اولویت نخست کوچک‌سازی دولت است
اصلاح ساختارهای فسادزا و رویکرد تازه قوه قضائیه در گفت‌وگو با محسن جلال‌پور
نهاد قضایی چند وقتی است پاشنه‌ها را ورکشیده و با شمشیر آخته به مبارزه با فساد رفته است؛ نتیجه آن نیز در برگزاری دادگاه‌های اقتصادی و احضار پی‌درپی مدیرانی از دولت یا بخش خصوصی است. با این حال خود رئیس قوه قضائیه نیز اذعان دارد که راه درست، اصلاح ساختارهای فسادزاست نه صرف مقابله با مفسد. محسن جلال‌پور، رئیس اسبق اتاق بازرگانی ایران، با تایید این نظر معتقد است مهم‌ترین ساختار فسادزایی که باید اصلاح شود، بزرگی و فربهی نهاد دولت در ایران است که با بدنه بزرگ، هزینه فزاینده، دسترسی به درآمدهای نفتی و سیاستگذاری غلط زمینه و بستر شکل‌گیری فساد را فراهم می‌کند.
نهاد قضایی چند وقتی است پاشنه‌ها را ورکشیده و با شمشیر آخته به مبارزه با فساد رفته است؛ نتیجه آن نیز در برگزاری دادگاه‌های اقتصادی و احضار پی‌درپی مدیرانی از دولت یا بخش خصوصی است. با این حال خود رئیس قوه قضائیه نیز اذعان دارد که راه درست، اصلاح ساختارهای فسادزاست نه صرف مقابله با مفسد. محسن جلال‌پور، رئیس اسبق اتاق بازرگانی ایران، با تایید این نظر معتقد است مهم‌ترین ساختار فسادزایی که باید اصلاح شود، بزرگی و فربهی نهاد دولت در ایران است که با بدنه بزرگ، هزینه فزاینده، دسترسی به درآمدهای نفتی و سیاستگذاری غلط زمینه و بستر شکل‌گیری فساد را فراهم می‌کند. جلال‌پور باور دارد که شکل‌گیری جلسات سران قوا با اختیارات تام تفویض‌شده از سوی رهبری، زمینه اصلاح ساختار را فراهم آورده و قوه قضائیه با اطلاعاتی که از فسادهای شکل‌گرفته و اثبات‌شده در دست دارد، می‌تواند راهنمای خوبی برای شناخت، اصلاح یا حذف کامل ساختارهای فسادزا در کشور باشد.
♦♦♦
از نظر شما کدام ساختارها در اقتصاد ایران به معنای واقع کلمه فسادزا هستند که تداوم و برقراری آنها عایدی جز ایجاد و بسط فساد ندارد؟
موتور اصلی تولید فساد در کشور دولت بزرگ است. سوخت آن از سیاستگذاری غلط تامین می‌شود و کلید روشن و خاموش کردن این موتور دست سیاستمدار است. سیاستمدار هم بر اساس قاعده تیول‌داری، آمده تا چند صباحی بارش را ببندد و همین‌طور آدم‌ها می‌آیند و می‌روند. ریشه این گرفتاری در غیررقابتی بودن و حاکم شدن مناسبات تیول‌داری بر اقتصاد کشور است. این قسمت ناسالم ساختار ماست اما قسمت سالم هم یا بی‌انگیزه شده یا امیدش را از دست داده یا درگیر ناکارآمدی است. دولت می‌خواهد در همه زمینه‌ها فعال مایشاء باشد و مردم هم از وجود چنین دولتی نفع می‌برند.
یکی از بدترین بسترهای فسادساز، در‌هم‌تنیدگی فساد سیاسی و فساد اقتصادی است. اگر در کشوری، میان سیاستمدار آلوده به رانت‌های اقتصادی و فعال اقتصادی آلوده به رانت‌های سیاسی، همسویی و اتحاد شکل گیرد، عرصه سیاسی و اقتصادی آن کشور به سمت نابودی پیش می‌رود.
