رفاه ناپایدار
دولت توزیع‌کننده منابع باشد یا زمینه‌ساز تولید؟
برای ورود به بحث، الگوی ساده‌ای از اقتصاد را در نظر می‌گیریم که از سه بخش تشکیل شده است؛ دولت، بنگاه و خانوار. در این الگوی ایده‌آل فرضی، دولت از محل مالیاتی که می‌ستاند، منابع مالی مورد نیاز برای ایجاد رفاه و ارائه خدماتی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی، حفاظت محیط‌زیست و ایجاد زیرساخت را تامین می‌کند.
یک الگوی ایده‌آل فرضی
برای ورود به بحث، الگوی ساده‌ای از اقتصاد را در نظر می‌گیریم که از سه بخش تشکیل شده است؛ دولت، بنگاه و خانوار. در این الگوی ایده‌آل فرضی، دولت از محل مالیاتی که می‌ستاند، منابع مالی مورد نیاز برای ایجاد رفاه و ارائه خدماتی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی، حفاظت محیط‌زیست و ایجاد زیرساخت را تامین می‌کند. در این الگو، فرض می‌کنیم کشور ذخایر زیرزمینی سرشاری هم دارد. دولت برای نحوه هزینه کردن درآمدهای حاصل از ذخایر زیرزمینی، یک قاعده مالی وضع می‌کند و به آن پایبند می‌ماند. بخش معینی از درآمد حاصل از منابع زیرزمینی در زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری می‌شود و باقی آن به صندوق ثروت ملی واریز می‌شود. بخشی از منابع صندوق برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌ها استفاده می‌شود و باقی آن، در بازارهای سرمایه به صورت بلندمدت سرمایه‌گذاری می‌شود. حال که منابع کافی برای سرمایه‌گذاری وجود دارد، اقتصاد با نرخی پایدار رشد می‌کند.
بخشی از ارزش مازاد ایجاد‌شده از تولید، پس‌انداز شده و در اقتصاد سرمایه‌گذاری می‌شود. بخش دیگری از آن، که جبران خدمت کارکنان است، به بهبود رفاه خانوار کمک می‌کند. در نهایت، مابقی عواید تولید به عنوان مالیات به دولت پرداخت می‌شود تا هزینه ارائه خدمات دولتی تامین شود. در این اقتصاد فرضی، ضمن آنکه منابعی برای آیندگان پس‌انداز می‌شود، برای نسل فعلی نیز رفاهی پایدار ایجاد می‌شود که بخش عمده آن از محل درآمدی است که شهروندان خود ایجاد کرده‌اند.
شرایط واقعی اقتصاد ایران
حال به شرایط واقعی اقتصاد ایران بازمی‌گردیم که با الگوی قبلی تفاوت‌های اساسی دارد. در اقتصاد ایران، از محل بودجه عمومی دولت، سالانه مقادیر کلانی یارانه نقدی بین شهروندان توزیع می‌شود. سال‌های طولانی است که مقادیر هنگفتی بابت یارانه بنزین، گازوئیل، برق، گاز و آب از محل بودجه دولت پرداخت می‌شود. دولت، جمعیت جویای کار را مستقیماً به استخدام خود درمی‌آورد و محصول کشاورزان را به نرخی بیش از قیمت وارداتی می‌خرد. دولت به بنگاه‌های ورشکسته و نیمه‌تعطیل، از محل منابع بانک مرکزی و شبکه بانکی، تسهیلات بانکی ارزان می‌دهد و از محل منابع بانک مرکزی زیان سپرده‌گذاران موسسات اعتباری غیرمجاز را می‌پردازد. هر زمان که لازم بداند به بهای کاهش ذخایر ارزی کشور، نرخ ارز را در رقم دلخواه خود یا رقم مطلوب شهروندان، ثابت نگه می‌دارد. اغلب دولت‌ها به جای توانمندسازی نیروی کار و فراهم ساختن بستر تولید و شناسایی مزیت‌های اقتصاد و رفع تنگناهای تولید، به دنبال حمایت مستقیم از شهروندان و بنگاه‌ها از محل توزیع منابع عمومی بوده‌اند.
