علیه کج‌روی

چرا باید قوانین و مقرراتی در رابطه با تعارض منافع وجود داشته باشد؟ این، نخستین و شاید مهم‌ترین پرسشی است که درباره تعارض منافع و لایحه تعارض منافع وجود دارد و تا زمانی که به آن پاسخی مناسب و درخور داده نشود، برخوردی جدی با این پدیده انجام نخواهد شد. برای پاسخ گفتن به این پرسش شاید بهتر باشد که ابتدا انواع مقررات در بازارهای مالی و تجاری و هدف آنها تبیین شود و سپس جایگاه مقررات تعارض منافع در میان آنها تبیین شود.

در رابطه با مقررات‌گذاری در بازارهای مالی و تجاری معمولاً گفته می‌شود که مقررات مالی و تجاری را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد. این سه دسته عبارتند از: 1- مقررات‌گذاری بر آزادی و اختیار طرفین، 2- مقررات‌گذاری در خصوص روابط مبتنی بر امانت، و 3- مقررات‌گذاری با هدف حمایت از مصرف‌کننده. در ادامه به توضیح مختصر هر یک از این سه نوع مقررات می‌پردازیم.

مقررات‌گذاری مبتنی بر آزادی و اختیار طرفین، مبتنی بر این فرض است که انسان‌ها هر یک بهترین داور برای نفع و زیان خود هستند و بهتر از هر کس دیگر تشخیص می‌دهند که چه چیزی به نفع آنهاست و چه چیزی به زیان‌شان. البته ممکن است شخص یا اشخاصی در قرارداد یا قراردادهایی که منعقد می‌کنند اشتباه کنند و قراردادی را منعقد کنند که به زیان آنها باشد اما این، توجیهی نمی‌شود که اشخاصی از طرف دولت یا حکومت، حق انعقاد قرارداد را از اشخاص سلب کنند و به جای آنها بنشینند چراکه همان‌طور که ممکن است افراد اشتباه کنند، این امکان نیز وجود دارد که دولت نیز اشتباه کند و امری را که به نفع اشخاص نیست به آنها تحمیل کند. از دیدگاه طرفداران این نظریه، منافع جمعی نیز در سایه آزادی و اختیار طرفین بهتر تامین می‌شوند. اگر افراد آزادی انعقاد قرارداد داشته باشند، آنگاه قراردادهایی را منعقد خواهند کرد که بیشترین منافع را برای آنها به ارمغان آورد و پس از انعقاد قراردادی، رضایت هر یک از طرفین بیش از آن چیزی خواهد شد که قبل از انعقاد قرارداد داشته است و به این ترتیب در مجموع، رضایت جامعه نیز افزایش پیدا می‌کند. البته قراردادهای منعقده میان اشخاص، در صورتی به منافع آنها منتهی خواهد شد که آگاهانه منعقد شده باشند و در انعقاد آنها جهل و ناآگاهی وجود نداشته باشد. بنابراین مقررات مالی و تجاری باید به گونه‌ای باشند که به افراد کمک کنند که تصمیماتی آگاهانه اتخاذ کنند. لذا باید قواعد و مقرراتی وضع شوند که به تصمیم‌گیری آگاهانه اشخاص کمک کنند. این قوانین و مقررات، عمدتاً به شکل قوانینی هستند که با تدلیس مقابله می‌کنند، اشخاص را ملزم به افشای اطلاعات مرتبط با موضوع معاملات و قراردادها می‌کنند و نظایر آن. به عبارت دیگر در این نوع از مقررات، هدفی که تعقیب می‌شود، تصمیم‌گیری آگاهانه است و شری که باید از آن اجتناب شود، تصمیم‌گیری مبتنی بر تقلب و اطلاعات گمراه‌کننده است.