سیاستمداران با سوءاستفاده از منابع انبوه، به شکلی عجیب و غریب و بسیار بی‌قاعده و بی‌حساب‌وکتاب، اندازه دولت را بزرگ کردند. تعداد کارکنان دولت هم به شدت افزایش یافته است. این توده بزرگ بی‌فکر و بی‌قاعده روی منابع کشور افتاده و نمی‌گذارد سهمی به دیگران برسد. دولت بزرگ و فربه، که نیروی انسانی فقط یک بُعد آن است، زاییده منابع سرشار و پرنوسان نفتی و غیرنفتی و پول‌های بی‌حساب‌وکتابی است که دولت را بزرگ و مملو از ساختارها و بسترهای فسادزا می‌کند. افزایش تعداد نیروی انسانی هم اینجا به عنوان یک بستر مستعد فساد خودش را نشان می‌دهد. وقتی کاری را که یک نفر باید انجام بدهد به پنج نفر می‌سپارند، یک بوروکراسی پیچیده، تودرتو و مافیایی ایجاد می‌شود و امضاهای طلایی، مجوزها و روال‌های غیرضروری شکل می‌گیرد. علاوه بر این، افزایش نیروی انسانی به مرور باعث می‌شود منابع جاری دولت تکافوی هزینه‌های آن را ندهد. مساله‌ای که به‌خصوص در سال‌های اخیر که منابع و درآمد کشور کم شده، شکل جدی‌تری به خود گرفته و به مرور باعث شده است نیروی انسانی دولت به دلیل دریافتی پایین و کاهش یافتن قدرت خریدش، شرایط مالی بسامانی نداشته باشند. این شرایط مالی بد، آنها را به سمت کم‌کاری، چندکاری یا خدای‌ناکرده فسادهای خردی چون رشوه و زیرمیزی و کارهای خلاف قانون برده است. ساختارهای فسادزا تنها مختص به نیروی انسانی نیست اما از این جهت که در امور بوروکراتیک و اداری نقش پررنگ و اثرگذاری دارد، یکی از عوامل اصلی گسترش و شکل‌دهی به فساد سیستماتیک است.
دلیل دومی که از دید من منتج به شکل‌گیری ساختارهای فسادزا در کشور شده، «اقتصاد وابسته به نفت» است. قرار گرفتن منابع نفتی در اختیار حکمرانان، باعث تمرکز قدرت و ثروت شده و از آنجا که حکمران فکر می‌کند قدرت بیشتر در گرو داشتن اموال و دارایی‌های بیشتر است، روزبه‌روز اقتصاد دولتی توسعه یافته و در این بین مهم‌ترین خصیصه اقتصاد رانتیِ نفتی، یعنی «غیررقابتی بودن» بیشتر حاکم شده است. اقتصاد غیررقابتی و رانتی بستر و زمینه‌ای آماده برای شکل‌گیری و بسط فساد است؛ در این اقتصاد اگر کسی بخواهد زنده بماند مجبور به انجام کار خلاف، دور زدن قانون و انجام مفسده است. در این اقتصاد منابع عایدی از فروش نفت به وسیله دولت به اقتصاد تزریق می‌شود و در عمل دولت مسوول پول‌پاشی در اقتصاد است که در واقع همان منبع اصلی و سرچشمه حقیقی تولید فساد است. آخرین نمونه پول‌پاشی، اجرای سیاست ارز 4200تومانی است که همگان متوجه شدند چه فسادی ایجاد کرد. روزی نیست که در این مورد یک مفسده جدید برملا نشود و ما بیش از پیش آگاه نشویم و حسرت نخوریم که فساد تا کجا رخنه کرده است. پس بعد از دولت بزرگ که می‌تواند مبتلابه هر اقتصادی باشد، دومین عامل و ساختار غلط «اقتصاد نفتی» است که در کمین دولت‌هایی نشسته است که بودجه‌شان متصل به درآمد نفت است. این دو علت البته کاملاً به‌هم‌پیچیده و مرتبط هستند.
