تقلای تغییر

قانون بانک مرکزی ایران یکی از قدیمی‌ترین قوانین بانک‌های مرکزی جهان است. قانون پولی و بانکی (که البته قبل از آن نیز قانون بانکی و پولی وجود داشته است) در اوایل دهه 1350 نوشته و تصویب شده است و تاکنون ملاک عمل قرار داشته است. سال‌هاست که زمزمه اصلاح قانون مزبور شنیده شده و تلاش‌هایی برای این امر انجام شده است اما این تلاش‌ها هنوز به نتیجه نرسیده است و قانون پولی و بانکی همچنان پابرجا و ملاک عمل است. البته بر قانون فعلی اصلاحات جزئی متعددی وارد و سعی شده است که مواد و کلماتی از آن اصلاح شود، نظیر حذف فرمان همایونی یا مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام در رابطه با عزل و نصب رئیس کل اما کلیت قانون، همان است که از ابتدا بود.

 اما چه انگیزه‌ای باعث این شده است که بسیاری چه در دولت و چه در مجلس به دنبال اصلاح قانون باشند و طرح‌هایی که در رابطه با اصلاح قانون بانک مرکزی دنبال می‌شوند که ویژگی‌های کلی دارند. در این نوشته بر آنیم تا به اختصار به این پرسش‌ها پاسخ گوییم.

قانون پولی و بانکی ایران قدیمی است. چند دهه از تصویب آن می‌گذرد اما هر چیز قدیمی را که عوض نمی‌کنند. قانون مدنی نیز قدمتی نزدیک به 90 سال دارد. قانون تجارت هم چیزی نزدیک به همین مقدار قدمت دارد. اما این ‌همه اصرار که برای اصلاح قانون پولی و بانکی و نوشتن قانون جدیدی به جای آن وجود دارد، در مورد قانون مدنی یا قانون تجارت وجود ندارد.

 بنابراین به نظر می‌رسد تلاش‌هایی که برای اصلاح قانون پولی و بانکی وجود دارد، ریشه در مساله‌ای فراتر از قدیمی بودن این قانون دارد. در این نکته که نظام بانکی ایران در وضعیت قابل قبولی قرار ندارد و بانک‌ها نه انتظارات دولت را برآورده کرده‌اند نه انتظارات مردم، بنگاه‌های اقتصادی، مراجع و سایر بازیگران را تردیدی وجود ندارد. 

امروزه به سختی می‌توان کسی را پیدا کرد که از وضعیت نظام بانکی کشور راضی باشد و از آن انتقاد نکند. 

بنابراین طبیعی است که کسانی در پی اصلاح برآیند و درصدد آن باشند که تلاش کنند نظام بانکی را بهبود بخشند و برای اصلاح نیز چه کاری اساسی‌تر و بنیادی‌تر از تغییر قانون؟ اما باید توجه داشت که همه کسانی که در پی اصلاح قانون پولی و بانکی کشور هستند، با یک نیت درصدد انجام این کار نیستند. در حقیقت، گروه‌ها و ذی‌نفعان متعددی با اهداف گوناگون و حتی گاه متعارض در پی اصلاح قانون پولی و بانکی کشور هستند و در ادامه تلاش می‌شود به طرح هر گروه و اهداف مدنظر هر یک از آنها اشاره شود.

گروه اول

نخستین گروهی که در پی اصلاح قانون پولی و بانکی است و می‌توان گفت کار خود را قبل از همه شروع کرده است، کسانی هستند که از داخل بانک مرکزی درصدد تهیه طرح اصلاح قانون پولی و بانکی برآمدند.

 ایده اساسی این گروه این است که بانک مرکزی ایران باید همانند بانک‌های مرکزی کشورهای توسعه‌یافته باشد و لازم است از تجربیات کشورهای دیگر در رابطه با اصلاح قوانین بانک مرکزی استفاده و ساختار بانک مرکزی ایران را به‌روز کرد. این گروه بسیار متکی به توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول هستند و در حقیقت صندوق بین‌المللی پول نیز خدمات مشاوره‌ای گسترده‌ای را در خصوص اصلاح قوانین بانک‌های مرکزی به بانک‌های مرکزی ارائه می‌دهد و حتی دوره‌هایی را با موضوع چگونگی نگارش قانون بانک مرکزی برگزار می‌کند. در اندیشه اصلاحی این گروه، تکیه و تاکید اصلی بر استقلال بانک مرکزی است.