یک دولت توزیع‌کننده منابع، هنرهای دیگری نیز دارد؛ مثلاً نرخ ارزاق تعیین می‌کند تا شهروندان مکدر نشوند یا بازاری انحصاری برای خودروساز داخلی ایجاد می‌کند تا با افزایش واردات، خودروساز به زحمت دچار نشود. دولت‌ها همواره در اقتصاد ایران، به جای زمینه‌سازی برای تولید، توزیع‌کننده منابع بودند و همچنان هستند.
آنچه گفته شد به یک دولت خاص اختصاص ندارد بلکه بیماری مزمن اقتصاد ایران طی چند دهه گذشته است. کافی است به چند دهه گذشته بنگریم. از آن زمان که درآمد نفت، وزنی در بودجه عمومی یافت به همان مقدار، برق و بنزین ارزان توزیع شده است و انواع یارانه پرداخت شده است. البته به همان مقدار هم که دولت منابع عمومی را توزیع کرده است در مقابل از کیفیت و کمیت خدمات بهداشت، آموزش عمومی، سیاستگذاری، حفاظت محیط زیست، نظام قضایی و دادرسی، دیپلماسی و ایجاد زیرساخت‌های اساسی کاسته شده است.
وقتی دولت‌ها تعهداتی را می‌پذیرند که بیش از درآمدهای مالیاتی آنان است، ناچار می‌شوند از محل درآمدهای زیرزمینی برای پرداخت‌های جاری خود هزینه کنند. از آنجا که هزینه‌ها ثابت نمی‌مانند، با افزایش جمعیت و کاهش مستمر بهره‌وری دولت و افزایش اشتهای جامعه برای دریافت رانت‌ها و حمایت‌های بیشتر، دولت‌ها با کسری مستمر بودجه مواجه می‌شوند. دولت‌ها برای جبران کسری ابتدا از سهم پرداخت‌های عمرانی می‌کاهند و چون کافی نیست، برای تامین هزینه‌های جاری اقدام به ایجاد بدهی می‌کنند.
از طرف دیگر، چون منابع اندکی برای پرداخت‌های عمرانی باقی می‌ماند و سرمایه‌گذاری در اقتصاد کاهش می‌یابد، اقتصاد با رکود مواجه می‌شود. رکود اقتصادی، منجر به کاهش درآمد سرانه و رفاه خانوار می‌شود و از این‌رو دولت ناچار می‌شود برای جبران کاهش رفاه خانوار، بیش از قبل به صورت مستقیم برای افزایش رفاه خانوار هزینه کند.
از طرف دیگر رکود اقتصادی، درآمد مالیاتی دولت را نیز کاهش می‌دهد و دولت ناگزیر می‌شود بیش از قبل برای تامین هزینه‌های جاری خود از درآمدهای نفتی استفاده کند و به موازات بدهی‌های بیشتری ایجاد کند. بخشی از منابع مورد نیاز برای انواع حمایت‌های دولتی نیز مستقیم یا با چند واسطه از منابع بانک مرکزی تامین می‌شود که منجر به افزایش بدهی بانک‌ها یا دولت به بانک مرکزی می‌شود. این‌گونه سیاست‌ها نیز از طریق افزایش نقدینگی منجر به بی‌ثباتی اقتصاد کلان و در نهایت تضعیف رشد اقتصادی می‌شوند. این چرخه معیوب، روزبه‌روز دولت را بدهکارتر می‌کند، منابع زیرزمینی را تخلیه می‌کند، توان تولید اقتصاد را تضعیف می‌کند، رفاه شهروندان را کاهش می‌دهد و از منابع در دسترس نسل‌های آینده بیش از پیش می‌کاهد. نتیجه ایجاد رفاه از طریق توزیع منابع، قرار گرفتن اقتصاد کشور در چرخه تضعیف رشد و کاهش رفاه است. شیوه فعلی تامین رفاه جامعه از محل تخلیه منابع مالی و زیرزمینی اقتصاد، ناپایدار و پرهزینه است، ولی دامنه عوارض آن گسترده است و محدود به عوارض اقتصادی نیست.
