خطر وقوع بحران در نظام بانکی ایران چقدر جدی است؟
پنج گام پیشگیری از بحران
وقتی انقلاب نتوانست باعث بحران بانکی شود، بدیهی است که سایر امور و مسائل نیز نمی‌تواند بحران بانکی را ایجاد کند. این تصور که متاسفانه حتی در ذهن برخی از مسوولان و سیاستگذاران نیز وجود دارد، تصوری نادرست است که منطق و شواهد تجربی از آن پشتیبانی نمی‌کند.
1- یکی از گزاره‌هایی که گاه و بیگاه در مورد بحران بانکی در ایران شنیده می‌شود این است که بحران بانکی در ایران اتفاق نخواهد افتاد. کسانی که این سخن را مطرح می‌کنند، برای اثبات آن شواهد گوناگونی را ارائه می‌کنند. یکی از این شواهد این است که بحران‌های بانکی معمولاً در مواقعی رخ می‌دهند که بحران‌های سیاسی و اجتماعی در کشورها به‌وقوع می‌پیوندند. در ایران، گسترده‌ترین و عمیق‌ترین تحولات نیز هرگز نتوانسته‌اند باعث شوند که بحران بانکی رخ دهد. به عنوان مثال، وقوع انقلاب اسلامی در سال 1357 با همه آثار گسترده سیاسی و اقتصادی که داشت، باعث به‌وجود آمدن بحران بانکی نشد. وقتی انقلاب نتوانست باعث بحران بانکی شود، بدیهی است که سایر امور و مسائل نیز نمی‌تواند بحران بانکی را ایجاد کند. این تصور که متاسفانه حتی در ذهن برخی از مسوولان و سیاستگذاران نیز وجود دارد، تصوری نادرست است که منطق و شواهد تجربی از آن پشتیبانی نمی‌کند.
حقیقت آن است که به‌وجود نیامدن بحران در زمان انقلاب، معلول عوامل گوناگونی بود که برخی از آنها سیاسی و برخی دیگر روانی بودند و نمی‌توان این امر را دلیلی بر تافته جدا بافته بودن نظام بانکی ایران و امتناع بحران در آن دانست. هجوم‌هایی که اخیراً سپرده‌گذاران برخی از موسسات اعتباری برای دریافت سپرده‌هایشان به بانک‌ها آورده‌اند، گواه آن است که ایران در این زمینه هیچ ویژگی‌ای ندارد که آن را از سایر اقتصادها و کشورها متمایز کند و هجوم مردم به بانک‌ها برای دریافت سپرده‌های خود، همان‌طور که در هر کشور دیگری احتمال وقوع دارد، در ایران نیز ممکن است رخ دهد. آنچه مهم و اساسی است این است که راهکارهایی برای پیشگیری از بحران و به حداقل رساندن آثار آن در صورت وقوع داشته باشیم.
2- برخی بر این باورند که بحران بانکی در ایران رخ نخواهد داد، چراکه بانک مرکزی و به تعبیر گسترده‌تری دولت، همواره از سپرده‌گذاران بانک‌ها و موسسات اعتباری حمایت می‌کنند. به عبارت دیگر، این عقیده در ذهن بسیاری از مردم و حتی برخی از مسوولان وجود دارد که سیستم بانکی مشمول حمایت ذهنی دولت قرار دارد و دولت اجازه نخواهد داد که بانک‌های بزرگ و حتی موسسات مالی غیر‌مجاز، ورشکسته شوند. دقیقاً به همین دلیل است که حتی سپرده‌گذاران بانک‌ها و موسسات مالی غیر‌مجاز نیز هنگامی که موفق به پس گرفتن سپرده‌های خود از آنها نمی‌شوند، مقابل مجلس و بانک مرکزی تجمع می‌کنند و خواستار کمک و مساعدت آنها می‌شوند. آنها به خوبی می‌دانند که سپرده‌هایشان در موسسه‌ای غیر‌مجاز بوده است اما بر این باورند که اگر فعالیت این موسسات، غیر‌مجاز نبود چرا جلوی کار آنها گرفته نشد و تعطیل نشدند. در نظر بسیاری از مردم، صرف فعالیت یک موسسه در حد گسترده، دلیلی بر جواز (ولو ضمنی) فعالیت آن است و این جواز، نه تنها به معنای قانونی بودن همکاری با این موسسات است، بلکه به‌طور ضمنی به معنای تضمین سپرده‌گذاری در آنها نیز است. حقیقت این است که هیچ یک از این دو پیش‌فرض صحیح نیستند. نه گستردگی یک موسسه و زیاد بودن تعداد شعب آن دلیل مجاز بودن فعالیت آن است و نه مجاز بودن فعالیت، به مثابه تضمین سپرده‌هاست.
