تامین «دلاری» کسری بودجه «ریالی» فاجعه است
علی سعدوندی اظهارنظر جدید پل کروگمن را بر اقتصاد ایران تطبیق می‌دهد
پل کروگمن معتقد است که بالا رفتن نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی در کشورهای پیشرفته که از طریق بدهی‌های داخلی (به پول ملی) صورت گرفته، مشکلی ایجاد نکرده است. علی سعدوندی، در گفت‌وگو با تجارت فردا ضمن تشریح این دیدگاه، معتقد است که باید بهره‌گیری از این ابزار در دستور کار قرار گیرد.
پل کروگمن معتقد است که بالا رفتن نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی در کشورهای پیشرفته که از طریق بدهی‌های داخلی (به پول ملی) صورت گرفته، مشکلی ایجاد نکرده است. علی سعدوندی، در گفت‌وگو با تجارت فردا ضمن تشریح این دیدگاه، معتقد است که باید بهره‌گیری از این ابزار در دستور کار قرار گیرد. به گفته او، اقتصاد کشور در شرایط تحریمی و رکودی سه راه برای جبران کسری بودجه دارد. استقراض از بانک مرکزی، استقراض از شبکه بانک‌های تجاری یا انتشار اوراق بدهی. به گفته او، تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که دو راه نخست برای اقتصاد مخرب بوده، اما می‌توان از راهکار سوم برای به حرکت درآوردن چرخ اقتصاد بهره برد. او تاکید می‌کند که تامین دلاری کسری بودجه، چه از طریق وام خارجی چه درآمدهای نفتی، به بیماری هلندی و صنعت‌زدایی می‌انجامد و برای اقتصاد کشور مضر است و باید در این مسیر طرحی نو انداخته شود.
♦♦♦
با توجه به اظهارنظر کروگمن، در ابتدا این پرسش مطرح است که تجربه کدام کشور، صحت ادعای این اظهارنظر را تایید می‌کند؟
در حال حاضر تقریباً بسیاری از کشورهای پیشرفته و در حال توسعه، نگاه آقای کروگمن را اجرایی می‌کنند. پس از بحران سال 2008، آمریکا نظرات کینزین‌ها را برای مقابله با بحران در دستور کار قرار داد، اما اتحادیه اروپا سیاست‌های اقتصادی ریاضتی را پیش گرفت که عمدتاً به مکتب شیکاگو نزدیک بود. این دو با هم تفاوت قابل توجهی دارند. یک مکتب معتقد است که باید با رکود برخورد جدی کرد و در شرایط اضطرار دولت باید به جد وارد اقتصاد شود. مکتب دیگر، معتقد است که اتفاقاً در زمان بحران، دولت باید اقدام به صرفه‌جویی کند و پای خود را از زمین اقتصاد عقب بکشد. بگذارید کمی به عقب‌تر بازگردیم. تجربه آمریکا پس از بحران 1929 نشان می‌دهد که سیاستگذار پولی و مالی، سیاست‌هایی متناسب با عمق بحران برای مقابله با رکود انجام ندادند. این موضوع باعث شد که اقتصاد آمریکا نزدیک به دو دهه در رکود باقی بماند. تنها پس از جنگ جهانی دوم، به دلیل رشد تولیدات آمریکا در جریان جنگ، اقتصاد این کشور از جریان رکود خارج شد. به خاطر این پیشینه ذهنی، با اینکه کشور آمریکا از نظر آزادی اقتصادی، زبان‌زد خاص و عام است، اما مشاهده می‌کنید هنگامی که رکود به وقوع می‌پیوندد، همگرایی جهت سیاست‌های تولیدی شکل می‌گیرد. این تجربه باعث شد که در سال 2008 بلافاصله سیاست‌های لازم جهت خروج از رکود به‌کار گرفته شد. در اتحادیه اروپا، این سیاست‌ها اجرایی نشد و عمده تمرکز بر ریشه‌یابی مشکلات بود. بنابراین سیاست ریاضت اقتصادی پیگیری شد. اما در سال 2013 و 2014 به تدریج تفاوت راهکار میان آمریکا و اروپا آشکار شد. در آن زمان پل کروگمن در یک کتاب، سیاست‌های اقتصادی آمریکا و اروپا را مقایسه کرد (این کتاب با عنوان «نبرد با رکود» توسط «دنیای اقتصاد» نیز منتشر شده است). با توجه به نظرات مطرح در این کتاب، برای تحلیلگران اقتصادی این موضوع آشکار شد که اگر اقتصاد اروپا رویه خود را که تاکید بر صرفه‌جویی و ریاضت اقتصادی بود ادامه می‌داد، به فروپاشی می‌انجامید. بنابراین به همین دلیل است که در بحران اقتصادی باید سیاست‌های ضدچرخه‌ای و رونق‌زا را در پیش گرفت. استدلالی که در اینجا کروگمن به آن اشاره می‌کند به این موضوع شبیه است که رکود یک شرایط بحرانی است، بنابراین مهم نیست که منشأ رکود چیست، مهم این است که باید بحران رفع شود.