نقش دولت‌ها در اقتصاد
اگر موضوع بحث را از مبحث رفاه فراتر ببریم و به نقش دولت در اقتصاد بپردازیم، در یک اقتصاد برخوردار از منابع زیرزمینی عمده، اگر ایجاد رفاه نه از محل بازتوزیع عواید تولید بلکه از محل توزیع منابع زیرزمینی تامین شود، دولت در مقام توزیع‌کننده رانت خواهد نشست. حال اگر در آن اقتصاد، نظارت احزاب و نهادهای مدنی و یک قاعده مالی موثر بر نحوه هزینه کردن منابع زیرزمینی حاکم نباشد، ناگزیر مناسبات و ویژگی‌های خاصی بر ساختار و کارکرد دولت حاکم خواهد شد. یکی از عوارض اولیه چنین ساختاری آن است که دولت‌ها نسبت به مالیات‌دهندگان پاسخگو نباشند. عارضه دیگر آن است که اساساً در اقتصادی که بنگاه، محور اصلی ایجاد درآمد در اقتصاد و تامین‌کننده اصلی مخارج دولت نیست، دولت در جایگاه بازیگر اصلی اقتصاد قرار می‌گیرد و بازیگرانی مانند مالیات‌دهندگان، بنگاه‌ها، بخش خصوصی و کارآفرینان، نقش فرعی را بر عهده خواهند گرفت. در نتیجه، بخش خصوصی و بنگاه که می‌توانست محور اقتصاد و منشأ ایجاد درآمد در اقتصاد باشد، روزبه‌روز ضعیف‌تر شده و به حمایت‌های دولتی وابسته‌تر خواهد شد.
علاوه بر آن، الگوی رفتاری شهروندان نیز به تدریج با این شرایط تطبیق می‌یابد. شهروندان به جای آنکه از دولت‌ها وظایف و تعهدات اصلی‌شان را مطالبه کنند، مطالباتی از جنس یارانه نقدی و بنزین ارزان و تسهیلات بانکی و نظایر آن خواهند داشت. این مساله بر تضعیف روحیه کار و تلاش در جامعه نیز تاثیر خواهد گذاشت. در چنین فضایی، سیاست‌های توزیعی، مبنای کسب محبوبیت سیاستمداران خواهد شد و در نتیجه احتمال ظهور دولت‌های پوپولیست همواره بیش از دولت‌های تکنوکرات یا توسعه‌گرا خواهد بود. ظهور دولت‌های پوپولیست نیز این چرخه مخرب و معیوب را با سرعت بیشتری به گردش درخواهد آورد.
اگر در یک اقتصاد، رفاه از محل بازتوزیع ارزش مازاد ناشی از تولید فراهم شود، افراد جامعه برای دستیابی به رفاه بالاتر، تلاش بیشتر و تولید بیشتری خواهند کرد و چنین رفاهی می‌تواند پایدار باشد. ولی اگر رفاه از محل توزیع منابع مالی و زیرزمینی از سوی دولت فراهم شود، به تدریج اقتصاد به جای ایجاد درآمد و خلق ثروت به سوی مصرف هرچه بیشتر منابع خود می‌رود. در چنین شرایطی ابتدا ثروت‌های زیرزمینی و سهم نسل‌های آینده به مصرف می‌رسد و با پایان یافتن یا کاهش آن، دولت‌ها با ایجاد بدهی‌های بیشتر و انتقال آن به آیندگان، از جیب نسل‌های آینده هزینه خواهند کرد.
