قدرت نه گفتن

دست‌اندرکاران تدوین برنامه سوم توسعه، راه دست‌درازی دولت به منابع بانک مرکزی را مسدود کردند. در قالب تبصره‌ها و موادی نظیر ماده 69 که به صراحت، دولت را مکلف می‌کرد، لایحه بودجه‌های سالانه را به نحوی تنظیم کند که کسری احتمالی از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور تامین نشده باشد. بدون تردید هدف کارشناسان سازمان برنامه و بودجه در آن مقطع، کاهش هزینه‌های استقراض دولت از بانک مرکزی بوده است. اما مسعود نیلی، اقتصاددان و دستیار ویژه رئیس‌جمهوری در امور اقتصادی می‌گوید با وجود ایجاد این ممنوعیت، دولت‌ها به جای آنکه ساختار مالی خود را اصلاح کنند، برای دسترسی به منابع بانک مرکزی، کانال‌های متعدد ارتباطی ایجاد کرده و از این ناحیه، هزینه‌های بزرگی از جمله تورم مزمن به اقتصاد ایران تحمیل شده است. نیلی در گفت‌وگو با تجارت فردا، این پرسش را مطرح می‌کند که «چه نهادی باید استقلال را به بانک مرکزی ببخشد؟» و سپس می‌گوید: «در شرایطی که دولت‌ها و مجالس قانونگذاری به نحوی در عدم استقلال بانک مرکزی ذی‌نفع هستند، چگونه می‌توان انتظار داشت که استقلال بانک مرکزی محقق شود؟»

♦♦♦

اگر موافق باشید، این گفت‌وگو را با نگاهی به قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 که به نوعی مبنای حقوقی بانک مرکزی تلقی می‌شود، آغاز کنیم. در بند الف ماده 10 این قانون، بانک مرکزی مسوول تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری بر اساس سیاست‌های کلی اقتصادی معرفی شده است. برخی این گزاره را مطرح می‌کنند که همین ماده قانونی ممکن است اقتدار و استقلال بانک مرکزی را دچار خدشه کند؛ چراکه اگر بانک مرکزی در مورد برخی سیاست‌ها با مقامات اقتصادی هم‌عقیده نباشد، اولویت با سیاست‌های اقتصادی دولت است. آیا می‌توان چنین استنباط کرد که سنگ بنای یک بانک مرکزی غیرمستقل و غیرمقتدر در همین قانون گذاشته شده است؟

واقعیت این است که موضوع استقلال بانک مرکزی مقوله‌ای جدید و بسیار متاخرتر از زمانی است که قانون پولی و بانکی در کشور به تصویب رسیده است. البته برداشت حقوقی از متن فعلی قانون، ممکن است؛ اما باید این نکته را مورد توجه قرار داد که از اوایل  سال 2000 میلادی به بعد، بانک‌های مرکزی به سوی استقلال گام برداشتند. در واقع، مفهوم استقلال بانک مرکزی در تاریخچه کارکرد بانک‌های مرکزی، مقوله‌ای کاملاً جدید است. حال آنکه، تورم‌های سه‌رقمی و چهاررقمی بسیاری از کشورها در اواخر دهه 1990 پس از سال 2000 به دلیل روی آوردن به استقلال بانک مرکزی نه‌تنها به زیر 10 درصد کاهش یافت بلکه تورم‌های کمتر از پنج درصد را نیز محقق کرد. می‌خواهم بگویم قانون پولی و بانکی کشور اساساً در ظرفیتی تعریف‌نشده که داعیه استقلال بانک مرکزی را داشته باشد. از آن جهت که این قانون در زمان و شرایطی به تصویب رسیده که بانک مرکزی تحت نظارت مستقیم دولت مدیریت می‌شد. ضمن اینکه، باید به این نکته توجه داشت که مساله اصلی استقلال بانک مرکزی در شرایط موجود کشور، مباحث حقوقی آن نیست؛ بنابراین به نظر می‌رسد، پرداختن به قانون پولی و بانکی، نقطه شروع مناسبی برای پرداختن به موضوع استقلال و ساختار بانک مرکزی نباشد. زمانی که ما به زبان کارشناسی از استقلال بانک مرکزی به عنوان یک آرمان و نقطه مطلوب سخن می‌گوییم تا در نتیجه تحقق آن، تورم کاهش یابد و بسیاری از مسائل دیگر حل شود، نباید از این سوال مهم غافل شویم که چه نهادی باید استقلال را به بانک مرکزی ببخشد؟ یعنی در شرایطی که دولت‌ها و مجالس قانونگذاری به نحوی در عدم استقلال بانک مرکزی ذی‌نفع هستند، چگونه می‌توان انتظار داشت که استقلال بانک مرکزی محقق شود؟ استقلال را باید دولت‌ها و مجالس قانونگذاری به بانک مرکزی اعطا کنند. بنابراین به نظر می‌رسد، پیش از پرداختن به مسائل حقوقی استقلال بانک مرکزی، این مسائل باید مورد تامل و تعمق قرار گیرد.