نوع دوم مقررات‌گذاری، مقررات‌گذاری در خصوص روابط مبتنی بر امانت است. در بسیاری از بازارهای مالی و تجاری، اشخاصی از طرف اشخاص دیگر تصمیم می‌گیرند یا دارایی اشخاص دیگری را اداره می‌کنند. به عنوان مثال در یک شرکت تجاری، اشخاصی تحت عنوان مدیر از طرف سهامداران یکسری تصمیمات را اتخاذ می‌کنند. در چنین مواردی، کسی که دارایی دیگری را اداره می‌کند باید در خصوص آن دارایی تصمیماتی را اتخاذ کند که مطابق منافع مالک دارایی است. به عبارت دیگر وکیلی که از طرف موکل خود تصمیماتی را اتخاذ می‌کند باید تصمیمات خود را به نحوی بگیرد که به نفع موکل باشد نه به نفع وکیل. مدیر شرکت باید تصمیماتی را بگیرد که به نفع سهامدار باشد نه مدیر و قس علیهذا. بنابراین باید قواعدی وضع شود که مانع از آن شود که وکیل یا نماینده، منافع خود را بر منافع اصیل ترجیح دهد. لذا مقررات مالی و تجاری باید به نحوی وضع شوند که مانع از ترجیح منافع مدیران بر منافع مالکان، منافع امین بر منافع صاحب مال و نظایر آن شود.

نوع سوم مقررات‌گذاری مربوط به مواردی است که شخصی نسبت به شخص دیگری در موقعیت بالاتری قرار دارد و می‌تواند از این موقعیت بالاتر و مسلط استفاده کند و اراده خود را بر اراده طرف ضعیف‌تر تحمیل کند. به عنوان مثال وقتی یک تولیدکننده با یک مصرف‌کننده طرف قرارداد واقع می‌شود یا یک بانک با یک مشتری طرف قرارداد واقع می‌شود یا کارفرما با کارگر طرف قرارداد واقع می‌شود، همواره این احتمال وجود دارد که طرف اول، به دلیل موقعیت مسلطی که دارد با طرف ضعیف‌تر رفتاری غیرمنصفانه داشته باشد و اراده خود را به نحو غیرمنصفانه بر وی تحمیل کند. بنابراین نیاز به این وجود دارد که قواعدی وجود داشته باشد که جلوی این تاثیر ناروا را بگیرد و توازن قراردادی را میان طرفین برقرار کند. البته بعید است که بتوان در همه قراردادها توازن قراردادی را برقرار کرد اما می‌توان سعی کرد تا جایی که ممکن است از اجحاف یک طرف نسبت به طرف دیگر به دلیل موقعیت مسلط قراردادی کاست.

اکنون می‌توان به سوال نخست بازگشت و این پرسش را دوباره مطرح کرد که قواعد و مقررات مربوط به تعارض منافع چه هدفی را دنبال می‌کنند. در پاسخ به این پرسش می‌توان گفت هدف قواعد و مقررات مربوط به تعارض منافع این است که از استفاده اشخاص از موقعیتی که دارند به نفع خود و به زیان سایر اشخاص جلوگیری کنند. به عنوان مثال، یک مدیر دولتی که در مقام خاصی قرار گرفته است، اگر از مقام خود در جهت منافع خود و به زیان مردم استفاده کند، قواعد تعارض منافع را زیر پا گذاشته است. مدیر دولتی باید به نفع مردم تصمیمات خود را گرفته و اعمال خود را انجام دهد و منفعت شخصی، انگیزه او در اتخاذ تصمیمات نباشد. لذا هر آنچه باعث شود مدیر دولتی، منفعت شخصی را بر منافع عمومی ترجیح دهد، خلاف تعارض منافع است و از این جهت، مقررات مربوط به تعارض منافع را می‌توان شبیه مقررات مبتنی بر روابط امانی دانست که در بالا به آنها اشاره شد. مقامات، کارکنان و مدیران دولتی، مانند کسانی هستند که اموال دیگران را اداره می‌کنند و این اشخاص، باید منافع مالک را بر منافع خود مقدم شمارند نه برعکس و هر آنچه باعث شود منافع شخصی از سوی آنها بر منافع موکلان‌شان مقدم دانسته شود، خلاف تعارض منافع است.

قواعد تعارض منافع، قواعد جدیدی نیستند و در حقوق خصوصی سابقه دارند. بارزترین نمونه آن رد دادرس است. در آیین دادرسی مدنی و کیفری و مدنی، قواعدی در خصوص رد دادرس وجود دارد. به عنوان مثال در قانون قید شده است:  دادرس در موارد زیر باید از رسیدگی امتناع کرده و طرفین دعوا نیز می‌توانند او را رد کنند.

الف- قرابت نسبی یا سببی تا درجه سوم از هر طبقه بین دادرس با یکی از اصحاب دعوا وجود داشته باشد.

ب- دادرس قیم یا مخدوم یکی از طرفین باشد یا یکی از طرفین مباشر یا متکفل امور دادرس یا همسر او باشد.

