی خاص و نظایر آن، به تحمیل ناکارایی و زیان انباشته به بانک‌های کشور منجر می‌شود. مشکلات سیاست‌های مالی، شاید حتی شدیدتر باشد. در سیاست‌های مالی دولت و رویه‌های بودجه‌نویسی، قاعده مالی مستحکم و کارآمدی وجود ندارد به‌طوری که تخطی از آن عواقب حقوقی جدی برای دولت‌ها داشته باشد. اصولاً باید قواعد بسیار دقیق و محکمی وجود داشته باشد که دولت بر اساس آن موظف به رعایت شفافیت کامل ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای، رعایت حد مشخصی از بدهی و کسری بودجه و نظایر آن باشد؛ به‌طوری که امکان تخطی از آن وجود نداشته باشد. درآمدهای نفتی، به‌رغم وجود حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی، بدون قاعده وارد چرخه اقتصاد شده و موجب بی‌ثباتی مالی دولت، نوسانات نرخ ارز و بی‌اثر شدن سیاست پولی می‌شود. آنچه گفته شد، نمونه‌های مختلفی است که نشان می‌دهد لازم است پیش از اصلاح سیاست‌های پولی و مالی، ابتدا قوانین و قواعد حاکم بر بانکداری مرکزی و بانک‌ها، قواعد حاکم بر نحوه هزینه‌کرد درآمدهای ارزی نفت، نحوه ثبت درآمدها و هزینه‌های دولت، نسبت کسری بودجه و بدهی دولت و نظایر آن، به گونه‌ای اصلاح شود که تضمین‌کننده اجرای سیاست‌های پولی بانک مرکزی و سیاست‌های مالی دولت باشد. بدون اصلاح قوانین و مقررات تضمین‌کننده سیاست‌های پولی و مالی، نمی‌توان انتظار داشت سیاست‌های پولی و مالی قادر به ایفای نقش در جهت ثبات اقتصاد کلان و افزایش کارایی اقتصادی باشند.
قوانین و مقررات باید در جهتی تنظیم شود که دولت موظف باشد تمامی هزینه‌ها و درآمدهای خود را شفاف کند. بسیاری از درآمدها و هزینه‌های دولت از شفافیت لازم برخوردار نیست و همین مساله زمینه پنهان‌کاری و بی‌انضباطی مالی را در سطوح مختلف فراهم کرده است. همچنین لازم است به عنوان یک تعهد اساسی، دولت مکلف باشد که مصارف خود را به‌طور واقعی متناسب با منابع پایدار متعادل کند. در این راستا لازم است دولت قاعده مالی بودجه شامل «نسبت کسری بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی» و «نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی» را به صورت شفاف و واقعی اعلام کند و به آن پایبند بماند. همزمان لازم است به عنوان یک گام اصلاحی جدی، قاعده مالی نفت نیز به گونه‌ای تعریف شود که نوسانات درآمدهای نفتی کشور، باعث بی‌ثباتی بودجه دولت، رشد پایه پولی و بی‌ثباتی اقتصاد نشود.
قوانین و مقررات باید به گونه‌ای اصلاح شود که تضمین‌کننده استقلال بانک مرکزی باشد. مساله استقلال بانک مرکزی و اصلاح نظام بانکی، لازم است در تمامی سطوح حکمرانی مورد پذیرش و تعهد قرار بگیرد و توسط قوانین کشور تضمین شود. در این زمینه لازم است قانون بانک مرکزی به گونه‌ای مورد بازنگری قرار بگیرد که استقلال بانک مرکزی در انجام ماموریت‌های اصلی و کنترل تورم، به‌طور خدشه‌ناپذیری تضمین شود.
قوانین و مقررات جاری باید در جهت پایدارسازی درآمدهای عمومی بازنگری شود. این مساله از طریق اصلاح نظام مالیاتی و حذف معافیت‌های مالیاتی حاصل خواهد شد. اصلاح نظام مالیاتی، به مدت طولانی در دستور کار دولت‌های مختلف بوده ولی هیچ‌گاه پیشرفت قابل ملاحظه‌ای حاصل نشده است. لازم است این مهم از طریق تدوین قوانین و مقررات مناسب به جریان بیفتد.