اما از جهتی باید حق را به مردم داد که با مشاهده فعالیت موسساتی که در سطح گسترده به افتتاح شعبه و سپرده‌پذیری مبادرت کردهاند، گمان کنند آن موسسات مشغول به فعالیت قانونی هستند. نظام بانکی در این زمینه، امری مجزا و جدا از سایر بخش‌های زندگی مردم نیست. آیا اگر بیمارستانی در سطح شهر افتتاح شود، ما برای مطمئن شدن از فعالیت آن پایگاه اینترنتی وزارت بهداشت را جست‌وجو نمی‌کنیم؟ بدیهی است که انتظار مردم این است که دولت با فعالیت‌های غیر‌مجاز در همان ابتدای کار برخورد کند و اجازه عرض اندام به این‌گونه موسسات غیر‌مجاز را ندهد اما باید توجه داشت که حتی اگر دولت و بانک مرکزی در این زمینه قصوری داشته باشند، این قصور سبب مجاز دانستن فعالیت این‌گونه موسسات اعتباری و سپرده‌گذاری در آنها نمی‌شود. اگر در تعطیلی این موسسات قصور یا کوتاهی شده است، آن کوتاهی به جای خود و این غیر‌قانونی بودن سپرده‌گذاری نیز به جای خود. نکته دیگر آن است که حتی موسسات مجاز نیز مشمول تضمین بانک مرکزی و دولت قرار ندارند. هیچ قانون و مقرره‌ای وجود ندارد که بانک مرکزی و دولت را مکلف یا حتی مجاز به مصرف کردن منابع عمومی در راستای پرداخت به سپرده‌گذاران موسسات بحران‌زده کند.
از آنجا که موارد مصرف وجوه عمومی در قوانین و مقررات ذیربط مشخص می‌شود و نمی‌توان وجهی را در امری که در قانون پیش‌بینی نشده است مصرف کرد، اگر چنین کاری از سوی دولت یا بانک مرکزی صورت گیرد، باید به مراجع نظارتی توضیح داده شود که مستند قانونی چنین اقدامی چه بوده است و ناگفته پیداست که پاسخگویی در خصوص چنین امری ساده نیست. درست است که در سایر کشورها، بانک‌های مرکزی و دولت‌ها برای حل مشکلات بانک‌های بحران‌زده اقدامات گوناگونی انجام می‌دهند و گاه حتی از منابع دولتی و عمومی نیز برای این امر هزینه می‌کنند، اما در همان کشورها نیز شرایط و قیود گوناگونی برای این امر وجود دارد و اجازه اقدام خودسرانه و بدون ضابطه به دولت داده نشده است. مثلاً کمک به بانک‌های ورشکسته ممنوع است و دولت صرفاً می‌تواند به بانک‌هایی که مشکلات کوتاه‌مدت نقدینگی دارند کمک کند. از سوی دیگر، کمک به بانک‌های بحران‌زده فقط به شکل سپرده‌گذاری و اعطای خط اعتباری با نرخ‌های تنبیهی و بالاتر از نرخ‌های بازار ممکن است.
نکته دیگر این است که حتی کمک به بانک‌های بحران‌زده باید با اخذ وثایق کافی انجام شود و بدون اخذ وثیقه نمی‌توان چنین اقدامی را انجام داد. در نهایت، همه این اقدامات باید صرفاً در شرایط اضطراری و برای حفظ ثبات و سلامت سیستم مالی انجام شود و نمی‌توان به موسسات غیر‌مجاز چنین کمکی کرد. با وجود همه این شرایط، حتی در همان کشورها، کمک به بانک‌های بحران‌زده امری بسیار حساس و چالش‌برانگیز است و انتقادات بسیاری نسبت به دولت‌هایی که منابع عمومی را این‌گونه هزینه کردهاند ابراز شده است.
منتقدان بر این باورند که مالیات‌هایی که از همه اقشار جامعه اخذ شده است، باید به نفع همگان مورد استفاده قرار گیرد و نمی‌توان آنها را صرفاً برای منافع عده‌ای از مردم که از قضا ثروتمندترین افراد نیز هستند (یعنی مدیران بانک‌ها) هزینه کرد؛ چراکه مدیران بانکی با خطای خود باعث شده‌اند چنین وضعیتی برای بانک‌ها به‌وجود آید.