سومین عاملی که می‌توانم از آن به عنوان یک ساختار غلط و فسادزا نام ببرم «قانونگذاری و سیاستگذاری غیرعلمی و نادرست» است؛ این عارضه بزرگ چه در دولت، چه در مجلس و چه در سایر نهادهای سیاستگذار، وجود و بروز دارد. در واقع قانون به‌گونه‌ای تدوین می‌شود که کاملاً جای دور زدن دارد و با قابلیت تفسیر بالا حفره‌های زیادی ایجاد می‌کند که حلقه‌ها و زنجیرهای فساد در آن شکل می‌گیرد. زمانی که ریاست اتاق بازرگانی ایران را برعهده داشتم و سیاست‌های تجاری را عارضه‌یابی می‌کردیم، رئیس‌کل وقت گمرک گفت من می‌توانم به یک کالای مشخص وارداتی با همین بخشنامه‌های موجود گمرک، بدون کوچک‌ترین هزینه‌ای اجازه ترخیص بدهم به‌گونه‌ای که واردکننده یک ریال پرداخت نکند و با همین بخشنامه‌ها می‌توانم آنچنان مانعی برای ترخیص همان کالا ایجاد کنم که با پرداخت مبالغ گزاف و کلان هم امکان خروج و ترخیص آن از گمرک فراهم نشود. ایشان می‌خواست به این مساله اشاره کند که تا چه اندازه بخشنامه‌های ضدونقیض صادر شده و اجرا می‌شود. نشانه اخیر آن همین بحث بیش از 600 بخشنامه، دستورالعمل و آیین‌نامه‌ای است که در یک سال و نیم اخیر از سوی دستگاه‌های مختلف و بی‌ارتباط به هم صادر شده است. به عنوان یک فعال اقتصادی در طول 40 سال فعالیت تجاری بارها با بخشنامه‌های ضدونقیض و غیرقابل‌اجرا برخورد داشته‌ام که جملگی زمینه‌ساز فساد است. به همین دلیل بارها در بخش خصوصی تاکید کردیم هر قانونی که می‌خواهد تصویب شود مانند بسیاری از کشورهای دنیا می‌تواند ابتدا به‌طور موقت اجرا شود تا نقاط ضعف و عیوب آن شناسایی و در صورت امکان رفع شود و اگر قابلیت اصلاح ندارد، برچیده شود.
روال کنونی، قانونگذاری و سیاستگذاری برای دور زدن و سرپیچی است. صاحب‌نظری می‌گفت در کشورها، دو نوع قانون تصویب می‌شود؛ نوع اول تصویب قانون در یک فضای بسیار بسته است. این قانون که بدون نظارت عمومی تصویب شده و قابلیت اجرا ندارد، در یک فضای آزاد و دموکراسی هم اجرا نمی‌شود. نوع دوم؛ قانونی است که در یک فضای آزاد با هم‌اندیشی، هم‌فکری و پرداختن به همه جوانب علمی تصویب می‌شود و در نتیجه کاملاً قابل اجراست؛ این قانون در یک فضای کاملاً دیکتاتوری و بسته با جدیت اجرا می‌شود و سرپیچی از آن به نفع کسی نیست. حال متاسفانه باید اذعان کرد که اغلب قوانین مصوب در کشور ما از نوع اول است و در یک فضای بسته و در یک زمان محدود و خلق‌الساعه مصوب می‌شود و در اجرا هم عطف بماسبق می‌شود و خود به عاملی برای دور زدن و فساد کردن تبدیل می‌شود.
چهارمین علت شکل‌گیری ساختارهای غلط و فسادزا به «ضعیف بودن نهاد مالکیت» در کشور ما بازمی‌گردد که اتفاقاً قوه قضائیه خود بخشی از این مساله است و رویکرد درست و علمی به این مساله نداشته. بخش خصوصی بارها روی این مساله تاکید کرده است که یکی از نیازهای جدی سرمایه‌گذاری، قوانین درست، محکم، قابل‌اجرا و در یک کلام امنیت قضایی است که باید پشتوانه فعالیت اقتصادی و حافظ حق مالکیت باشد. اما متاسفانه اعتنایی به این مهم نشده و اهمیت لازم به‌خصوص به مالکیت معنوی داده نشده که خود عاملی برای ایجاد فساد است. یکی دیگر از منابع اصلی شکل‌گیری فساد در کشور، وجود انحصارات است. بدیهی است که هرگونه انحصار در دسترسی به منابع محدود یا بهره‌مندی از رانت و امتیاز و مجوز، می‌تواند زمینه‌ساز شکل‌گیری رانت گسترده باشد. در نهایت اینکه به گمانم نظارت و مبارزه با فساد در ایران به سمت سیاسی شدن پیش رفته است. سیاسی شدن مبارزه با فساد مردم را به حاکمیت بدبین می‌کند. بدترین حالت این است که مردم ببینند، برخورد با بخشی از نیروهای سیاسی در کشور شدید است اما نسبت به برخی دیگر نرمش صورت می‌گیرد. در این صورت، سرمایه اجتماعی حاکمیت پایین می‌آید و مشخص است که چه نتایجی به بار خواهد آمد.
