مقصران تورم
ریشه تورم مزمن در اقتصاد ایران چیست؟
طی دو سال گذشته برای اولین بار گام‌هایی برای بهبود سیاستگذاری کلان اقتصادی به ویژه در جهت ثبات اقتصادی برداشته شده است. اقداماتی مانند اجرای چارچوب هدف‌گذاری تورم، ایجاد زیرساخت عملیات بازار باز، تامین کسری دولت از طریق فروش اوراق و ایجاد بازار اولیه فروش اوراق بدهی دولتی، ایجاد کریدور نرخ سود بازار بین‌بانکی و تلاش برای مدیریت عوامل محرک پایه پولی از جمله تلاش‌هایی است که در جهت بهبود سیاستگذاری پولی و کنترل تورم به اجرا درآمده است. به‌رغم تمامی اقدامات فوق، نرخ تورم همچنان بسیار بالا و روند آن فزاینده است و بازار دارایی‌ها به ویژه بازار ارز، مستغلات و بورس بسیار ملتهب و بی‌ثبات است.
سوال مهمی که به ذهن می‌رسد این است که مقصر این وضعیت کیست؟ برای پاسخ به این سوال، باید به سوال مهم‌تری پاسخ داد و آن سوال این است که «ریشه تورم مزمن در اقتصاد ایران چیست؟»
ریشه‌های تورم مزمن
تورم، به معنی رشد مستمر سطح عمومی قیمت‌هاست، از این‌رو تغییرات مقطعی قیمت یک کالای خاص، تغییر نرخ برابری ارزها، تغییر قیمت‌های نسبی، کاهش قدرت خرید خانوار و نظایر آن به معنی تورم نیست.
توجه به مساله فوق حائز اهمیت است چراکه تفکیک قائل نشدن بین تورم و پدیده‌هایی مانند تغییرات مقطعی قیمت‌ها در اثر عوامل مختلف، می‌تواند سیاستگذار را به سمت دستکاری قیمت‌ها و ایجاد اخلال در بازارها سوق دهد.
باید پذیرفت که تورم یک پدیده پولی است و ریشه در عوامل بنیادین اقتصاد دارد. تورم زمانی رخ می‌دهد که در اقتصاد کشور، پول جدیدی خلق شود ولی متناسب با آن ظرفیت‌های واقعی تولید افزایش نیابد. در این صورت، خلق پول جدید و افزایش تقاضای کل، منجر به افزایش نسبت تولید اسمی به تولید واقعی می‌شود؛ که به معنی افزایش سطح عمومی قیمت‌ها یا همان تورم است.
بنابراین روند تغییرات «نسبت حجم پول به ظرفیت‌های بخش واقعی» با تغییرات نرخ تورم همبستگی دارد، به‌طوری که تغییرات در حجم پول و نسبت آن با تغییرات ظرفیت بخش واقعی، تعیین‌کننده سطح عمومی قیمت‌ها در اقتصاد است.
با این تعریف، اگر در اقتصاد کشور به هر علتی حجم پول با شتابی بیش از رشد ظرفیت‌های بخش واقعی افزایش یابد، نرخ تورم افزایش خواهد یافت.
بنابراین فارغ از مسائلی مانند عوامل موثر بر قیمت‌های نسبی، شوک‌های برون‌زا و نظایر آن، باید دید چه عواملی منجر به آن می‌شود که حجم پول در اقتصاد سریع‌تر از ظرفیت‌های بخش واقعی رشد کند. در پاسخ باید گفت طیفی از انواع ناکارایی‌ها، خطاهای سیاستگذاری و عوامل و متغیرهای برون‌زا از قبیل سیاست‌های حمایتی نادرست، ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی، انحصارات، بنگاهداری دولت در اقتصاد، تضعیف ظرفیت‌های رشد و تحریم‌های خارجی به مرور منجر به شکل‌گیری ناترازی مالی و عدم‌تعادل‌های بزرگ در اقتصاد شده‌اند. سیاستگذاران به جای ریشه‌یابی و رفع عدم‌تعادل‌ها، همواره سعی کرده‌اند با افزایش حجم پول، ناترازی‌های مالی اقتصاد و ناکارایی در سیاستگذاری‌ها را جبران کنند. این‌چنین، در اقتصاد ایران زمینه تورم مزمن شکل گرفته است.