دغدغه عدالت، در کشورهایی که در آنها سیستم بانکداری اسلامی اعمال می‌شود، به‌طور جدی‌تری مطرح است. در این کشورها، این پرسش قابل طرح است که در حالی که بانکداری، علی‌الاصول باید با مشارکت در سود و زیان انجام شود و سپرده‌ها در حالت عادی نیز تضمین‌شده نیستند و ممکن است سودی حاصل نشود، بلکه حتی زیان هم حاصل شود، چرا باید سپرده‌های موسسات غیر‌مجاز یا حتی سپرده‌های موسسات مجاز در حالت‌های خاص مورد حمایت و تضمین دولت قرار گیرند. حتی این پرسش را می‌توان این‌طور مطرح کرد که در حالی که در سایر بازارها (نظیر بازارهای اقتصاد واقعی و نیز بازار سرمایه) هیچ تضمینی برای اصل سرمایه وجود ندارد، چرا باید در بازار بانکی چنین تضمینی وجود داشته باشد؟ آیا این وضعیت، باعث نمی‌شود که سپرده‌گذاری در نظام بانکی کشور، با سود ثابت تلقی شود و از این‌رو شبهه‌غیر‌شرعی و ربوی بودن آن تقویت شود؟ در هر حال، در مقام جمع‌بندی می‌توان گفت تضمین صریح یا ضمنی سپرده‌های افراد با استفاده از منابع عمومی و دولتی، هیچ مبنای حقوقی و قانونی در کشور ندارد و جز در چارچوب صندوق تضمین سپرده‌ها که بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه ایجاد شده است، چنین تضمینی را نمی‌توان در سیستم بانکی یافت.
3- وقتی که دولت، سپرده‌گذاری در بانک‌ها را تضمین نکند، این پرسش مطرح می‌شود که به نگرانی سپرده‌گذاران بانک‌ها و موسسات اعتباری باید چگونه پاسخ گفت؟ در اینجاست که سپرده‌گذاران باید بررسی کنند عملیات کدام بانک ریسک کمتری دارد و کدام‌یک ریسک‌های بیشتری را پذیرفته است و از این‌رو سپرده‌گذاری در آن پرمخاطره‌تر است. پاسخگویی به این سوال البته چندان ساده نیست و مسأله عدم تقارن اطلاعات به‌طور جدی در اینجا مطرح می‌شود. مردم و سپرده‌گذاران عادی، معمولاً اطلاعات و دانش کافی برای تحلیل فعالیت بانک‌ها و موسسات اعتباری ندارند. اولاً بسیاری از اطلاعاتی که برای تحلیل میزان ریسک بانک‌ها لازم است در دسترس مردم قرار ندارد و ثانیاً حتی اگر این اطلاعات، در دسترس مردم قرار می‌گرفت هم تحلیل آنها امری تخصصی و بسیار دشوار بود و از این‌رو نمی‌توان از مردم توقع داشت که چنین کار تخصصی و پیچیده‌ای را انجام دهند.
از این‌رو، در غیاب چنین اطلاعاتی، مردم به معیارهایی بسیار سطحی سوق داده می‌شوند؛ معیارهایی مثل اینکه مالک بانک چه کسی است؟ تعداد شعب آن چقدر است؟ تعداد کارمندان آن به چه میزان هستند و نظایر آن. گاهی اوقات، سیاستگذاران نیز معیارهایی را به مردم پیشنهاد می‌دهند که به تنهایی گویا و کافی نیستند. معیارهایی نظیر اینکه اگر بانکی سود بالایی را پرداخت می‌کند پس حتماً عملیات آن مشکلی دارد و از این‌رو باید از سپرده‌گذاری در آن پرهیز کرد، اگرچه بخشی از حقیقت را نشان می‌دهند اما کامل نیستند و باید در خصوص سپرده‌گذاری در بانک‌ها، با اطلاعات بیشتر و دقیق‌تری قضاوت کرد. بدیهی است اشخاص و شرکت‌هایی وجود دارند که توانایی هزینه کردن در این زمینه برای به‌دست آوردن اطلاعات کامل را دارند اما این اطلاعات، وقتی به دست آمدند و ریسک بانک‌ها مشخص شد، به سادگی قابل درز و استفاده از سوی سایر اشخاص جامعه هستند و از این‌رو شاید از جهت اقتصادی مقرون به صرفه نباشد که هزینه کلانی از سوی یک شرکت خصوصی صرف به دست آوردن چنین اطلاعاتی شود و سپس، سایرین از آن استفاده کنند. از این‌رو، دو راهکار باقی می‌ماند.