معمولاً دولتی‌ها و بوروکرات‌ها اعتقادی به فسادزا بودن ساختارها ندارند و معتقدند ساختارها درست است اما اجرا بد و فسادآلود است و نتیجه کار را خراب می‌کند. در این مورد چه نظری دارید؟
من به شخصه معتقدم که خود ساختارها فسادزا هستند؛ اگر ساختار به درستی شکل گرفته باشد، زمینه فساد کاهش پیدا می‌کند. وقتی کارمندی در دولت اختیار تام دارد که رانتی را به کسی بدهد یا ندهد یا به اشخاص حقیقی مجوز انجام کاری یا دسترسی به امکانی محدود را بدهد یا تعیین کند میزان عوارض یک کسب‌وکار خصوصی چقدر باشد طبیعی است که زمینه فساد فراهم می‌شود. اینکه فکر کنیم علت فساد، بی‌تقوایی برخی از افراد است استدلال کاملی نیست. ریشه فساد اقتصادی وجود سیاست‌ها و ساختارها و فرآیندهایی است که زمینه بروز فساد را فراهم می‌آورند و اگر این زمینه فسادخیز برطرف شود خود‌به‌خود افراد انگیزه و امکانی برای رفتارهای مفسدانه نخواهند داشت.
آیا نهاد قضایی با توجه به ظرفیت‌های قانونی که دارد می‌تواند ساختارهای فسادزا را اصلاح کند؟ چون به نظر می‌رسد آنچه بیشتر در دایره وظایف و مسوولیت‌های قوه قضائیه باشد برخورد با نتایج و نمودهای عینی فساد، یعنی مرحله آخر فساد است.
نهاد قضایی وظیفه‌اش تامین امنیت اقتصادی و حراست از حقوق مالکیت و استحکام قراردادهای اقتصادی است و صنعت، نیروی محرکه و پیشران اقتصاد به شمار می‌رود و ماموریت هر دو به توسعه ختم می‌شود.
اولین حوزه‌ای که امروز قوه قضائیه می‌تواند در آن اثرگذار باشد، ظرفیت بزرگی است که با تشکیل جلسات سران سه قوه و اختیارات تامی که رهبری به آنها داده‌اند، فراهم شده است. بسیاری از ساختارهای مفسده‌آمیز کنونی می‌تواند در این نشست‌ها مطرح و مورد بحث و اصلاح قرار گیرد. قوه قضائیه به عنوان نهادی که با فسادهای شکل‌گرفته سروکار دارد می‌داند از هر ساختاری چه میزان فساد تولید می‌شود و کار کدام ساختارش تولید فساد و پرونده است و کدام ساختار پاک است. هر بخشی از ساختارهای فسادزای کشور اعم از ساختار مالی، ساختار بوروکراسی و اداری و... که به سمت اصلاح برود تعدادی از روزنه‌های نفوذ فساد بسته می‌شود.
از این منظر قوه قضائیه می‌تواند بسیار موثر باشد. بخشی هم در داخل قوه قضائیه لازم است اصلاح شود که در ابتدای این گفت‌وگو به آن اشاره داشتم مانند پاسداشت حق مالکیت که به نوعی به توانمند کردن بخش خصوصی و جلوگیری از توسعه نامتوازن اقتصاد دولتی منتج می‌شود. قوه قضائیه می‌تواند هم در نشست سران قوه مبتکر و ارائه‌دهنده ایده‌های خوب برای تغییر ساختارها باشد و هم در درون خود روندی اصلاحی را پیش ببرد. ضمن اینکه درست است که قوه قضائیه به سبب وظیفه خود برخورد با حلقه آخر فساد را در دستور کار دارد اما با توجه به تجربه و نتایجی که به‌طور ملموس می‌بیند می‌تواند نقش بزرگی در اصلاح و پیشگیری از فساد ایفا کند. ضمن اینکه برخورد با مفسد به عنوان حلقه آخر هم باید با تمام قوا انجام شود تا وضع بدتر از اینی که هست، نشود.
آیا برای اصلاح ساختارهای فسادزا اولویت خاصی وجود دارد؟ یعنی قوه قضائیه باید اولویت مشخصی به ساختارها برای اصلاح بدهد؟
من اعتقاد دارم که چه قوه قضائیه و چه قوای دیگر، اولین اولویت را باید به کوچک‌سازی نهاد دولت، کم کردن هزینه دولت، اصلاح ساختار بودجه، کم کردن و قطع کردن منابع نفت در بودجه و... بدهند. کاری که از طریق جلسات سران قوا قابل برنامه‌ریزی است.
