مدیریت تضاد منافع در قوانین بالادستی

به وجود آمدن مشکلات اساسی در سایه قوانین بالادستی و زیرساخت‌های مقرراتی موجود را می‌توان مهم‌ترین نیروی تغییردهنده آنها دانست. پویایی‌های محیط بیرونی و فاصله گرفتن آنها از محیط مورد نیاز قوانین، به ‌طور غیرمستقیم با این اقدامات اصلاحی مرتبط هستند. واژه غیرمستقیم به این دلیل به کار رفته است زیرا این فاصله و شکاف‌ها در ایجاد و تعمیق مشکلات مذکور موثرند و مشکلات عامل مستقیم تغییرات هستند.

در خصوص قانون پولی و بانکی مصوب اوایل دهه ۱۳۵۰، به رخدادهای بیرونی بسیاری نظیر انقلاب، توسعه مالی و پیشرفت تکنولوژی و... می‌توان اشاره کرد. این رخدادها باعث شده‌اند که محیط بیرونی از محیط مطلوب و مورد نیاز قوانین فاصله بگیرند و مشکلاتی را به وجود آورند. اگرچه بخشنامه‌های بانک مرکزی با توجه به شرایط روز صادر می‌شوند، اما به نظر می‌رسد از بین بردن مشکلات اساسی نیاز به اقدامات جدی‌تر و تغییرات اساسی‌تر در قوانین بالادستی دارد.

در حال ‌حاضر، مشکلات اساسی اقتصاد ایران که به ابرچالش‌های اقتصاد نیز معروف هستند، به مباحث زیست‌محیطی، صندوق‌های بازنشستگی، بودجه‌ریزی دولت، بیکاری، بحران آب و بانک‌ها مربوط می‌شوند. در بحث اصلاح قوانین بالادستی در این شرایط، از یک طرف چارچوب جهت‌گیری مشخص است و به رفع ابرچالش‌ها در حداقل زمان ممکن مربوط می‌شود. از طرف دیگر، انتظار می‌رود هرگونه پیشنهاد تغییر بر پایه مباحث مشخص نظری صورت گیرد. این دو اصل را بر تغییر قانون پولی و بانکی منطبق می‌کنیم.

استقلال بانک مرکزی پشتوانه نظری و تجربی محکمی را یدک می‌کشد. البته آنچه از استقلال در اینجا برداشت می‌شود آن است که سیاستگذار اهداف را تعیین نمی‌کند، بلکه در رسیدن به اهداف داده‌شده مختار به انتخاب روش عملیاتی است و در این خصوص تحت ‌تاثیر سلیقه دیگر نهادها نظیر دولت قرار نمی‌گیرد. در مرکزیت تاکید بر این موضوع، تقابل اهداف کوتاه‌مدت و بلندمدت قرار دارد، به این معنی که اهداف بانک مرکزی نظیر ایجاد و حفظ ثبات، معمولاً ماهیت بلندمدت دارند، درحالی‌که نهادهایی نظیر دولت معمولاً کوتاه‌مدت‌نگر هستند. ایجاد محدودیت در فرآیند عزل مقامات تصمیم‌گیر بانک مرکزی نظیر ریاست کل در مرکز این‌گونه پیشنهادها قرار دارد.

شفافیت، اعتبار و سیاست ارتباطی بانک مرکزی با عموم مردم از دیگر مباحث مورد قبول بوده و انتظار می‌رود بخش مهمی از پیشنهادهای آکادمیک تغییر قانون پولی و بانکی را شامل شود. معرفی اهداف میانی و استراتژی‌ها و سیاست‌های رسیدن به آنها، پایبندی به آنها و در صورت نیاز، ارائه دلایل نرسیدن به این اهداف تعیین‌شده، از جمله سرفصل‌های اصلی خواهند بود. اطلاع‌رسانی در خصوص مذاکرات و مصوبات ارکان مختلف بانک و همچنین تهیه و انتشار گزارش‌های تورمی مثلاً فصلی در اینجا مطرح می‌شود.

تضاد منافع

کنترل فساد نیز مورد تاکید خروجی‌های آکادمیک تغییر قوانین مرتبط با نظام بانکی خواهد بود. مطابق با یک اصل کلی، ناظران یک بخش نباید منافعی در عملیات‌های بخش تحت نظر خود و دیگر بخش‌های وابسته به آن داشته باشند. این منافع از یک طرف به بعد ارتباط‌های خانوادگی مربوط است و کنترل منافع وابستگان را می‌طلبد و از طرف دیگر، به بعد زمان مرتبط است و توجه به منافع ناظران و مقررات‌گذاران در یک یا دو سال بعد از وضع قوانین از سوی آنها (حتی اگر درون سیستم نباشند) را بااهمیت می‌نماید.

هر کدام از این پیشنهادها و اقدامات به یک نوع تضاد منافع میان ارکان یا نهادهای مختلف مربوط می‌شود. در توضیح این موضوع چهارضلعی بانک مرکزی، دولت، مجلس و شورای نگهبان را در نظر می‌گیریم. استقلال محدودیت‌هایی را برای دولت ایجاد می‌کند و منافعی را برای بانک مرکزی به‌وجود می‌آورد. شفافیت و کنترل فساد منشأ محدودیت‌هایی برای دولت و بانک مرکزی بوده و احتمالاً حوزه نظارت مجلس را افزایش می‌دهد.