یعنی تمرکز بر راهکار باشد.
دقیقاً، بگذارید این موضوع را با دو مثال تشریح کنم. وقتی یک ساختمان آتش گرفته باشد، شما باید به فکر خاموش کردن باشید، حالا تفاوتی نمی‌کند که آتش از کجا شروع شده و چه اجسامی را می‌سوزاند، مهم اطفای حریق است. یا اینکه فردی به دلیل سکته قلبی در بیمارستان بستری است، اگر بدانیم این سکته به دلیل ورزش نکردن بوده، آیا باید در آن شرایط این فرد را وادار به ورزش کنیم؟ در این شرایط، باید فرد در استراحت مطلق باشد. بنابراین سیاستی که در شرایط عادی، سیاست حیات‌بخش است، در شرایط اضطرار سیاست مرگ‌آفرین خواهد بود. وقتی اقتصاد وارد شرایط بحرانی می‌شود، مانند شرایط کنونی کشور که رشد اقتصادی به شکل قابل ملاحظه‌ای منفی شده است، باید به فکر تسهیل خروج از رکود بود. به نظرم بخش اندکی از این رشد منفی به دلیل تحریم‌ها بوده و بخش قابل توجهی از آن یا به دلیل سیاست‌های اشتباه سال‌های گذشته بوده یا اینکه ما در مواجهه با رکود و تحریم، اتفاقاً سیاست‌های رکودزا را در نظر گرفتیم، نه سیاست‌های ضدرکود.
در بخشی از اظهارنظر کروگمن به نسبت بالای بدهی به تولید ناخالص داخلی اشاره شده است، چرا میزان بدهی‌های بالا مشکلی برای این کشورها ایجاد نمی‌کند؟
اصل موضوع این است که بسیاری از اقتصاددانان، به اوراق بدهی دولت مشکوک هستند. البته همین اقتصاددانان که به اوراق بدهی دولت به جامعه مشکوک هستند، معمولاً مشکلی با بدهی دولت به بانک مرکزی ندارند. بحث اصلی این است که وقتی دولت کسری بودجه دارد، محل تامین این کسری کجا باشد؟ در کشور ما این کسری ممکن است با استقراض از بانک مرکزی، از شبکه بانک‌ها (تسهیلات تکلیفی) یا از جامعه (بازار) تامین شود. به عینه مشخص شده که دو روش اول برای اقتصاد کشور مضر بوده و روش سوم، نه‌تنها زیان کمتری برای جامعه دارد بلکه منافعی نیز بر آن مترتب است. دلیل دید منفی کارشناسان به بدهی این است که در دهه 1970 بسیاری از کشورها برای تامین کسری خود روی به استقراض خارجی آوردند که این موضوع برای کشورهای جهان سوم مشکل‌آفرین شد. صحبت آقای کروگمن نیز این موضوع است که دولت‌ها تحمل بالایی برای بدهی داخلی به GDP دارند، نه بدهی خارجی به GDP. بنابراین موضوع مهم این است که اگر ما سه گزینه استقراض از بانک مرکزی، استقراض از بانک‌ها و استقراض از جامعه (بازار) را داشته باشیم، توصیه این است که به سمت استقراض از جامعه حرکت کنیم.
سوال اصلی اینکه حد نهایی این استقراض در کشور ما کجاست، در کشورهای دیگر این اوراق بدهی بر اساس رویه‌ای منتشر می‌شود که یک واگرایی در بلندمدت در میزان بدهی دولت صورت نگیرد، آیا این تحلیل‌ها در کشور ما نیز انجام می‌شود؟ در حال حاضر به نظر می‌رسد که بدهی دولتی به عنوان یک منبع جدید به‌جای درآمد نفتی برای جبران کسری بودجه تبدیل شده است.