ج- دادرس یا همسر یا فرزند او، وارث یکی از اصحاب دعوی باشد.

د- دادرس سابقاً در موضوع دعوی اقامه‌شده به عنوان دادرس یا داور یا کارشناس یا گواه اظهارنظر کرده باشد.

ه‍- بین دادرس و یکی از طرفین یا همسر یا فرزند او دعوی حقوقی یا جزایی مطرح باشد یا در سابق مطرح بوده و از تاریخ صدور حکم قطعی ‌دو سال نگذشته باشد.

و- دادرس یا همسر یا فرزند او دارای نفع شخصی در موضوع مطروح باشند.

آنچه در موارد فوق مشاهده می‌شود، مواردی است که در آنها، دادرس شائبه نفع شخصی در موضوع پیدا می‌کند لذا نباید در موضوع وارد رسیدگی شده و رای دهد و باید قرار امتناع از رسیدگی صادر کند. اصل استقلال دادرس اقتضا می‌کند که دادرس در چنین مواردی از صدور رای امتناع کند. نمونه کلاسیک دیگر تعارض منافع، موادی از قانون تجارت هستند که معامله مدیر با شرکت را منع می‌کنند.

در ماده 129 قانون تجارت قید شده است که  اعضای هیات‌مدیره و مدیرعامل شرکت و همچنین موسسات و شرکت‌هایی که اعضای هیات‌مدیره یا مدیرعامل شرکت شریک یا عضو هیات‌مدیره یا مدیرعامل آنها باشند نمی‌توانند بدون اجازه هیات‌مدیره در معاملاتی که با شرکت یا به حساب شرکت می‌شود به طور مستقیم یا غیرمستقیم طرف معامله واقع یا سهیم شوند و در صورت اجازه نیز هیات‌مدیره مکلف است بازرس شرکت را از معامله‌ای که اجازه آن داده شده بلافاصله مطلع کند و گزارش آن را به اولین مجمع عمومی عادی صاحبان سهام بدهد و بازرس نیز مکلف است ضمن گزارش خاصی حاوی جزئیات معامله نظر خود را درباره چنین معامله‌ای به همان مجمع تقدیم کند. عضو هیات‌مدیره یا مدیرعامل ذی‌نفع در معامله در جلسه هیات‌مدیره و نیز در مجمع عمومی عادی هنگام اخذ تصمیم نسبت به معامله مذکور حق رای نخواهد داشت.

این ماده در حقیقت در پی آن است که از وضعیتی که مدیران شرکت تعارض منافع پیدا می‌کنند جلوگیری کند. اگر مدیر شرکت در مقام معامله با شرکت برآید در بسیاری موارد منفعت او در زیان شرکت است. به عبارت دیگر معامله با شرکت ایجاب می‌کند که نفع خود را بر نفع شرکت مقدم بدارد نه برعکس. از این‌رو قانونگذار با چنین معاملاتی به نحو سختگیرانه برخورد کرده است و آن را منوط به تصویب مجمع عمومی شرکت دانسته است. همچنین در ماده 130 قانون تجارت قید شده است: معاملات مذکور در ماده ۱۲۹ در هر حال ولو آنکه توسط مجمع عادی تصویب نشود در مقابل اشخاص ثالث معتبر است مگر در موارد تدلیس و تقلب که شخص ثالث در آن شرکت کرده باشد. در صورتی که بر اثر انجام معامله به شرکت خسارتی وارد آمده باشد جبران خسارت بر عهده هیات‌مدیره و مدیرعامل یا مدیران ذی‌نفع و مدیرانی است که اجازه آن معامله را داده‌اند که همگی آنها متضامناً مسوول جبران خسارت وارده به شرکت هستند. در ماده 131 ادامه داده شده است: در صورتی که معاملات مذکور در ماده ۱۲۹ این قانون بدون اجازه هیات‌مدیره صورت گرفته باشد هرگاه مجمع عمومی عادی شرکت آنها را تصویب نکند آن معاملات قابل ابطال خواهد بود و شرکت می‌تواند تا سه سال از تاریخ انعقاد معامله و در صورتی که معامله مخفیانه انجام شده باشد تا سه سال از تاریخ کشف آن بطلان معامله را از دادگاه صلاحیت‌دار درخواست کند. لیکن در هر حال مسوولیت مدیر و مدیران یا مدیرعامل ذی‌نفع در مقابل شرکت باقی خواهد بود. تصمیم به درخواست بطلان معامله با مجمع عمومی عادی صاحبان سهام است که پس از استماع گزارش بازرس مشعر بر عدم رعایت تشریفات لازم جهت انجام معامله در این مورد رای خواهد داد. مدیر یا مدیرعامل ذی‌نفع در معامله حق شرکت در رای نخواهد داشت. مجمع عمومی مذکور در این ماده به دعوت هیات‌مدیره یا بازرس شرکت تشکیل خواهد شد.