 آنها خواستار این هستند که با یکسری ابزارهای قانونی مانند طولانی کردن دوره انتصاب رئیس کل، افزایش اعضای اقتصاددان در ترکیب شورای پول و اعتبار، جدا کردن رکن سیاستگذار پولی بانک مرکزی از رکن نظارتی آن و در نهایت کاهش ارکان بانک مرکزی استقلال آن را افزایش دهند. کاهش ارکان بانک مرکزی امری نیست که نیاز به توضیحات بیشتری داشته باشد. در حال حاضر ارکان بانک مرکزی عبارتند از مجمع عمومی، هیات نظارت بر اندوخته اسکناس، هیات نظارت، شورای پول و اعتبار و رئیس کل (که برخی به اشتباه هیات عامل را به جای آن رکن می‌پندارند). کسانی که این ارکان را پرتعداد می‌دانند، استدلال مشخصی دارند. 

مجمع عمومی، رکنی غیرضروری است چراکه هیچ کارکردی ندارد جز اینکه ترازنامه بانک را تصویب کند و سالی یک بار هم بیشتر جلسه ندارد. لازم نیست برای یک بار جلسه در سال که طی آن هم‌ تراز بی‌کم‌وکاست تصویب می‌شود، یک رکن برای بانک مرکزی در نظر گرفت. 

هیات نظارت بر اندوخته اسکناس هم غیرضروری است چراکه فلسفه وجودی آن نظارت بر مقررات پشتوانه اسکناس در قانون پولی و بانکی است اما همین مقررات پشتوانه اسکناس، مربوط به زمانی بوده‌اند که پشتوانه اسکناس‌های منتشره در کشور طلا و نقره و مانند آن بود.

 اکنون که این مقررات پشتوانه عملاً فلسفه وجودی خود را از دست داده‌اند دیگر وجود این رکن معنایی ندارد. هیات نظارت به نوعی وظایف بازرس قانونی در شرکت‌ها را در بانک مرکزی انجام می‌دهد. اگرچه در شرکت‌ها وجود بازرس قانونی ضرورت دارد اما در بانک مرکزی که تحت نظارت چندین و چند نهاد نظارتی قرار دارد و برخی از آنها حتی در بانک مرکزی دفتر تاسیس کرده‌اند که بتوانند موثرتر نظارت کنند، دیگر وجود هیات نظارت ضرورتی ندارد. 

حقیقت آن است که بررسی‌های تطبیقی نیز نشان می‌دهد که ارکانی مشابه با آنچه در بالا گفته شد اگرچه چند دهه پیش در ساختار بانک‌های مرکزی وجود داشتند اما اکنون سال‌هاست این ارکان از ترکیب بانک‌های مرکزی دنیا رخت بربسته‌اند.

 با این حال نکته جالب اینجاست که در طرح بانک مرکزی، برخی از ارکان فوق باقی مانده‌اند. علت این است که بانک مرکزی خواسته است تغییرات را به حداقل ممکن محدود کند و نظر به اینکه برخی از ارکان فوق، اگرچه وجود آنها ضروری نیست، باقی ماندن آنها هم ضرری ندارد، آنها را حفظ کرده‌اند.

 نکته دیگری که در طرح بانک مرکزی بسیار مورد توجه قرار گرفته، افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی است. بخش نظارتی بانک مرکزی همواره از این امر گله و شکایت داشته است که بانک‌ها به دستورات آن توجه نمی‌کنند و مقررات و بخشنامه‌های آن را اجرا نمی‌کنند و برای اینکه این کار انجام شود، لازم است اختیارات بخش نظارتی افزایش یابد. 

از این‌رو ضروری است این بخش، دارای اختیارات وسیع نظارتی باشد. با این حال این نکته همیشه مورد بحث قرار داشته است که جای افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی کجاست؟ در قانون بانک مرکزی یا در قانون بانکداری که ضوابط حاکم بر عملیات بانکی را بیان می‌کند یا هر دو؟ به نظر می‌رسد اختیارات مزبور بیشتر باید در قانون بانکداری درج شوند تا در قانون بانک مرکزی.

گروه دوم

دسته دومی که به دنبال اصلاح قانون بانک مرکزی هستند، دولت و مجلس هستند. آنها از بانک مرکزی پاسخگویی و تحرک بیشتر در جهت تحقق سیاست‌های کلان اقتصادی دولت را می‌خواهند. 

به عبارت دیگر از منظر دولت و مجلس، باید بانک مرکزی در جهت تحقق سیاست‌های کلان اقتصادی که دولت و مجلس تعریف کرده‌اند، تلاش و حرکت کند و سیاست‌های پولی و بانکی باید هم‌راستا و نه در تعارض با سیاست‌های کلان اقتصادی باشد. 