اقتصاد متکی به حمایت
شواهد آماری و میدانی فراوانی وجود دارد که نشان می‌دهد در اقتصاد ایران، شهروندان و بنگاه‌ها تا چه حد به حمایت‌های مستقیم دولتی و توزیع منابع متکی شده‌اند. جامعه تمایل شدیدی به رفاه حاصل از بنزین و آب و برق ارزان، یارانه نقدی، استخدام‌های دولتی و توزیع انواع کمک‌های دولتی دارد. بنگاه‌ها به شدت به حمایت‌های مستقیم دولتی، توزیع تسهیلات تکلیفی بانکی، دریافت نهاده‌ها با نرخ دولتی و زیستن در بازارهای انحصاری متکی هستند. سیاستگذار نیز سیاست‌های خود را با ذائقه شهروندان و فعالان اقتصادی تنظیم کرده است. هیچ دولتی در عمل حاضر به حذف یارانه نقدی و اصلاح بازار انرژی نیست. وزارت صنعت، معدن و تجارت، به جای افزایش رقابت‌پذیری صنایع و رفع تنگناهای تولید و زمینه‌سازی برای جذب سرمایه‌گذاری خصوصی و خارجی، در پی توزیع تسهیلات بین بنگاه‌های صنعتی و تنظیم قیمت ارزاق و کالاهای اساسی است.
سازمان برنامه به جای افزایش اثربخشی طرح‌های عمرانی و افزایش کارایی بودجه‌ریزی و ساماندهی مخارج دولت، به دنبال تامین منابع یارانه نقدی است. مقام پولی کشور به جای اصلاح نظام بانکی و ثبات قیمت‌ها، در پی کنترل نرخ ارز و فروش سکه است. سایر حوزه‌های سیاستگذاری نیز این‌چنین است. اتفاقاً این دیدگاه، حتی گاهی با شدت بیشتر، در نهاد قانونگذاری کشور نیز وجود داد. در ادوار مختلف مجلس، سیاست‌های مخربی مانند تثبیت قیمت‌ها یا حمایت از توزیع یارانه نقدی و امثال آن، به جای پرداختن به وظایف اصلی، همواره وجود داشته است.
عادت دادن جامعه به رفاه مبتنی بر مصرف منابع، عوارض دیگری هم دارد. ایجاد رفاه مبتنی بر مصرف منابع، قرین سیاست‌هایی است که در عمل شهروندان را به مصرف بیشتر و تلاش کمتر سوق می‌دهد و بنگاه‌ها را به جای تشویق به نوآوری و رقابت، بیش از پیش به انواع رانت‌ها و انحصارات متکی می‌کند. در واقع، سیاستگذاری مبتنی بر توزیع و مصرف منابع، کل اقتصاد را متکی به حمایت‌های مستقیم دولت و وابسته به انواع رانت‌های دولتی می‌کند. در چنین شرایطی، بهره‌وری نیروی کار کاهش می‌یابد و انگیزه بنگاه برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و افزایش توان رقابت‌پذیری از بین می‌رود. بنگاه‌های اقتصادی به جای سرمایه‌گذاری در تحقیقات کاربردی و یافتن شرکای خارجی برای انتقال فناوری یا توسعه بازار به فکر یافتن مسیرهای ارتباطی برای دسترسی بیشتر به تسهیلات بانکی یا معافیت‌های خاص یا دسترسی به قراردادها و پروژه‌های دولتی‌اند.