اگر این اتفاق می‌افتاد، باید جشن ملی می‌گرفتیم. سطح دانش و تحلیل سیاستگذاری کلان در کشور ما نازل است. باید توجه کنیم که هر دلار نفتی که به کشور وارد می‌کنیم، مانند دینامیتی است که بخشی از اقتصاد کشور را نابود می‌کند. طی نیم‌قرن گذشته، با دلارهای نفتی کسری بودجه ریالی پوشش داده شده است. اما واقعیت این است که برای تامین کسری ریالی نمی‌توان از ارز خارجی بدون تحمیل زیان به اقتصاد استفاده کرد. با این اوصاف اگر بدهی خارجی محل کسری ریالی باشد که فاجعه‌آمیز خواهد بود. در واقع در 50 سال گذشته درآمد نفتی مانند بدهی خارجی بلاعوض عمل کرده است. موارد بسیاری وجود دارد که این رویه به مرکانتیلیسم، بیماری هلندی و صنعت‌زدایی می‌انجامد. این موضوع در کشور ما نیز پنج دهه تکرار شده و مانع مهمی برای رشد اقتصادی و توسعه اجتماعی کشور بوده است. بنابراین اگر دریابیم تامین دلاری کسری بودجه ریالی، فاجعه است، پیشرفت بزرگی در فهم اقتصادی کشور به وقوع پیوسته است.
درباره کسری بودجه باید بدانیم همان‌طور که کروگمن معتقد است، اگر این کسری همزمان با رشد اقتصادی و رونق باشد، باید با کسری بودجه مقابله شود. در دوران رونق است که باید ریاضت اقتصادی پیش گرفت. در زمان رونق، باید جلوی افزایش هزینه‌های دولت گرفته شود، زیرا اقتصادی که سرحال است، باید شرایطی داشته باشد که اتفاقاً به چابکی برسد. در این شرایط ریاضت پاسخگو خواهد بود، اما نه در شرایطی که اقتصاد در شرایط بحران رکود قرار دارد. اما در اقتصاد ما چه اتفاقی افتاده است؟ در زمان رکود، ما سقف بودجه را کاهش داده‌ایم و در حقیقت یک سیاست ریاضتی در پیش گرفته‌ایم، که باعث تعمیق رکود می‌شود. رکودی که خود تورم‌زاست و اقتصاد کشور را در شرایط رکود تورمی قرار می‌دهد. پس باید کسری بودجه پذیرفته شود و محل تامین آن از اوراق بدهی داخلی (ریالی) تامین شود.
سیاستگذار باید چطور از این ابزار استفاده کند تا عواقب مخربی برای اقتصاد نداشته باشد؟
در حال حاضر تئوری‌های جدیدی مانند Modern Monetary Theory مطرح شده است. دلیل اصلی پیدایش این تئوری‌ها که به نظر برخی، افراطی می‌آید این است که اتفاقاً معایب اوراق، نسبت به سایر راه‌های تامین کسری بودجه به مراتب پایین‌تر است. اجازه بدهید مثالی بزنم: اگر بخواهیم کیفیت و کمیت نظام آموزش و پرورش کشور را ارتقا دهیم، دو راه پیش‌رو داریم، یکی انتخاب اوراق است و دیگری مالیات. تجربه نشان می‌دهد وقتی مالیات افزایش پیدا کند ضرر بیشتری وارد می‌شود، تا زمانی که از اوراق استفاده کنیم. البته این اوراق می‌تواند به افزایش نرخ بهره بینجامد، که در این شرایط بانک مرکزی می‌تواند وارد شده و از افزایش شدید نرخ‌های بهره از طریق عملیات بازار باز جلوگیری کند. بنابراین برای توسعه زیرساخت‌ها اتفاقاً بهترین ابزار، بهره‌گیری از اوراق بدهی داخلی است. ژاپن، کره جنوبی و چین از همین ابزار برای توسعه زیرساخت‌ها بهره جستند.
