استقلال و شفافیت؛ دو روی سکه اصلاح ساختار
بررسی چگونگی اصلاح ساختار بانک مرکزی در گفت‌وگو با سیدعلی مدنی‌زاده
سیدعلی مدنی‌زاده معتقد است: پنج موضوع و محور اصلی برای اصلاح قوانین و ساختار بانک مرکزی وجود دارد. تبیین اهداف بانک مرکزی، تبیین وظایف بانک مرکزی، بررسی ابعاد مختلف استقلال این نهاد، شفافیت و پاسخگویی و حکمرانی خوب پنج محور اصلی است که می‌توان به آن پرداخت.
استاد دانشگاه صنعتی شریف می‌گوید در دنیا ساختار بانک مرکزی و قوانین آن به‌روز شده و تنها چند کشور بسیار محدود از جمله ایران وجود دارند که ساختار بانک مرکزی خود را به‌روز نکرده‌اند. به گفته سیدعلی مدنی‌زاده استقلال مهم‌ترین مولفه‌ای است که ساختار جدید بانک مرکزی باید به سمت آن حرکت کند. اما این استقلال به گفته این استاد دانشگاه نیازمند تغییراتی در ترکیب کنونی ارکان بانک مرکزی و ساختار دولتی شورای پول و اعتبار است. مدنی‌زاده از یک هیات مرکب از متخصصان حوزه بانکی سخن می‌گوید که نه به دولت وابسته‌اند و نه به مجلس و نه هیچ نهاد دیگری. افرادی که شاغل تمام‌وقت بانک مرکزی خواهند بود و عزل و نصب آنان فرآیندی خاص دارد که دولت نتواند به سادگی آنان را تغییر دهد. دیگر الزامات پیشنهادی این اقتصاددان را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
یکی از موضوعاتی که این روزها بارها مطرح شده مساله ضرورت بازنگری در ساختار بانک مرکزی و قانون پولی و بانکی کشور است. اگر قرار باشد ساختار و قانون قدیمی بانک مرکزی اصلاح شود، بهتر است چه اصلاحاتی مدنظر قرار گیرد؟
در خصوص اصلاح ساختار می‌توان به موضوعات متعددی اشاره کرد. اما پنج موضوع و محور اصلی برای اصلاح قوانین و ساختار بانک مرکزی وجود دارد. تبیین اهداف بانک مرکزی، تبیین وظایف بانک مرکزی، بررسی ابعاد مختلف استقلال این نهاد، شفافیت و پاسخگویی و حکمرانی خوب پنج محور اصلی است که می‌توان به آن پرداخت.
پس اجازه دهید بحث را با بررسی این پنج محور اصلی ادامه دهیم. شما ابتدا به مساله تبیین اهداف و وظایف بانک مرکزی اشاره کردید. این دو مورد باید به چه سمتی سوق پیدا کند؟
مساله اول تعین اهداف بانک مرکزی در قانون است. اولین و مهم‌ترین هدفی که برای بانک‌های مرکزی باید در نظر گرفته شود ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم است و در مرحله دوم ثبات و سلامت نظام بانکی است. البته ممکن است در برخی از کشورها کل ثبات نظام مالی هم در لیست اهداف بانک مرکزی قرار بگیرد اما با توجه به ساختار کشور و نظام مالی ما، عملاً تنها می‌توانیم بر ثبات و سلامت نظام بانکی به عنوان هدف دوم تمرکز کنیم. مساله حمایت از تولید، اشتغال و ثبات مالی جزو مسائلی هستند که می‌توانند جزو اهداف دیگر بانک مرکزی قرار بگیرند به شرط اینکه با اهداف اصلی (ثبات قیمت‌ها و ثبات نظام بانکی) در تضاد و تعارض نباشد. مساله دوم تعیین وظایف بانک مرکزی است. وظایف اصلی را می‌توان در 9 گروه دسته‌بندی کرد. سیاستگذاری پولی؛ سیاستگذاری ارزی؛ نظارت بر بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، بانکداری دولت، کارگزاری و مشاوره‌دهی به دولت؛ ایجاد زیرساخت، وضع مقررات و نظارت بر نظام‌های پرداخت؛ انتشار اسکناس و ضرب مسکوک؛ نگهداری و مدیریت ذخایر ارز و طلا؛ نگهداری جواهرات ملی کشور و وضع مقررات و نظارت بر اجرای مقررات ارزی کشور. اینها عمده وظایف اصلی و کلی بانک مرکزی است که هم بتواند نظام بانکی کشور را هدایت و مدیریت کند، هم بتواند سیاست‌های پولی و ارزی را اعمال کند و هم رابطه خود با نهادهای مختلف را حفظ کند.