کشورهای مختلف، تورم‌های بالا و حتی پدیده ابرتورم را در ادوار گذشته تجربه کرده‌اند ولی اغلب کشورهای جهان با برقراری قاعده مالی کارآمد، افزایش انضباط مالی دولت، اصلاح ساختارهای مالی و نظام بانکی و اصلاحاتی نظیر آن، موفق به مهار تورم شده‌اند. در اقتصاد ایران، معضل تورم مزمن همچنان گریبانگیر اقتصاد کشور است.
مقصران تورم
ادعای گزافی نیست اگر گفته شود که کنترل تورم، یکی از اصلی‌ترین معیارهای ارزیابی عملکرد دولت و حتی کل ساختار حکمرانی و سیاستگذاری کشور است.
هر یک از دستگاه‌های اجرایی، قانونگذاری، سیاستگذاری یا هر یک از اجزا و ارکانی که منجر به شکل‌گیری عدم‌تعادل‌های مالی در اقتصاد یا تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی شوند، به نوعی یکی از مقصران تورم مزمن محسوب می‌شوند.
باید توجه داشت که اگرچه بانک مرکزی به طور مستقیم مسوول سیاست پولی و کنترل تورم و سازمان برنامه نیز مسوول تخصیص منابع و مدیریت کسری بودجه کشور است، ولی نمی‌توان مسوولیت تورم مزمن اقتصاد ایران را به نحوه عملکرد این دو نهاد تقلیل داد.
بنابراین لازم است، به دقت تمامی فرآیندها و مسیرهایی که به هر شکلی منجر به ایجاد ناترازی‌های مالی و عدم‌تعادل در اقتصاد و انتقال آن به متغیرهای پولی می‌شوند، ردیابی و رصد شده و برای اصلاح آن چاره‌جویی شود.
در این زمینه بسیار عاقلانه است که بیشتر بر ریشه‌های بنیادین مساله تمرکز شود و از بزرگ‌نمایی عوامل کوتاه‌مدت و برون‌زا اجتناب شود.
از جمله مهم‌ترین ریشه‌های تورم مزمن در اقتصاد ایران، فقدان قاعده مالی کارآمد برای نحوه هزینه کردن درآمدهای نفتی است. در فقدان یک قاعده مالی غیرقابل خدشه، در دوران افزایش قیمت‌های جهانی نفت، عوارض بیماری هلندی در اقتصاد شکل می‌گیرد. با افزایش درآمدهای ارزی دولت، میزان فروش ارز حاصل از صادرات نفت افزایش یافته و در اثر آن نرخ ارز کاهش می‌یابد. این فرآیند بلافاصله منجر به افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و افزایش پایه پولی می‌شود که با تاخیری چندماهه منجر به افزایش قیمت کالاهای غیرقابل مبادله مانند مستغلات می‌شود. همچنین، با کاهش نرخ ارز و افزایش واردات، قیمت کالاهای قابل مبادله کاهش یافته و در اثر آن واردات کالاهای قابل مبادله افزایش می‌یابد و ظرفیت تولید داخل تضعیف می‌شود. از طرف دیگر، همواره با افزایش درآمدهای ریالی دولت ناشی از فروش ارز نفتی، دولت اقدام به افزایش مخارج خود می‌‌کند. در نتیجه، در اثر افزایش پایه پولی، افزایش مخارج دولت و کاهش ظرفیت‌های تولید، سیکل نخست فرآیند شکل‌گیری تورم مزمن در اقتصاد ایجاد می‌شود.
سیکل دوم شکل‌گیری تورم مزمن، مربوط به دوره‌هایی است که قیمت‌های جهانی نفت کاهش یافته است. در این دوره‌ها، با کاهش درآمدهای ارزی دولت، درآمدهای ریالی دولت نیز کاهش می‌یابد. اما واقعیت آن است که به دلایل سیاسی و اجتماعی، دولت‌ها هیچ‌گاه نمی‌توانند به اندازه کاهش درآمدهای خود، اقدام به کاهش مخارج خود کنند. از ابتدای دهه 50 به بعد، بدون استثنا تمامی دولت‌ها در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، انواع تعهدات اقتصادی و اجتماعی فراتر از درآمدهای پایدار خود ایجاد کرده‌اند. در دوره‌هایی مانند نیمه اول دهه 50 و نیمه دوم دهه 80، به دنبال افزایش درآمدهای نفتی، انبوهی از طرح‌های عمرانی بلندپروازانه، استخدام‌های دولتی، افزایش حقوق کارکنان دولت و انواع پرداخت‌های انتقالی شتاب یافته است. با کاهش درآمدهای نفتی، از آنجا که امکان توقف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، انحلال سازمان‌های دولتی مازاد، کاهش حقوق و دستمزد و تعدیل نیرو در سازمان‌های دولتی میسر نبوده از این‌رو دولت‌ها با کسری بودجه مواجه می‌شدند. این کسری بودجه در هر دوره‌ای، به طرق مختلف به منابع بانک مرکزی تحمیل شده و موجب رشد پایه پولی شده است.