تا چه حد می‌توان این نسبت بدهی داخلی به تولید ناخالص را افزایش داد؟
نکته جالبی که بدهی دارد این است که اگر بدهی ایجاد کردیم، می‌توان از این منابع برای هر نوع توسعه‌ای بهره برد. وقتی بدهی ایجاد شد، سیاستگذار می‌تواند زمان بخرد و نرخ‌های بهره را کاهش دهد. دلیل اصلی ناپایداری بدهی، نرخ‌های بالای بهره است. همچنین دلیل اصلی فقر و رکود نیز نرخ‌های بالای بهره است. اقتصاد مدرن با اقتصاد ربوی در تعارض جدی است. اتفاقاً با بهره‌گیری از بازار بدهی می‌توان نرخ‌های بالای بهره در جامعه را کاهش داد.
البته به شرطی که عملیات بازار باز بانک مرکزی به خوبی کار کند. در آمریکا طی 30 سال نرخ بهره از حدود 20 درصد به سطح کمتر از یک درصد کاهش پیدا کرد. در ژاپن نرخ بهره بالاتر از این سطح بوده و به حدود صفر رسیده است. وقتی این نرخ بهره به سطح صفر می‌رسد می‌بینید که حتی بدهی دولت ژاپن به میزان 250 درصد تولید ناخالص داخلی نیز می‌رسد، بدون اینکه ژاپن را یک کشور ورشکسته بدانیم. اتفاقاً این کشور یکی از باکیفیت‌ترین سیستم‌های اقتصادی، بهداشتی و صنعتی دنیا را دارد.
آیا همین نرخ بهره پایین ژاپن به عنوان یک پاشنه آشیل برای خروج از رکود عمل نمی‌کند؟
توجه داشته باشید ژاپن در حال حاضر در نظر دارد با همین ابزار بازار بدهی و عملیات بازار باز به رونق دست یابد. اما کشور ما از بالا بودن نرخ تورم و بهره رنج می‌برد و نمی‌توانیم از دستاوردهای دنیا استفاده کنیم. اگر ما اقتصاد غرب را قبول نداریم، می‌توانیم به ژاپن نگاه کنیم، که چطور با استفاده از ابزارهای روز دنیا، نرخ تورم را کنترل کرده است. واقعیت این است که ژاپن می‌خواهد نرخ تورم را مثبت کند، تا به رشد اقتصادی برسد. اما مشکل اصلی ژاپن کاهش جمعیت است که نتوانسته از مواهب جذب مهاجر خارجی مانند کانادا و استرالیا بهره ببرد و این موضوع جمعیتی را نمی‌توان با یک سیاست پولی و مالی جبران کرد.
از نگاه شما، چه موانعی باعث شده نتوانیم در شرایط کنونی از این ابزار برای پیشبرد اهداف اقتصادی خود بهره ببریم؟
من نمی‌دانم جنبش ضدانتشار اوراق در کشور ما چطور به این خوبی عمل می‌کند؟ افرادی هستند از مکاتب مختلف اقتصادی که ضدانتشار این اوراق صحبت می‌کنند، این در حالی است که در ادبیات اقتصادی امروز، بحث بازار بدهی یکی از مهم‌ترین موضوعات روز دنیاست. ما می‌توانیم از این ابزار در جهت کاهش نرخ تورم، کنترل نرخ بهره و حذف ربا از اقتصاد استفاده کنیم. در حال حاضر نرخ بهره بازار آزاد در ایران واقعاً حیرت‌انگیز است و به‌طور ماهانه پنج تا شش درصد نرخ بهره شکل گرفته است. زیرا بازار بدهی متشکل نداریم و بانک مرکزی ابزار مناسب برای کاهش نرخ بهره را در اختیار ندارد. با تشکیل بازار بدهی، اتفاقاً صورت‌های مالی بانک‌ها نیز بهتر عمل می‌کند. در واقع بانک‌ها دو راه خواهند داشت، یا تسهیلات ارائه دهند یا اوراق بخرند. یعنی با خرید اوراق دولتی، ریسک ترازنامه خود را کاهش دهند و از سوی دیگر، سودآوری بانک‌ها نیز افزایش یابد. در نهایت در این سیستم بانک‌ها با یک اعتماد و آرامش قابل توجهی کار خواهند کرد. از سوی دیگر برخی معتقدند که بدهی دولت موجب اثر تزاحمی (Crowding Out Effect) یا اثر برون‌رانی بخش خصوصی می‌شود. باید مشاهده کرد که محل خرج عواید حاصل از بدهی چیست و شرایط اقتصادی چگونه است؟ در شرایط رکود اگر این خرج، مصارف جاری باشد این موضوع باعث می‌شود که سرمایه‌گذاری بخش خصوصی بیشتر شود. حتی اگر این منابع صرف هزینه‌های جاری شود، این موضوع بهتر است تا اینکه دولت از بانک مرکزی استقراض کند و در نتیجه از این محل حقوق و دستمزد پرداخت کند. همچنین اگر دولت منابع حاصل از اوراق را در بودجه عمرانی خرج کند، این موضوع باعث حمایت از بخش‌های خصوصی و سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌های اقتصادی است. در شرایط تحریمی و رکودی، اینکه انتظار داشته باشیم بخش خصوصی سرمایه‌گذاری خود را افزایش دهد، امکان‌پذیر نخواهد بود و انتظار بیهوده‌ای است. این وظیفه دولت است که در این شرایط وارد شده و ثباتی در اقتصاد به وجود آورد و پس از آن بخش خصوصی مجاب می‌شود که نسبت به سرمایه‌گذاری اقدام کند. توصیه می‌شود دولت این شرایط رکودی را متوقف کند. پس دولت می‌تواند شرایط را برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی فراهم کند.
یکی از ابهاماتی که از سوی منتقدان مطرح می‌شود این است که در کشورهایی نظیر انگلیس یا ژاپن بخش خصوصی قدرتمندی شکل گرفته و پس از آن دولت با افزایش تقاضای کل، این تحرک را در اقتصاد به وجود می‌آورد، اما در غیاب این بخش، این سیاست‌ها در نهایت باعث افزایش نرخ بهره و تورم خواهد شد.
افزایش تقاضای کل، زمانی اتفاق می‌افتد که حجم نقدینگی در کشور افزایش یابد. به صورت اسمی اگر نقدینگی در سطح 30 درصد رشد می‌کند، این موضوع باعث افزایش تقاضای کل می‌شود. اما اگر به جای پولی کردن کسری بودجه این کسری را از محل اوراق جبران کنیم، اتفاقاً باعث می‌شود که نرخ تورم کاهش پیدا کند. در واقع این ابزار به هدایت نقدینگی موجود در جامعه کمک می‌کند.
بنابراین لازم نیست که برای استفاده از این اوراق بخش خصوصی قدرتمندی داشته باشیم؟
این موضوع دقیقاً برعکس است. علت تاکید من بر تعمیق بازار بدهی این است که از این طریق دولت منضبط می‌شود. به شرط اینکه بانک مرکزی مستقل وجود داشته باشد. اگر بانک مرکزی مستقل وجود نداشته باشد، تنش میان بانک مرکزی و خزانه‌داری شکل خواهد گرفت. بازار بدهی، به شفافیت کمک کرده و دولت را پاسخگو خواهد کرد. به بیان دیگر، آشکار می‌شود که دولت برای هزینه‌های خود به چه میزانی اوراق بدهی نیاز دارد و این موضوع با نگرش کنونی متفاوت است. اتفاقاً محاسبات پایداری بدهی نشان می‌دهد که انتشار اوراق می‌تواند به نفع اقتصاد باشد؛ به شرط اینکه سرمایه‌گذاری وجوه حاصل از اوراق به رشد مثبت اقتصادی بینجامد. نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی را در نظر بگیرید. فرض کنید رشد اقتصادی به میزان شش درصد واقعی صورت بگیرد، از سوی دیگر، تورم حدود 20درصدی نیز داشته باشیم. بنابراین مخرج کسر به میزان 26 درصد اسمی رشد کرده است. اگر صورت کسر به اندازه کمتر از 26 درصد رشد کند، در این صورت از نسبت بدهی‌های دولت کاسته می‌شود. این نکته مهمی است که باید مدنظر قرار گیرد. اما اگر سیاست ریاضتی پیش بگیریم، رشد اقتصادی به منفی 9 درصد می‌رسد و تورم نیز افزایش خواهد یافت و اتفاقاً در این شرایط نسبت بدهی ممکن است بیشتر شود. نکته مهم این است که رشد تولید ناخالص داخلی در بلندمدت نسبت بدهی‌ها را اصلاح می‌کند.