سومین مساله مهمی که عنوان کردید موضوع استقلال بانک مرکزی و تامین استقلال آن بود. مساله استقلال بانک مرکزی به گونه‌ای که هم این نهاد استقلال لازم را داشته باشد و هم دولت و حاکمیت احساس نگرانی نکنند چگونه باید باشد؟
مساله استقلال بانک مرکزی اصلی‌ترین مساله است که می‌توان آن را در سه دسته کلی ترسیم کرد؛ استقلال حقوقی ساختاری؛ عملیاتی و مالی. در مساله استقلال حقوقی ساختاری مساله اصلی این است که بانک مرکزی باید به نهادی مستقل از دولت، مجلس و دیگر نهادها تبدیل شود. البته این استقلال به معنای Independence نیست بلکه به معنای نوعی خودمختاری یا داشتن اختیار در اعمال وظایف (autonomous) است. هدف تاسیس یک قوه جدید نیست بلکه منظور اعطای اختیارات و وظایف یک مساله تخصصی به یک نهاد حرفه‌ای است که مستقل از مناسبات سیاسی به اهداف بلندمدت اقتصاد پرداخته و تصمیم‌گیری کند. به عبارت دیگر، ساختار بانک مرکزی نباید وابسته به یک دولت یا مجلس مشخص باشد، اما در کل منتخب دولت و مجلس خواهد بود. جنبه دوم استقلال، داشتن استقلال عملیاتی است. یعنی بانک مرکزی بتواند در سیاستگذاری‌ها و عملکرد، انتخاب ابزار و حتی در تبیین اهداف و وظایف مشخص‌شده، استقلال داشته باشد. مساله سوم مساله استقلال مالی بانک مرکزی است. یعنی بانک مرکزی باید در بودجه خود مستقل از دولت عمل کند و در اثر فشار مالی و بودجه‌ای، مجبور به مذاکره، بده‌بستان و مسامحه با دولت یا مجلس نشود.
برای ایجاد استقلال در ساختار حقوقی چه کاری می‌توان کرد؟
در ساختار حقوقی بانک مرکزی در دیگر کشورها به‌خصوص در قوانین جدید در مساله استقلال حقوقی پنج موضوع قابل طرح است. موضوع اول این است که بانک مرکزی از حالت هرمی که یک نفر در راس آن همه تصمیمات را می‌گیرد خارج شود. در این حالت یک هیات که برای مثال مرکب از 7 یا 9 نفر است تشکیل خواهد شد. ترکیب این هیات باید کاملاً مستقل از دولت بوده و کاملاً حرفه‌ای باشد و نه سیاسی. برخلاف وضع موجود ما که بخش اعظم اعضای شورای پول و اعتبار از وزرای دولت و چهره‌های کاملاً دولتی یا نمایندگان اتاق‌های مختلف هستند، در هیات جدید هیچ عضو دولتی نباید وجود داشته باشد. اعضای هیات جز این، شرایط خاص دیگری هم باید داشته باشند، مثلاً اینکه باید به‌صورت تمام‌وقت در بانک مرکزی شاغل باشند که این هم با شرایط اعضای کنونی شورای پول و اعتبار در تضاد است. این اعضا نمی‌توانند همزمان هیچ شغل دیگری در هیچ کجا داشته باشند. از جای دیگری نمی‌توانند حقوق، پاداش یا هدیه بگیرند، خودشان یا بستگان درجه یک آنها نمی‌توانند سهامدار یا مدیر نهاد مالی باشند و یک تا سه سال پس از اتمام مسوولیت نمی‌توانند در نهادهای تحت نظارت خود مشغول به کار باشند.
عزل و نصب اعضای این هیات چگونه انجام خواهد شد؟
طبیعی است در نظامی که دموکراسی در آن وجود دارد، تمام نهادها باید به طور غیرمستقیم از طرف نهادهایی که با رای مستقیم مردم انتخاب می‌شوند، منصوب شوند. در نتیجه در حالت کلی اعضای هیات بانک مرکزی باید به طریقی توسط دولت یا مجلس تعیین شوند. اما مکانیسم این انتخاب باید به‌گونه‌ای باشد که این انتصاب تنها از طرف دولت یا مجلس نباشد که این نهاد به یکی از این دو قوه وابستگی پیدا کند. فرآیند معمول این است که بسته به ساختار سیاسی کشورها، عمدتاً تلاش می‌شود هیات‌مدیره از طرف دولت پیشنهاد شود و از مجلس رای اعتماد بگیرد.