مورد دیگری که منجر به تعارض منافع می‌شود این است که مدیران شرکت، عملیاتی متضمن رقابت با عملیات شرکت انجام دهند. چنین معاملاتی، این انگیزه را برای مدیران ایجاد می‌کند که خلاف منافع رقیب عمل کنند. از این‌رو در ماده 133 قانون تجارت قید شده است مدیران و مدیرعامل نمی‌توانند معاملاتی نظیر معاملات شرکت که متضمن رقابت با عملیات شرکت باشد انجام دهند. هر مدیری که از مقررات این ماده تخلف کند و تخلف او موجب ضرر شرکت شود مسوول جبران آن خواهد بود. منظور از ضرر در این ماده اعم است از ورود خسارت یا تقویت منفعت.

موارد فوق در قانون تجارت، مواد کلاسیکی بودند که برای جلوگیری از تعارض منافع وضع شده بودند. با این حال قانونگذار در سال 1395 این مواد را کافی ندانست و قانون اصلاح ماده 241 لایحه اصلاح قسمتی از قانون تجارت را تصویب کرد و در تبصره2 آن مقرر داشت: هیچ فردی نمی‌تواند اصالتاً یا به نمایندگی از شخص حقوقی همزمان در بیش از یک شرکت که تمام یا بخشی از سرمایه آن متعلق به دولت یا نهادها یا موسسات عمومی غیردولتی است به سمت مدیرعامل یا عضو هیات‌مدیره انتخاب شود. متخلف علاوه بر استرداد وجوه دریافتی به شرکت، به پرداخت جزای نقدی معادل وجوه مذکور محکوم می‌شود.

 این اصلاحیه برای این وضع شده بود که از وضعیتی که در نتیجه قانون تجارت به وجود آمده بود و بر اساس آن، یک شخص در تعدادی از شرکت‌ها که سهام آن متعلق به دولت بود به عنوان عضو هیات‌مدیره حضور داشته خاتمه دهد. در برخی از دستگاه‌های دولتی خصوصاً وزارتخانه‌هایی که کارکرد اقتصادی دارند، شرکت‌های متعددی وجود دارند که دولت در آنها سهامدار است. در این شرکت‌ها، نمایندگان دولت به عنوان نماینده سهامدار در هیات‌مدیره حاضر می‌شوند و این امر، گاه موجب می‌شد یک نفر همزمان در چند هیات‌مدیره حضور داشته باشد. چنین وضعیتی چند اثر سوء داشت؛ نخست آنکه افراد مزبور وقت کافی برای انجام وظیفه به عنوان هیات‌مدیره نداشتند لذا وظایف اعضای هیات‌مدیره به نحو صحیح انجام نمی‌شد. دیگر اینکه امکان ایجاد تعارض منافع افزایش پیدا می‌کرد. از این‌رو ماده 241 اصلاحی قانون تجارت تلاش کرد این نقص را مرتفع کند.

قانون دیگری که برای مقابله با تعارض منافع کارکنان دولت مصوب شده است، قانون منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری است. این قانون که در سال 1337 مصوب شده است و هنوز لازم‌الاجراست مقرر می‌دارد:

«از تاریخ تصویب این قانون اشخاص زیر:

1-  نخست‌وزیر- وزرا- معاونین و نمایندگان مجلسین.

2- سفرا- استانداران- فرمانداران 

کل - شهرداران و نمایندگان انجمن شهر.

3- کارمندان و صاحب‌منصبان کشوری و لشکری و شهرداری‌ها و دستگاه‌های وابسته به آنها.

4- کارکنان هر سازمان یا بنگاه یا شرکت یا بانک یا هر موسسه دیگر که اکثریت سهام یا اکثریت منافع یا مدیریت یا اداره کردن یا نظارت آن متعلق به دولت یا شهرداری‌ها یا دستگاه‌های وابسته به آنها باشد.