در واقع، هر دو سیکل مورد اشاره، به شیوه‌های مختلف موجب شکل‌گیری تورم مزمن در اقتصاد ایران شده است، از این‌رو می‌توان گفت یکی از مقصران اصلی تورم مزمن اقتصاد ایران، فقدان قاعده مالی مناسب برای درآمدهای نفتی و انتقال نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه عمومی و متغیرهای پولی و در نتیجه به کل اقتصاد است.
جدای از مساله سیکل‌های افزایش و کاهش درآمدهای نفتی و اثر آن بر تورم مزمن، اساساً شیوه تامین مالی دولت در اقتصاد ایران و نظام بودجه‌ریزی کشور ناکارآمد و ناپایدار است. برای توضیح باید اشاره کرد که به طور کلی دولت می‌تواند هزینه‌های خود را از منابعی مانند اخذ مالیات، فروش دارایی، ایجاد بدهی و امثال آن تامین کند. در اقتصادی مانند ایران، درآمدهای حاصل از دارایی‌های زیرزمینی نیز می‌تواند بخشی از درآمدهای دولت را تشکیل دهد.
در عمل، شیوه بودجه‌ریزی در ایران به‌گونه‌ای بوده است که دولت‌ها به جای شناسایی درآمدهای پایدار و تطبیق مخارج با درآمدها، بدون توجه به ظرفیت درآمدزایی، سطحی از مخارج را تعیین کرده و برای تراز نشان دادن بودجه سنواتی، در پیش‌بینی درآمدها بیش‌نمایی کرده‌اند. این مساله نیز موجب شده است همه‌ساله دولت‌ها در پایان سال با رقم عمده عدم تحقق درآمدها و انتقال آن به متغیرهای پولی مواجه شوند.
نظام اجرایی و قانونگذاری در کشور، انواع تعهدات اجتماعی فراتر از ظرفیت مالی بر دولت‌ها تحمیل کرده‌اند؛ که نمونه‌هایی از آن را در انواع سیاست‌های یارانه‌ای (سوخت، نان، آب و...)، نظام آموزش عالی، خریدهای تضمینی، معافیت‌های مالیاتی و نظایر آن می‌توان دید.
علاوه برآن، تعدد سازمان‌ها و ماموریت‌های موازی، جذب نیروی مازاد بر نیاز در سازمان‌های دولتی، ضعف نظارت بر مخارج دولت، غلبه انگیزه‌های غیراقتصادی در تخصیص اعتبارات عمرانی و امثال آن نیز موجب شده است منابع پایدار دولت حتی با احتساب منابع زیرزمینی، کفاف هزینه‌های بخش عمومی را ندهد.
ناکارایی نظام بودجه‌ریزی و شکل‌گیری ناترازی‌های مالی، متاثر از رویکردهای سیاسی و مطالبات اجتماعی بوده است. این ناترازی‌ها و عدم‌تعادل‌ها، موجب شده است که دولت‌ها مستقیم یا غیرمستقیم به سراغ منابع بانک مرکزی بروند که به معنی خلق پول جدید و انبساط پایه پولی است.
علاوه بر آن، کسری بودجه مزمن و ساختاری دولت، به طرق مختلف از طریق تکالیف بودجه‌ای یا شیوه‌های غیرمستقیم دیگر، به منابع شبکه بانکی کشور نیز منتقل می‌شود. فشار بر منابع شبکه بانکی، به اضافه‌برداشت بانک‌های مختلف از منابع بانک مرکزی و رشد پایه پولی منجر می‌شود. البته در این میان، مشکلات داخلی نظام بانکی از قبیل سهم بالای دارایی‌های غیرنقدشونده، دارایی‌های موهومی، ریسک‌های ناشی از عدم انطباق با استانداردهای بانکداری و ضعف نظارت بر بانک‌ها و نظایر آن نیز موجب افزایش شکاف منابع و مصارف بانک‌ها شده و مزید بر علت شده است. تمامی موارد مذکور در نهایت منجر به اضافه‌برداشت از منابع بانک مرکزی شده که آن نیز به معنی خلق پول جدید بوده است.