اساساً میزان استقلال بانک مرکزی بر اساس چه شاخصی ارزیابی می‌شود؟ و با ساختار موجود بانک مرکزی و نوع رابطه این نهاد با دولت‌ها، چه هزینه‌هایی به اقتصاد کشور تحمیل شده است؟

شاید بهتر باشد در ابتدای این بحث به چگونگی رابطه بانک مرکزی با دولت، قبل و بعد از استقلال در کشورهای مختلف بپردازیم و سپس موضوع استقلال بانک مرکزی را در ایران مورد تحلیل قرار دهیم. مساله اساسی در رابطه بانک مرکزی با دولت به تامین ‌مالی دولت از سوی بانک مرکزی بازمی‌گردد. یعنی اصل موضوع این است که بانک مرکزی تا چه اندازه از قدرت «نه گفتن» به دولت برای تامین کسری بودجه برخوردار است. تا زمانی که بانک مرکزی به عنوان نهادی در اختیار دولت برای تامین منابع مورد نیاز آن شناخته شود، این به منزله آن است که بانک مرکزی فاقد استقلال است. در مقابل، اگر بانک مرکزی بتواند در برابر درخواست دولت مبنی بر استفاده از منابع این بانک برای تامین منابع بودجه نه بگوید، بدون آنکه رئیس‌کل بانک مرکزی در معرض یا تهدید جابه‌جایی و عزل باشد، این بانک مرکزی، نهادی مستقل است. استقلال بانک مرکزی به معنیِ «سیاست‌زدایی از سیاستگذاری پولی» قلمداد می‌شود. در چنین ساختاری، بانک مرکزی یک نهاد بوروکرات خواهد بود و نه یک نهاد سیاستمدار. در سایر کشورها، یک کانال ارتباطی برای تامین بودجه دولت، میان بانک مرکزی و دولت برقرار است که اگر این کانال مسدود باشد، بانک مرکزی در این کشورها مستقل بوده و اگر این کانال باز باشد، نشان‌دهنده وابستگی بانک مرکزی به دولت است. اما در ایران کانال‌های متعددی برای ارتباط میان دولت و بانک مرکزی برقرار شده که مساله استقلال بانک مرکزی را به مساله‌ای پیچیده تبدیل می‌کند. در مورد ایران نیز این مساله مطرح بوده است که آیا دولت می‌تواند برای تامین کسری بودجه از منابع بانک مرکزی استفاده کند؟ در مقطعی که برنامه سوم توسعه تدوین می‌شد، ماده‌ای در این برنامه گنجانده شد که استقراض دولت از بانک مرکزی را ممنوع می‌کرد که البته این ماده در برنامه‌های توسعه‌ای بعدی نیز تکرار شد. به بیانی دیگر، دولت از سال 1379 به بعد، دیگر امکان استقراض مستقیم از بانک مرکزی را نداشت. در این صورت، طبق تعریفی که پیش از این در مورد استقلال ارائه کردم، ممکن است چنین استنباط شود که با ایجاد این منع قانونی، دولت‌ها دیگر از بانک مرکزی استقراض نکرده و بدین ترتیب استقلال این نهاد حفظ شده است. در حالی که جز این کانال، کانال‌های متعدد ارتباطی میان بانک مرکزی و دولت در ایران وجود دارد؛ یکی از این کانال‌های مهم برای ایران به عنوان یک کشور صادرکننده نفت این است که دولت ارز حاصل از صادرات نفت را به هر قیمتی که خود تشخیص می‌دهد به بانک مرکزی می‌فروشد؛ یعنی بانک مرکزی موظف به خرید ارز حاصل از صادرات نفت از دولت است. با فروش این ارز به بانک مرکزی، ریال از طریق بانک مرکزی و از مسیر مخارج دولت، وارد اقتصاد می‌شود. در این مرحله، بانک مرکزی دو راه در پیش دارد؛ نخست اینکه، ارزی را که از دولت خریداری کرده به واردکنندگان بفروشد و ریالی را که از طریق دولت، وارد اقتصاد شده بازپس گیرد؛ نتیجه گام نهادن بانک مرکزی در این مسیر، افزایش عرضه ارز در اقتصاد است. راه دوم نیز آن است که بانک مرکزی، ارز را نزد خود نگه دارد. در این صورت، دارایی‌های خارجی بانک مرکزی افزایش یافته و پایه پولی نیز با رشد مواجه می‌شود. البته افزایش عرضه ارز، اقتصاد را به درجاتی از بیماری هلندی مبتلا می‌کند. اینکه می‌گویم درجاتی، به این دلیل است که افزایش عرضه ارز اگر در دوره‌هایی باشد که اقتصاد با وفور درآمدهای نفتی مواجه است -نظیر آنچه در سال‌های 1384 تا 1390 رخ داد- بیماری وخیم هلندی حادث می‌شود. اما در شرایط عادی، بیماری هلندی به طور خفیف‌تری ظاهر خواهد شد. افزایش عرضه ارز روی قدرت رقابت‌پذیری بنگاه‌های اقتصادی، کاهش صادرات و افزایش واردات اثر می‌گذارد. در مقابل اگر بانک مرکزی، این ارز را نزد خود نیز نگه دارد، با افزایش حجم پایه پولی مواجه می‌شود.