راهکار اول: بانک مرکزی و دولت اقدام به مشخص کردن بانک‌ها و موسسات اعتباری کنند و به عبارت دیگر، انجام رتبه‌بندی بانک‌ها را بر عهده گیرند.
راهکار دوم: بانک‌ها و موسسات معتبر و کم ریسک، برای جذب مشتریان بیشتر، از موسسات رتبه‌بندی درخواست کنند که رتبه آنها را مشخص کند و بدین ترتیب، یک مکانیسم رتبه‌بندی معتبر در کشور به‌وجود آید که سپرده‌گذاران بر اساس آن تصمیم‌گیری کنند تا در کدام موسسه اعتباری اقدام به نگهداری سپرده کنند.
حقیقت این است که در حال حاضر، در ایران نمی‌توان از مردم انتظار داشت که تصمیمات معقول و سنجیده‌ای در خصوص سپرده‌گذاری در موسسات مالی بگیرند و مکانیسم‌ها و اطلاعات کافی در این مورد وجود ندارد. در چنین شرایطی و هنگامی که اطلاعات قابل اتکای کافی وجود نداشته باشند، اتکا به شایعات و خبرهای پراکنده، تنها راهکار ممکن برای مدیریت ریسک سپرده‌گذاران خواهد بود. ناگفته پیداست که چنین وضعیتی، خود موجب هراس‌ها و بی‌ثباتی‌های بیشتر می‌شود و امکان بروز بحران را افزایش می‌دهد. وجود موسسات رتبه‌بندی، در کنار این فایده می‌تواند به عنوان یک ابزار نظارتی موثر نیز به کار بانک مرکزی و دولت بیاید. بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری از این امر بیم دارند که رتبه اعتباری آنها کاهش داده شود؛ چراکه چنین چیزی منجر به این خواهد شد که سپرده‌های آنها به‌طور جدی کاهش پیدا کند. از این‌رو، می‌توان از تنزل رتبه اعتباری بانک‌ها و موسسات تحت نظارت، به عنوان عاملی برای وادار کردن آنها به تبعیت از استانداردهای نظارتی استفاده کرد.
4- وقتی که پیشگیری به موقع انجام نشود یا کارآمد نباشد، باید به درمان فکر کرد. در ایران، در سال‌های گذشته، ادغام بانک‌ها و موسسات غیر‌مجاز با یکدیگر، به عنوان یک راهکار در نظر گرفته شده است. ادغام، در سایر کشورها نیز به عنوان یکی از راه‌‌های متعارف حل مشکل بانک‌های بحران‌زده مورد استفاده قرار می‌گیرد اما ادغامی که در ایران انجام شده است با ادغامی که در کشورهای دیگر انجام می‌گیرد تفاوت‌هایی دارد. ادغام در سایر کشورها عبارت است از بر عهده گرفتن تعهدات و مسوولیت‌های یک بانک کوچک بحران‌زده از سوی یک بانک بزرگ که فعالیت سالمی دارد. بدین صورت، یک بانک بزرگ خوب، یک بانک کوچک بد را در خود ادغام می‌نماید.
البته این سوال وجود دارد که اگر یک بانک، واقعاً بد و بحران‌زده است، چرا باید یک بانک بزرگ سالم بپذیرد که آن را در خود ادغام کند. در این رابطه، دولت و بانک مرکزی می‌توانند انگیزه‌هایی را برای بانک بزرگ سالم ایجاد کنند و در عین حال، ممکن است مشکل بانک بحران‌زده صرفاً مربوط به این باشد که دارایی‌های نقد کافی در اختیار ندارد، اما مجموع اموال آن از مجموع تعهدات آن بیشتر است. در این شرایط، بانک بزرگ می‌تواند با پرداخت بدهی‌های حال شده موجود، دارایی‌های بانک کوچک بحران‌زده را در آینده و با فرصت کافی بفروشد و بدین ترتیب، سودی هم عاید آن خواهد شد. تجربه ایران اما در این زمینه کاملاً متفاوت است. در ایران گاه بانک‌ها و موسسات مالی ضعیف با یکدیگر ادغام شده‌اند. ظاهراً تصور بر این بوده است که ادغام آنها می‌تواند فرآیندها را ساده‌تر کند، هزینه‌های عملیاتی این موسسات را کاهش دهد و از بار نظارتی مقام ناظر نیز بکاهد. اما باید به این نکته توجه داشت که ادغام این‌گونه موسسات می‌تواند منجر به تشدید مشکلات آنها شود، ناهماهنگی‌های سازمانی را ایجاد یا حتی آنها را تشدید کند؛ و حتی گاه باعث شود که برخی از مدیران و مقامات بانک‌ها و موسسات ادغام‌شده، در پرتو ادغام و با سوء‌استفاده از وضعیت ناشی از ادغام، از اجرای تعهدات خود طفره روند و بدین ترتیب، مشکلات بانک‌ها و موسسات اعتباری مزبور، تشدید شود.