در اقتصاد ایران، سلطه مالی دولت بر سیاست پولی و انتقال ناترازی مالی دولت و بخش عمومی به منابع بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور، به علاوه مشکلات ساختاری نظام بانکی که بخشی از آن نیز ناشی از نفوذ بخش عمومی بر حکمرانی بانک‌هاست، عوامل اصلی خلق مداوم پول جدید و رشد مستمر نقدینگی و در نهایت تورم مزمن بوده است.
به‌کارگیری ابزارهای نادرست
ضعف سیاستگذاری و حکمرانی اقتصادی، فقط محدود به ایجاد ناترازی‌های مالی و رشد بی‌رویه حجم پول نبوده است. سیاستگذاران همان‌قدر که در شکل‌گیری تورم مزمن اقتصاد ایران مقصر بوده‌اند، به همان میزان هم در سیاست‌های مقابله با تورم راه را به خطا رفته‌اند.
معمولاً در ادوار مختلف دولت‌ها دو ابزار نادرست را برای کنترل تورم به‌کار برده‌اند که ناکارایی هر دو ابزار در کنترل تورم، به لحاظ نظری و تجربی اثبات شده است. ابزار اول، استفاده از لنگر اسمی نرخ ارز برای کنترل انتظارات تورمی و تثبیت نرخ ارز اسمی بوده است؛ به گونه‌ای که دولت‌ها از طریق سرکوب نرخ ارز و پایین‌نگه داشتن نرخ ارز، سعی در کنترل تورم داشته‌اند. این سیاست نادرست از سوی همه دولت‌ها به کار رفته و عوارض بسیار مخربی مانند تخریب صنایع داخلی، خروج سرمایه از کشور، تخلیه ذخایر ارزی و در نهایت وقوع جهش‌های نرخ ارز را به دنبال داشته است.
ابزار نادرست دیگر که آن نیز تقریباً از سوی همه دولت‌ها به وفور به کار رفته است، مداخله در قیمت‌گذاری و تعیین دستوری قیمت‌ها به منظور ممانعت از افزایش قیمت در بازارها بوده است. تمامی دولت‌ها، معمولاً به جای پذیرش الزامات ثبات و پایداری مالی، اقدام به دخالت‌های گسترده در بازارها و سرکوب قیمت با هدف کنترل تورم کرده‌اند. این شیوه نادرست، نه‌تنها هیچ‌گاه در کنترل تورم موثر نبوده است بلکه خود منشأ تضعیف ظرفیت‌های بخش واقعی و تضعیف بنگاه‌ها و در نتیجه کاهش ظرفیت عرضه اقتصاد و عمیق‌تر شدن ناترازی‌ها شده است.
شیوه حل مساله
با پذیرش این واقعیت که تورم یک پدیده پولی است و ریشه آن نیز در ناترازی‌های مالی و عدم‌تعادل‌های اقتصاد است، به طور طبیعی باید راه‌حل نیز مبتنی بر رفع و اصلاح همین ریشه‌ها باشد.
در این زمینه، ضمن تایید و صحه‌گذاشتن بر اقداماتی مانند ارتقای سیاست پولی و تعیین چارچوب هدف‌گذاری تورمی، تغییر روش تامین کسری دولت از طریق فروش اوراق، تغییر روش تامین مالی کوتاه‌مدت بانک‌ها از بازار بین‌بانکی و امثال آن، باید تاکید کرد که دستیابی به یک نرخ تورم پایین و پایدار و ثبات‌بخشی به بازارها، در گرو اصلاحات بسیار گسترده‌تر در تمامی حوزه‌ها و ساختارهای مالی و اقتصادی کشور است. بدون چنین اصلاحاتی، بدیهی است که امکان دستیابی به یک نرخ تورم پایین و پایدار فراهم نخواهد شد. با توضیحات بالا، پیشنهادهایی به شرح زیر قابل ارائه است:
نخست: به منظور دستیابی به تورم پایین و پایدار و ثبات اقتصاد کلان، لازم است حتماً بر رفع ریشه‌های بنیادین ناترازی‌های مالی و اصلاح سیاست‌ها و ساختارهای شکل‌دهنده این ناترازی‌ها متمرکز شد. بنابراین توجه بیش از اندازه به متغیرهای کوتاه‌مدت و عوامل برون‌زا، یا تکیه بر ابزارهای نادرست مانند تثبیت نرخ ارز اسمی یا سرکوب قیمت در بازارها یا دستکاری قیمت‌ها در بازارهای مختلف، نه‌تنها به حل مشکل کمک نمی‌کند، چه‌بسا ممکن است خود منشأ تشدید ناترازی‌ها و عمیق‌تر شدن مشکلات شود.