در طول 40 سال گذشته، به طور متوسط حدود 50 میلیارد دلار سالانه و به قیمت امروز درآمد حاصل از صادرات نفت از طریق بانک مرکزی وارد اقتصاد شده است. البته این 50 میلیارد دلار در سال‌های مختلف با نوسانات بسیاری همراه بوده، یعنی ممکن است در یک سال 120 میلیارد دلار و در سال دیگر 20 میلیارد دلار درآمد حاصل شده باشد. در این میان، بانک مرکزی هیچ اختیاری برای تصمیم‌گیری درباره چگونگی مواجهه با این درآمدها نداشته و تنها اختیار آن، برگزیدن یکی از این دو راه بوده که یا پایه پولی را افزایش داده یا عرضه ارز را افزایش دهد که در عمل، ترکیبی از هر دو سیاست به کار گرفته شده است. بنابراین، یکی از کانال‌های بسیار موثر ارتباط میان دولت و بانک مرکزی با محوریت فروش ارز حاصل از صادرات نفت از طرف دولت به بانک مرکزی برقرار بوده است.

یکی دیگر از کانال‌های ارتباطی دولت و بانک مرکزی نیز از طریق بانک‌های تجاری برقرار می‌شود. در واقع، کانال مالی دولت صرفاً منحصر به بانک مرکزی نیست و بانک‌های تجاری هم در این زمینه نقش‌هایی را ایفا می‌کنند. برای مثال، ممکن است دولت، عملیات مالی و بودجه‌ای خود را از طریق یک بانک دولتی نیز به انجام برساند. این بدان معناست که دولت به نحوی از طریق بانک‌های تجاری نیز تامین مالی می‌کند. در چنین شرایطی اگر این بانک‌های تجاری با کمبود منابع مواجه شوند، ممکن است از بانک مرکزی استقراض کنند. این روابط در نهایت، نشان‌دهنده استقراض دولت از بانک مرکزی است منتها به قیمت مخدوش کردن ترازنامه تعدادی از بانک‌های دولتی. افزون بر این، کانال ارتباطی دیگری که میان دولت و بانک مرکزی ایجاد شده، مبتنی بر تکالیفی است که دولت به منظور تخصیص منابع به بانک‌های تجاری تحمیل کرده است. برخی تکالیف بودجه‌ای که در قوانین بودجه‌ای گنجانده می‌شود، روی ترازنامه بانک‌ها اثر می‌گذارد. این تکالیف برای بانک‌ها کسری منابع ایجاد می‌کند و آنها برای جبران این کسری به بانک مرکزی مراجعه می‌کنند. بنابراین رابطه میان دولت و بانک مرکزی در کشور ما، دچار نوعی درهم‌آمیختگی بوده و بسیار عمیق‌تر از آن است که صرفاً به تامین بودجه مستقیم و شفاف دولت از بانک مرکزی پرداخته شود. درواقع بانک مرکزی ایران بسیار با دولت عجین است و اصولاً بخش بزرگی از اقداماتی که دولت‌ها در گذشته برای آن، برنامه‌ریزی کرده و به اجرا می‌گذاشتند، به این مساله وابسته بود که بانک مرکزی تا چه حد از درخواست‌های دولت تمکین می‌کند.