در این زمینه، معضل دیگری هم وجود دارد. سیاست‌های حمایتی مبتنی بر فروش ارزان نهاده‌ها، خانوار و بنگاه را به مصرف بیشتر تشویق کرده و مزیتی برای فناوری‌ها و صنایع انرژی‌بر ایجاد می‌کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد شدت انرژی و سرانه مصرف آب در ایران بالاست. مصرف انرژی و آب خانگی، مصرف سوخت خودروها و مصرف آب کشاورزی در ایران نسبت به سایر کشورها بالاست و انگیزه‌ای هم برای صرفه‌جویی انرژی و آب وجود ندارد. در شرایطی که دولت از محل ثروت‌های زیرزمینی و بودجه عمومی، آب و انرژی ارزان توزیع می‌کند، سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر و خودروها و موتورسیکلت‌های برقی و همچنین تغییر الگوی کشت و اصلاح شیوه‌های آبیاری توجیه اقتصادی نخواهد داشت. در اغلب کشورها، سرمایه‌گذاری‌های هنگفتی برای احداث نیروگاه‌های بادی و خورشیدی، تولید برق خانگی، خودروها و موتورسیکلت‌های برقی، کارایی انرژی در منازل، اصلاح الگوهای کشت و آبیاری و نظایر آن شده است ولی در ایران این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها هنوز بسیار اندک است. سیاست‌های توزیعی و حمایتی دولت‌ها، جامعه را به اسراف و هدردادن منابع حیاتی، تشویق می‌کند.
رفاهی که پایدار نیست
رفاه برآمده از مصرف منابع زیرزمینی و توزیع دارایی‌های کشور و ایجاد بدهی برای نسل‌های آینده، رفاه پایداری نیست. چندی است که دولت و مجلس، به سختی می‌توانند توازن بودجه را برقرار کنند. شکاف منابع و مصارف بودجه سال به سال افزایش می‌یابد و بدهی‌های دولت روندی فزاینده دارد. آلودگی هوا به مرز بحران رسیده و تنش آبی، مناطق بیشتری از سرزمین ایران را تهدید می‌کند. زمان آن است که بپذیریم با تخلیه منابع زیرزمینی و افزایش بدهی‌ها، تا ابد نمی‌توان رفاه ایجاد کرد.
باید پذیرفت که هر مصرف‌کننده‌ای باید بهای واقعی کالای مصرفی را بپردازد. باید پذیرفت که با دستکاری قیمت منابع کمیابی مانند آب و انرژی، روزی ناچار به واردات آن خواهیم شد. باید پذیرفت که هیچ صنعتی در یک محیط انحصاری و با تکیه بر حمایت‌های مستقیم دولتی، توانمند و رقابت‌پذیر نخواهد شد. باید پذیرفت که هرکسی باید مالیات درآمدش را بپردازد و به اندازه‌ای که بهره‌وری دارد، دستمزد بگیرد. باید پذیرفت که قرار نیست سرزمینی خالی از منابع با انباشتی از بدهی برای نسل‌های آینده به میراث بگذاریم.
ایجاد شرایطی که بتوان در اقتصاد کشور رفاهی پایدار ایجاد کرد، اصلاحات و تغییرات بسیاری را اقتضا می‌کند و سیاست‌ها و ساختارهای بسیاری باید اصلاح شود. یکی از گام‌های اساسی، برقراری یک قاعده مالی مناسب برای نحوه هزینه کردن درآمدهای نفتی است. از جمله سیاست‌هایی که باید اصلاح شود، اصلاح سیاست‌های بازار انرژی و اجتناب دولت از قیمت‌گذاری انرژی و آب و پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی است. گام دیگر، اصلاح سیاست‌های یارانه‌ای و بازنگری در پرداخت یارانه نقدی است. گام مهم دیگر، کاهش موانع تجاری و افزایش شرایط رقابت در اقتصاد و همچنین اجتناب دولت از دخالت در قیمت‌گذاری‌هاست. علاوه بر اصلاح سیاست‌ها، گام‌های ضروری دیگری در اصلاح ساختارها باید برداشته شود که از جمله باید بر اصلاح نظام بودجه‌ریزی، افزایش کارایی دولت، کاهش مخارج زاید و غیرشفاف دولت و واگذاری وظایف غیرحاکمیتی دولت تاکید کرد.