دوم: اگرچه بانک مرکزی رسماً و مستقیماً مسوول سیاست پولی و کنترل تورم است و سازمان برنامه نیز مسوول تخصیص منابع و مدیریت کسری بودجه کشور است و قطعاً هر دو دستگاه باید در این زمینه پاسخگو باشند، ولی نباید تمام بار ثبات‌بخشی به اقتصاد منحصراً بر دوش این دستگاه‌ها نهاده شود. به بیان دیگر لازم است تمامی فرآیندها و مسیرهایی که به هر شکلی منجر به ایجاد ناترازی‌های مالی و عدم‌تعادل در اقتصاد و انتقال آن به متغیرهای پولی می‌شوند، ردیابی و رصد شوند و برای اصلاح آنها اقدام و چاره‌جویی شود.
سوم: پیش از هر اقدامی لازم است شاخص مناسبی برای سنجش تورم انتخاب شود. تورم را می‌توان با شاخص‌های مختلف مانند شاخص قیمت مصرف‌کننده، شاخص هسته تورم، شاخص ضمنی GDP و نظایر آن سنجید. بسته به آنکه چه شاخصی انتخاب شود یا آنکه تغییرات شاخص بر اساس میانگین سالانه یا رشد نقطه به نقطه اندازه‌گیری شود یا حتی بسته به آنکه نوع شاخص قیمت مبتنی بر پایه ثابت یا شاخص‌های زنجیره‌ای باشد، نتایج بسیار متفاوتی به دست می‌آید. پرداختن به جزئیات این موضوع به فرصتی دیگر موکول می‌شود ولی تا همین حد تاکید می‌شود که روش‌ها و شاخص‌های فعلی به دلایلی می‌تواند گمراه‌کننده باشد.
چهارم: به عنوان چند پیشنهاد عملی برای کنترل تورم می‌توان موارد زیر را توصیه کرد:
♦ قانون پولی و بانکی اصلاح شده و استقلال بیشتر بانک مرکزی تضمین شود.
♦ تکلیف قانونی بانک مرکزی برای خرید ارز نفتی دولت برداشته شود.
♦ تنخواه‌گردان خزانه در پایان هر سال از محل منابع واقعی تصفیه شود.
♦ هیچ‌نوع سیاست حمایتی دولت مبتنی بر تامین مالی از پایه پولی نباشد.
♦ جبران زیان سپرده‌گذاران موسسات بانکی بر عهده بانک مرکزی نباشد.
♦ نرخ ارز تک‌نرخی و شناورشده و بازار متشکل ارزی به مفهوم وسیع تشکیل شود.
♦ الزام بانک مرکزی نسبت به نگهداری حساب‌های صندوق توسعه برداشته شود.
♦ اساسنامه صندوق توسعه اصلاح شده و رابطه مالی سه‌جانبه دولت و بانک مرکزی و صندوق توسعه اصلاح شود.
♦ اصلاحات اساسی و عمیق نظام بانکی به طور جدی آغاز شود.
♦ تامین مالی کوتاه‌مدت بانک‌ها قویاً مقید به وثایق معتبر به ویژه اوراق دولت باشد.
♦ از هرگونه تحمیل تکالیف بودجه‌ای به شبکه بانکی اجتناب شود.
♦ سیاست خرید تضمینی محصولات کشاورزی از سوی دولت متوقف شود.
♦ از دخالت در تعیین نرخ سود بانک‌ها اجتناب شود.
♦ اصلاحات ساختاری و عمیق در نظام بودجه‌ریزی آغاز شود.
♦ مخارج دولت صرفاً مقید و محدود به درآمدهای پایدار باشد.
♦ شفافیت و انضباط مالی در بخش عمومی افزایش یابد.
♦ تمامی بدهی‌های قبلی دولت به بانک مرکزی احصا شده و اوراق‌بهادارسازی و قابل مبادله شود.
♦ نظام مالیاتی کشور اصلاح شود و تمامی معافیت‌های مالیاتی حذف شود.
♦ قیمت‌های بازار انرژی شناور و واقعی شود.
♦ ماموریت‌های موازی و زائد موسسات و سازمان‌های بخش عمومی حذف شود.
♦ شرکت‌های دولتی واگذار شده و دارایی‌های دولت مولدسازی شود.
♦ شفافیت و کارایی مخارج عمرانی دولت افزایش یابد.
♦ بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به طور کامل اجرا شود.