بنابراین آیا می‌توان این تعبیر را به کار برد که تورم مزمن در ایران زاییده ساختار فعلی بانک مرکزی است؟

بله، اقتصاد ایران، مزمن‌ترین تورم‌ها را در سطح جهان داراست. تورم‌ها به سه نوع ابرتورم، تورم مزمن و تورم‌های تک‌رقمی که اکنون کمتر از پنج درصد است، تقسیم می‌شوند. تورم ایران در گروه دوم قرار می‌گیرد که البته طولانی‌ترین تورم مزمن نیز متعلق به این اقتصاد است. ریشه شکل‌گیری و طولانی شدن این تورم مزمن را نیز باید در کانال‌های متعدد ارتباطی میان بانک مرکزی و دولت جست‌وجو کرد.

شما در صحبت‌هایتان به تسهیلات تکلیفی دولت به بانک مرکزی و بانک‌های تجاری اشاره کردید، آیا این رویکرد در رابطه میان بانک مرکزی و دولت، محرک رشد اقتصادی کشور بوده یا نقش بازدارنده‌ای در مقابل آن داشته است؟

متاسفانه، چنین مرسوم است که تطبیق نادرستی از سازوکارهایی که در علم اقتصاد کلان تعریف شده است، با شرایط اقتصاد ایران صورت می‌گیرد و متعاقباً برداشت‌های نادرستی ارائه می‌شود. مانند آنچه در مورد منحنی فیلیپس و کارکرد آن در اقتصاد ایران مطرح می‌شود. این منحنی نشان می‌دهد میان دو شاخص تورم و بیکاری رابطه‌ای معکوس وجود دارد. یعنی اگر بخواهیم تورم را کاهش دهیم، بیکاری افزایش می‌یابد و به عبارت دیگر، از میزان تحرک اقتصاد کاسته می‌شود و بالعکس. برخی چنین تصور می‌کنند که رابطه‌ای که میان دولت و بانک مرکزی حاکم بوده است، به نحوی بازگوکننده منحنی فیلیپس است؛ درحالی‌که این منحنی فیلیپس که در اقتصاد راجع به آن بحث می‌شود، ارتباطی به رابطه دولت و بانک مرکزی ندارد. برای مثال گاهی، این گزاره مطرح می‌شود که اگر دولت، بانک مرکزی را برای اعطای تسهیلات به بنگاه‌ها تحت فشار قرار دهد، اگرچه تورم افزایش می‌یابد، اما در مقابل، بنگاه مورد نظر به رشد دست می‌یابد. از نظر این گروه، اگر دولت از تخصیص منابع بانک مرکزی به بنگاه‌ها جلوگیری کند و بانک مرکزی سیاست‌های انقباضی در پیش بگیرد، تورم کاهش پیدا کرده و متعاقب آن، نرخ رشد نیز کاهش می‌یابد. در واقع این فرآیندها به منحنی فیلیپس ارتباط داده می‌شود. درحالی که این برداشت، برداشت نادرستی است. اگرچه تخصیص منابع به بنگاه‌ها منجر به رشد تولید آنها می‌شود، اما مطالعات متعدد نظیر آنچه در کتاب «دولت و رشد اقتصادی در ایران» منتشر شد، نشان می‌دهد تورم بیشتر به رشد کمتر منتهی می‌شود. به بیانی دیگر، انبساط پولی منجر به رشد نمی‌شود. یعنی ممکن است، در بنگاهی که در معرض تزریق منابع قرار گرفته، رشد تولید حاصل شود اما لزوماً رشد این بنگاه به رشد اقتصادی در سطح کلان منتهی نمی‌شود.