5- اشخاصی که به نحوی از انحا از خزانه دولت یا مجلسین یا موسسات مذکور در بالا حقوق یا مقرری یا حق‌الزحمه یا پاداش یا امثال آن به‌ طور مستمر (به استثنای حقوق بازنشستگی و وظیفه و مستمری قانونی) دریافت می‌دارند.

6- مدیران و کارکنان بنگاه‌های خیریه‌ای که از دولت یا از شهرداری‌ها کمک مستمر دریافت می‌دارند.

7- شرکت‌ها و موسساتی که پنج درصد یا بیشتر سهام یا سرمایه یا منافع آن متعلق به یک نفر از اشخاص مذکور در فوق یا 20 درصد یا بیشتر سهام یا سرمایه یا منافع آن متعلق به چند نفر از اشخاص مذکور در فوق باشد یا اینکه نظارت یا مدیریت یا اداره یا بازرسی موسسات مذکور با آنها باشد (به استثنای شرکت‌ها و موسساتی که تعداد صاحبان سهام آن یکصد و پنجاه نفر یا بیشتر باشد مشروط بر اینکه هیچ یک از اشخاص مذکور در فوق بیش از پنج درصد از کل سهام آن را نداشته و نظارت یا مدیریت یا اداره یا بازرسی آن به اشخاص مذکور در فوق نباشد).

8- شرکت‌هایی که اکثریت سهام یا سرمایه یا منافع آنها متعلق به شرکت‌های مندرج در بند 7 باشد نمی‌تواند (اعم از اینکه در مقابل خدمتی که انجام می‌دهند حقوق یا مالی دریافت دارند یا آنکه خدمت را به طور افتخاری و رایگان انجام دهند) در معاملات یا داوری در دعاوی با دولت یا مجلسین یا شهرداری‌ها یا دستگاه‌های وابسته به آنها یا موسسات مذکور در بندهای 4 و 6 این ماده شرکت کنند اعم از اینکه دعاوی مزبور در مراجع قانونی مطرح شده یا نشده باشد (به استثنای معاملاتی که قبل از تصویب این قانون قرارداد آن منعقد شده باشد).»

قانون مزبور، از نخستین قوانینی است که تعارض منافع را در معاملات دولتی مورد توجه قرار داده و سعی کرده است با وضع ممنوعیت‌هایی مانع از آن شود که مدیران و کارکنان دولت و مجلس در موقعیتی قرار گیرند که منافع خود را بر منافع دولت ترجیح دهند. با این حال این قانون که سال‌ها ملاک عمل بوده است، نقایص و خلأهایی نیز دارد. به عنوان مثال، صرفاً شامل معامله با دولت می‌شود و تمام روابط استخدامی و مالی را دربر نمی‌گیرد. همچنین شامل معامله با بخش خصوصی به نحوی که مشمول تعارض منافع باشد نمی‌شود.

قانون دیگری که در این مورد وجود دارد، قانون الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد است. در این قانون یکی از وظایف دولت به این شرح ذکر شده است: جلوگیری از تعارض منافع از طریق وضع محدودیت‌ها به نحو مقتضی و برای مدت معقولی بر فعالیت‌های حرفه‌ای مقامات دولتی قبلی یا استخدام مقامات دولتی توسط بخش خصوصی بعد از استعفا یا بازنشستگی در صورتی که چنین فعالیت‌ها یا استخدام‌ها به‌طور مستقیم به وظایفی مربوط شود که این‌گونه مقامات دولتی در زمان تصدی بر عهده یا بر آنها نظارت داشته‌اند.

بنابراین اگر شخصی در یک دستگاه دولتی مشغول کار بوده است که بخشی از کارویژه آن دستگاه نظارت بر مجموعه‌ای بوده است و سپس آن شخص بازنشسته شده و مستخدم دستگاه تحت نظارت خویش شود، این امر نیز مشمول تعارض منافع بوده و باید دولت با وضع قواعدی مانع از آن شود.

با این حال به نظر می‌رسد تمام قواعد فوق نیز کافی نبوده و علاوه بر این، وجود قوانین و مقررات پراکنده در این خصوص مناسب نیست لذا تلاش شده با ارائه لایحه تعارض منافع، کاستی‌های موجود برطرف شود.