علاوه بر این، شفافیت در ادغام، مساله‌ای اساسی است که کمتر به آن توجه شده است. فرض کنید شما سپرده‌گذار در یک موسسه اعتباری هستید که نام و عنوان مشخصی دارد. آیا آن موسسه یا حتی دولت می‌تواند بدون رضایت شما با موسسه‌ای دیگر ادغام شود؟ آیا می‌توان بدون کسب رضایت سایر طلبکاران، از جمله سایر موسساتی که به آن موسسه وام و اعتبار داده‌اند، آنها را با دیگر موسسات ادغام کرد؟ اگر ادغام بانک‌ها و موسسات اعتباری انجام می‌شود، میزان سهم هر کدام از آنها در موسسه جدیدی که ایجاد می‌شود به چه میزان خواهد بود؟ آیا می‌توان موسسات مجاز و موسسات غیر‌مجاز را با یکدیگر ادغام کرد؟ آیا چیزی تحت عنوان ادغام مشروط که در این روزها گاه به آن اشاره می‌شود وجود دارد یا خیر؟ و اگر وجود دارد، آثار و احکام آن چیست و در کجا ذکر شده است؟ به نظر می‌رسد پاسخ اکثر این سوالات در قوانین و مقررات ایران وجود ندارد و نمی‌توان با قطعیت به این پرسش‌ها پاسخ گفت.
حقیقت آن است که ادغام در کشورهای دیگر که قوانین و مقررات مفصل در خصوص آن وجود دارد و ده‌ها سال این قوانین اجرا شده‌اند و راه‌حل‌های عملیاتی برای مواردی که در قانون سکوت وجود دارد، اندیشیده شده است، هنوز هم با ابهاماتی روبه‌روست و در مورد بانک‌ها، جزو راه‌حل‌های دشوار و پیچیده است. در ایران، اگر ادغام‌ها ناموفق باشد نباید تعجب کرد؛ چراکه در این خصوص، نه قوانین و مقررات مفصل و تخصصی داریم؛ نه رویه قضایی توسعه یافته؛ و نه تجربه عملیاتی قابل اتکا.
5- در نهایت، باید به این نکته اشاره کرد که بحران، از ورشکستگی متمایز است. ورشکستگی بانک‌ها، امری طبیعی است که در کشورهای مختلف رخ می‌دهد و اگرچه پدیده‌ای خوشایند نیست، اما لازمه کارکرد طبیعی بازار این است که شرکت‌هایی که نمی‌توانند به فعالیت سودآور ادامه دهند، از بازار خارج شوند. بانک‌ها نیز از این قاعده مستثنی نیستند. اما بحران بانکی به دلیل هزینه‌های بسیار بالایی که دارد، هرگز مطلوب و قابل تحمل نیست و باید برای پیشگیری از آن اقدامات متعددی انجام شود. با این حال، آن دسته از بانک‌ها و موسسات مالی که دچار وضعیت ناسالم و خطرناکی هستند، همواره تلاش می‌کنند تا مشکلات موردی و مقطعی خود را با بحران بانکی یا احتمال بروز بحران بانکی مشتبه کنند و بدین ترتیب، دولت و بانک مرکزی را ترغیب کنند تا از منابع عمومی برای حل مشکلات آنها هزینه کنند. سیاستمدار خردمند و با تدبیر، باید مراقب این تلاش‌ها باشد و از منابع عمومی، چنین ریسکی را نپذیرد تا هم منابع عمومی در جای درست هزینه شوند و هم شائبه تضمین بدون قید و شرط سپرده‌ها از میان برداشته شود.