از این‌رو تاکید آنها بر شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی است. دولت می‌داند که بخش قابل توجهی از دارایی‌ها و اختیارات بانک مرکزی نتیجه منابعی است که از سوی دولت در اختیار آن قرار گرفته است (نظیر منابع ارزی حاصل از فروش نفت) و مجلس هم می‌داند که نمی‌تواند با ابزار رای اعتماد و سوال و استیضاح از وزیر بر بانک مرکزی نظارت کند. از این‌رو هر دو در پی آن هستند که در قانون پولی و بانکی موادی درج شود که به واسطه آن نظارت بر بانک مرکزی افزایش یابد و بانک مرکزی بیشتر پاسخگوی اعمال و سیاست‌های خود باشد.

 از این‌رو عجیب نیست اگر مشاهده شود که وزارت اقتصاد به عنوان وزارتخانه‌ای که در نهایت باید لایحه بانک مرکزی را تقدیم دولت کند، در پی آن باشد که نقش آن وزارت در مسائل پولی و بانکی بیشتر باشد و مجلس هم در پی آن باشد که ترتیباتی را برقرار کند که بانک مرکزی مکلف به ارسال گزارش‌های متعدد به مجلس شورای اسلامی باشد و حتی برای خود مجلس سهمی در ارکان بانک مرکزی همچون شورای پول و اعتبار و هیات سیاستگذاری و مقررات نظارتی در نظر گرفته شود. 

در این میان ذی‌نفعان دیگری نیز وجود دارند که سعی می‌کنند دیدگاه‌های خود را از طریق دولت یا مجلس وارد قانون بانک مرکزی کنند. به عنوان مثال، اتاق بازرگانی به عنوان یک ذی‌نفع مهم خواستار تحقق دیدگاه‌های خود در قانون بانک مرکزی است. در حال حاضر نیز رئیس اتاق بازرگانی در شورای پول و اعتبار حضور دارد و قطعاً فاقد تاثیر در سیاست‌های پولی و اعتباری کشور نیست.

گروه سوم

دسته سوم، کسانی هستند که در پی تحقق آرمان بانکداری اسلامی هستند و بر این نکته پای می‌فشارند که بانکداری در کشور هنوز اسلامی نشده است و باید تلاش کرد بانکداری اسلامی تحقق یابد. این دسته اگرچه به طور مستقیم سهمی در نهادهای تقنینی ندارند اما عمدتاً از طریق نمایندگان مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای غیررسمی خواسته خود را دنبال می‌کنند و در پی آن هستند که ساختار بانک مرکزی به گونه‌ای تغییر شکل یابد که هدف آنها که همانا بانکداری اسلامی است، محقق شود. اگرچه این دسته عمدتاً نظرات خود را بر قانون بانکداری متمرکز کرده‌اند اما به قانون بانک مرکزی نیز بی‌توجه نیستند. 

اصلی‌ترین خواسته این دسته در رابطه با قانون بانک مرکزی این است که شورای فقهی نیز باید به ارکان بانک مرکزی افزوده شود و تا جای ممکن اختیارات آن افزایش یابد. به نظر می‌رسد با پیگیری‌هایی که این دسته انجام داده است، خواسته آنها را باید محقق‌شده در نظر گرفت و نه‌تنها در حال حاضر شورای مشورتی فقهی در بانک مرکزی وجود دارد بلکه در طرح‌ها و لوایح ارائه‌شده نیز شورای فقهی به عنوان یک رکن در نظر گرفته شده است و صرفاً اختلافاتی در مورد ترکیب و اختیارات آن وجود دارد اما اصل وجود شورای فقهی امری است که مورد تردید نیست.

اما فارغ از همه این بحث‌ها پرسش مهمی که باید در ابتدای کار مطرح شود، این است که آیا تغییر قانون ضروری است؟ اساساً آیا انتظار می‌رود که با تغییر قانون، وضعیت نظام بانکی کشور بهبود یابد؟ آیا همه آنچه باعث شده نظام بانکی ایران در این وضع نامطلوب وجود داشته باشد، ایرادات قوانین است؟ آیا استقلال بانک مرکزی با قانون بانک مرکزی محقق می‌شود یا مهم‌تر از آن، تغییر ساختارها و رویه‌هایی است که ریشه در قانون ندارند؟ به نظر می‌رسد به‌‌رغم همه تلاش‌هایی که برای اصلاح قانون بانک مرکزی به عمل آمده است، به این پرسش‌های اولیه و اساسی خوب توجه نشده و ممکن است همه این تلاش‌ها در نهایت به جایی برسد که قانون هم عوض شود اما تغییر مدنظر حاصل نشود و آنگاه صاحبنظران به پرسش‌های یادشده توجه کنند و از خود بپرسند آیا راهی که آمده‌ایم، درست بود؟