مدتی است که در گفتارها و نوشتارهایتان روی ابرچالش‌های اقتصاد ایران تمرکز کرده‌اید. آیا بانک مرکزی با این ساختاری که دارد، روی شکل‌گیری یا رشد این ابرچالش‌ها در ایران اثری داشته است؟

بحران نظام بانکی به عنوان یکی از این شش ابرچالش، به طور مستقیم تحت تاثیر این ساختار و نوع رابطه بانک مرکزی و دولت بوده است. درواقع، این رابطه لطماتی بسیار عمیق و طولانی‌مدت به ساختار بانکی کشور وارد کرده است. همان‌گونه که پیش از این اشاره کردم، در برنامه سوم توسعه و از سال 1379 استقراض دولت از بانک مرکزی ممنوع شد، اما اکنون مشاهده می‌شود که استقراض غیرمستقیم از بانک‌های تجاری جایگزین استقراض دولت از بانک مرکزی شده است. در واقع، ایجاد محدودیت برای دولت در استقراض از بانک مرکزی، منجر به این نشد که دولت ساختار مالی خود را اصلاح کند، بلکه دولت، کانال ارتباطی خود را تغییر داد. این تغییر کانال در سال‌های بعد، یعنی پس از اجرایی شدن برنامه چهارم، شرایط بانک‌ها را وخیم کرد. نتیجه آنکه، اکنون یکی از دلایلی که در بخش دارایی بانک‌ها به‌عنوان دارایی منجمد شناخته می‌شود، مطالبات آنها از دولت است. پرسشی که مطرح می‌شود این است که این مطالبات چگونه شکل گرفته است؟ یا به چه دلیل باید یک بانک تجاری از دولت طلبکار باشد؟ و پرسش مهم‌تر اینکه، اساساً چرا دولت باید از بانک‌های تجاری استقراض کند؟ مقصود من از طرح این مسائل آن است که اگر اکنون، موضوع استقلال بانک مرکزی را مطرح می‌کنید، توجه داشته باشید که در عقبه این بحث، چه مسائل مهمی وجود دارد. متاسفانه، بانک‌های تجاری، حدود دو دهه است که خدمات مالی بسیاری به دولت‌ها ارائه می‌کنند. در مقابل، دولت‌ها نیز نتوانسته‌اند به نحوی شایسته به تعهدات خود عمل کنند. در نتیجه منابعی که بانک‌ها از طریق جمع‌آوری سپرده‌های مردم می‌توانستند به بنگاه‌ها تخصیص دهند، صرف تکالیف مستقیم یا غیرمستقیم دولت شده و این دلیل اصلی شکل‌گیری حجم بسیار بزرگی از بدهی‌های دولت به بانک‌های تجاری است.

فارغ از مسائل نظام بانکی، ابرچالش بیکاری که در راس سایر ابرچالش‌ها قرار می‌گیرد نیز به نوعی تحت تاثیر ساختار بانک مرکزی بوده است. اقتصاد از طریق برآیندهایش، باید بتواند شغل و درآمد ایجاد کند. چنانچه اقتصاد از این منظر، دچار ناکارآمدی شود، دولت‌ها دست به کار می‌شوند و برای آنکه، عملکرد قابل دفاعی در زمینه اشتغال ارائه کنند، بار دیگر به سراغ شیوه‌های نادرست تامین مالی می‌روند. در عین حال، اقتصاد ایران، از اواسط دهه 1340 گرفتار مشکل کسری بودجه بوده و دم دست‌ترین نهادی که می‌توانست این کسری بودجه را تامین کند، بانک مرکزی و سیستم بانکی بوده است. در واقع این ابرچالش‌ها نیز به طور غیرمستقیم تحت تاثیر نوع رابطه دولت و بانک مرکزی بوده‌اند.

با این وصف، بزرگ‌ترین هزینه‌ای که این ساختار به اقتصاد ایران تحمیل کرده، چیست؟

بزرگ‌ترین هزینه، تورم است. منتها این تورم نبوده که آثار زیانباری روی سایر شاخص‌ها نظیر رشد اقتصادی یا توزیع درآمد و سایر موارد داشته است؛ بلکه نحوه مقابله دولت‌ها با تورم این آثار مخرب را ایجاد کرده است. من میان سازوکارهای مخرب رشد و سازوکارهای تضعیف‌کننده رشد، تفاوتی قائل هستم. از این منظر، به نظر می‌رسد، تورم به دلیل نحوه مقابله دولت‌ها با این شاخص، در جایگاه مخرب‌ترین سازوکار رشد در اقتصاد ایران قرار می‌گیرد. بنابراین هزینه‌های تحمیل‌شده به اقتصاد ایران از ناحیه تورم، قابل مقایسه با سایر هزینه‌ها نیست.