به خاطر دارم زمانی که دولت یازدهم بر سر کار آمده بود به اتفاق جناب آقای جعفر مرعشی دیداری با آقای نهاوندیان رئیس وقت دفتر رئیس‌جمهور داشتیم و آنجا بحث کوچک کردن دولت را مطرح کردیم و حتی پیشنهاد دادیم که استان کرمان و دو سه استان دیگر به‌عنوان پایلوت انتخاب شود. پیشنهاد کردیم که طی چهار سال عمر دولت یازدهم، ساختار اداری هر سال پنج درصد کوچک شود که در پایان دولت به یک کوچک‌سازی 20درصدی در استان‌های پایلوت رسیده باشیم. حتی صحبت کردیم که اگر کوچک‌سازی 10درصدی هم رخ دهد باز هم موفقیت چشمگیر بوده است. از این پیشنهاد در ابتدا استقبال خوبی شد اما بعدتر دولت آنقدر در گرفتاری و روزمر‌گی غرق شد که عملاً این پیشنهاد دیگر پیگیری نشد. در حالی که ما پیشنهاد کردیم که بخش خصوصی را متقاعد می‌کنیم بخشی از نیروهای مازاد دولت را جذب کند اما متاسفانه جدیتی در این قضیه برای دولت وجود نداشت.
اصلاح ساختار باید چگونه باشد که دخالت نهاد دولت (حاکمیت) در اقتصاد بیشتر از این نشود و شرایط به‌گونه‌ای پیش نرود که فعالان از هراس قوه قضائیه هیچ کار و معامله‌ای انجام ندهند؟
باید دقت کرد که اصلاحات ساختاری باید به‌گونه‌ای باشد که همزمان با کوچک‌سازی دولت، یک بخش خصوصی واقعی قوی شکل بگیرد. نیاز داریم که توان بخش خصوصی را تقویت کنیم. اتفاقی که در تصویب و اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی رخ داد نیازمند بررسی و یک تجربه بزرگ است. اصل اول و در واقع اولویت اول این سیاست‌ها توانمندسازی بخش خصوصی بود که اصلاً اتفاق نیفتاد. در واقع این سیاست‌ها با جا انداختن بند اول، از بندهای بعدی آغاز شد و خصوصی‌سازی در عمل خصولتی‌سازی شد. پس لازم است با اصلاح ساختارها، فضای کسب‌وکاری به‌وجود بیاوریم که بخش خصوصی جدی وارد میدان شده و بتواند وظایف منفصله از دولت را برعهده بگیرد. اگر نهادهای مدنی، سازمان‌های مردم‌نهاد و تشکل‌ها قوی باشند، بسیاری از این وظایفی که دولت نابجا برعهده گرفته است، بدون ایجاد مفسده، به وسیله این نهادها انجام می‌شود. چون آنها خودشان صاحب و مسوول کار هستند و در این بخش که دستش به جیب خودش می‌رود و حساب دودوتا چهارتایش را دارد، امکان فساد حداقلی است.
آیا می‌توان نسبت به حساسیت قوه قضائیه به‌ویژه رئیس این قوه روی مساله فساد در اقتصاد ایران برای بهبود وضعیت حساب باز کرد؟
حتماً می‌توان و ما هم این حساب را باز کرده‌ایم؛ اما چند شرط اساسی وجود دارد که باید رعایت شود. مثلاً اینکه جریان اصلاحی باید جریانی علمی، کارشناسی و منطبق با عقلانیت و منطق اقتصادی باشد؛ نه اینکه مقابله با فساد منجر به توسعه فساد یا گرفتن جسارت ریسک مدیران در بخش خصوصی شود. نباید برخورد با فساد منجر به بی‌آبرو کردن اشخاص و بنگاه‌های سالم شود، حرکت در این مسیر باید بسیار با حساب‌وکتاب باشد.
نکته دیگر اینکه قوه قضائیه باید بسیار هوشیار باشد که مبارزه با فساد شکل جناحی و سیاسی به خود نگیرد. در قوه قضائیه فقط مسائل حقوقی و قضایی باید مدنظر قرار گیرد و نکته مهم‌تر اینکه برخورد و مقابله با فساد باید دائمی و مدام باشد، نه مقطعی و گذرا. اگر این رویکرد در پیش گرفته شود، می‌توان به حساسیت کنونی قوه قضائیه در برخورد با فساد و ساختارهای فسادزا بسیار امیدوار بود.