خروجی‌های آکادمیک نسبت به تقابل منافع موجود و به عبارت علمی‌تر، اقتصاد سیاسی تغییرات قوانین بالادستی بی‌تفاوت نیستند یعنی این‌گونه نیست که آنها پیشنهادهای صرفاً نظری در جهت بهبود قوانین باشند و به فرآیند تصویب و قانونی شدن خود توجه نکنند. هرگونه پیشنهاد تغییری بسته به منبع پیشنهاد ممکن است در یکی از نهادهای نام‌برده شده و تحت سلیقه‌ها و الگوهای هزینه-فایده متفاوتی مورد بازنگری و تغییر قرار گیرند.

قاعدتاً پیشنهاد تغییرات قوانین بالادستی در قالب لایحه دولت با محدودیت‌های زیادتری نسبت به تنظیم یک طرح در مجلس مواجه است. به ‌عنوان مثال بعید است از بدنه بانک مرکزی و در راستای ایجاد کاهش فساد، منع ورود بانک مرکزی به فعالیت‌های سودآور اقتصادی یا نظارت بیشتری بر فعالیت‌های اقتصادی مدیران خارج شود. همچنین به ‌طور مشابه بعید است از ایستگاه دولت استقلال بانک مرکزی و کاهش سلطه دولت بر عملیات‌های این نهاد مستخرج شود.

نکته مهم آن است که اصل تضاد منافع در رابطه با پیشنهاد تغییر قوانین بالادستی از کانال نمایندگان مجلس نیز وجود دارد. اگر از پیچیدگی‌های ارتباط مجلس با دولت یا بانک مرکزی عبور کنیم، احتمالاً سه مبحث استقلال، شفافیت و کنترل فساد در بدنه اصلی این‌چنین طرحی قرار گیرند. با این حال در چارچوب توضیح‌داده‌شده، هزینه آکادمیک مطرح شدن این پیشنهادها را می‌توان در قالب افزایش نقش نهادهای غیردولتی در عملیات‌های بانک مرکزی جست‌وجو کرد.

استقلال به چه معنا؟

بحث را در یک چارچوب دیگر ادامه می‌دهم. همان‌طور که توضیح داده شده، منظور از استقلال بانک مرکزی استقلال در اهداف نیست به این معنی که اهداف توسط حاکمیت انتخاب می‌شوند. بانک‌های مرکزی متعارف در این رابطه با پیچیدگی چندانی مواجه نیستند زیرا هدف ایجاد ثبات و حفظ سلامت بانکی بخش اعظم وظایف اولیه آنها را تشکیل می‌دهد. اهداف رشد اقتصادی معمولاً در اولویت‌های بعدی ذکر می‌شوند. برای بانک مرکزی ایران احتمالاً هدف اجرایی کردن بانکداری بدون‌ربا نیز مطرح شود و چالش اصلی بانک مرکزی نیز همین‌جاست.

بعد اجرایی چالش مذکور را می‌توان با مقایسه این هدف با هدف کنترل تورم مقایسه کرد. دومی به پشتوانه ابزارهایی که در چند دهه اخیر مورد مطالعه قرار گرفته‌اند، مطرح می‌شود. تا چه اندازه چنین پشتوانه‌ای در خصوص هدف برقراری بانکداری بدون‌ربا ایجاد شده است؟ اگر از پیچیدگی ابزارهای فعلی بگذریم، از هزینه‌های مبادلاتی و چالش‌های اجرایی آنها نمی‌توان به سادگی عبور کرد. ورای بعد اجرایی، بحث ارزیابی مطرح می‌شود. اهداف ثبات یا سلامت بانکی را می‌توان با توجه به استانداردهای مختلف کمی کرد. تا چه اندازه این موضوع در خصوص هدف اجرایی شدن بانکداری بدون ربا مطرح است؟ در مرحله سوم بحث پاسخگویی را می‌توان مطرح کرد. اگر فاصله‌ای مثلاً میان اهداف تورمی و تورم واقعی به وجود آید، به‌طور متعارف بانک مرکزی پاسخگو است زیرا ابهامی در خصوص هدف وجود نداشته و ابزارهای در دسترس نیز کارایی لازم را داشته‌اند. قاعدتاً هرگونه ابهامی در خصوص هدف یا عدم استقلال بانک مرکزی در استفاده از ابزارها باعث سلب مسوولیت پاسخگویی بانک مرکزی و انتقال آن به دولت می‌شود. در خصوص هدف انطباق با اهداف بانکداری بدون ربا این موضوع چگونه می‌شود؟ با فرض توانایی ارزیابی نحوه عملکرد بانک مرکزی در این خصوص، تا چه اندازه عدم موفقیت به دیگر نهادها مربوط می‌شود؟

در نهایت لازم به ذکر است که تحلیل فوق و تحلیل‌های مشابه تنها به‌منظور بهینه‌کردن تصمیمات و تغییرات مطرح می‌شوند و نه دفاع از زیرساخت‌های قانونی-مقرراتی فعلی و رد کلیات این تصمیم‌ها و کیست که نپذیرد بعد از تقریباً نیم‌قرن تحول و توسعه در محیط بیرونی، هر تغییری در قوانین بالادستی مطلوب است.