در این حالت آیا اعضای این نهاد به قوه مجریه وابسته نخواهند بود؟
مساله همین است. برای حل مساله وابستگی فرآیند عزل و برکناری این افراد بسیار دشوار قرار داده می‌شود و به راحتی در اختیار قوه مجریه یا مقننه قرار داده نمی‌شود. همچنین طول دوره فعالیت این هیات به گونه‌ای تعیین می‌شود که بیش از عمر چهارساله یک دولت یا مجلس باشد. در غالب قوانین فرآیند عزل منوط به مسائلی مستقل از تصمیمات و عملکرد اعضای این هیات است. یعنی اگر رئیس‌جمهور عملکرد هیات و بانک مرکزی را قبول نداشته باشد، نمی‌تواند آنها را تغییر دهد. دولت یا مجلس تنها در صورتی می‌توانند رئیس کل یا اعضای هیات را عزل کنند که جرمی را مرتکب شده باشند. یعنی عزل معمولاً منحصر به این می‌شود که آن افراد تخلفات قانونی، افشای اطلاعات محرمانه یا عدم رعایت تضاد منافع را کرده باشند. جرم و تخلف باید دلیل برکناری اعضا باشد نه آنکه چرا این هیات یا رئیس بانک مرکزی فلان تصمیم را گرفته‌اند یا چرا اعتبار فلان طرح را تامین نکرده‌اند. پیچیده کردن فرآیند عزل می‌تواند منجر به استقلال بانک مرکزی شود. اعضای هیات افرادی خواهند بود که به این راحتی قابل تعویض نیستند لذا استقلال رای خود را در موقعی که دوره تصدی آنهاست حفظ خواهند کرد. سومین ایده‌ای که سبب می‌شود ما در فرآیند عزل و نصب دچار وابستگی به دیگر نهادها نشویم، مساله دوره تصدی است. به این ترتیب که معمولاً دوره تصدی اعضای هیات باید نسبتاً طولانی‌تر از عمر یک دولت یا یک دوره مجلس باشد. مثلاً ممکن است دوره فعالیت این هیات، شش یا هفت سال باشد به طوری که افراد طولانی‌تر از دولت‌ها فعالیت کنند. فرآیند تعویض افراد هم نباید این‌گونه باشد که کل اعضای هیات یکجا عوض شوند بلکه این تعویض باید به صورت دوره‌ای باشد و به تناوب سالانه یا دوسالانه، یک یا دو نفر از اعضای هیات خارج و فرد جدیدی جایگزین شود. با توجه به تعداد بالای این افراد در این هیات (7 تا 9 نفر)، می‌بینیم که یک دولت در بازه چهارساله خود نمی‌تواند تعداد زیادی انتصاب داشته باشد و در رای‌گیری و انتصاب کل هیات تاثیر بگذارد. موضوع سوم استقلال، مساله عدم تاثیرپذیری بانک مرکزی است. به این معنا که هیچ‌کسی در خارج از بانک مرکزی حق اعمال دستور یا فشار به بانک مرکزی و اعضای هیات را ندارد و بالعکس اگر کسی از اعضای هیات از بیرون تاثیر بپذیرد و دستوری را از بیرون اجرا کند، مجرم است. این حکم قانونی به مقدار قابل توجهی می‌تواند از تعرض به استقلال بانک مرکزی جلوگیری کند. موضوع بعدی در خصوص مصونیت پاداش در مقابل عملکرد است که باید پاداشی که افراد هیات مدیره دریافت می‌کنند مستقل از عملکرد آنها باشد. موضوع پنجم هم مساله ایجاد یکسری ممنوعیت‌ها برای بانک مرکزی است. به این معنا که قانون، بانک مرکزی را از یکسری اقدامات منع کند. این منع کردن هم در واقع کمک به بانک مرکزی و هیات است که بتوانند در مقابل فشارهایی که از بیرون وارد می‌شود، ایستادگی کنند. آنها باید در برابر این فشارها به مستندات قانونی اشاره کنند که آنها را از برخی کارها منع می‌کند. مثلاً اینکه نمی‌توانیم تسهیلات بدون وثیقه بدهیم یا طرح‌های دولت را تامین مالی کنیم یا اوراق دولتی را در بازار اولیه خریداری کنیم یا به شرکت‌های دولتی وام بدهیم. این‌گونه ممنوعیت‌ها در قانون، در واقع نوعی کمک به بانک مرکزی برای حفظ استقلال خود است تا به موجب حکم قانونی بتواند به سایر نهادها «نه» بگوید. این پنج مورد تا میزان مطلوبی می‌تواند استقلال حقوقی را تامین کند.
اصولاً موارد متعددی در خصوص استقلال بانک مرکزی گفته می‌شود. اما مساله مهم این است که بتوان در مقام عمل هم استقلال بانک مرکزی را حفظ کرد. در خصوص استقلال عملیاتی بانک مرکزی چه می‌توان کرد؟
استقلال عملیاتی در سه بعد هدف‌گذاری، سیاستگذاری و استفاده از ابزار خلاصه می‌شود. هرچه در مرحله هدف‌گذاری استقلال بیشتری به بانک مرکزی بدهیم، می‌توانیم در انتخاب اهداف دست بانک مرکزی را بیشتر باز بگذاریم. دوم مساله استقلال در سیاستگذاری است و اینکه چگونه می‌توان به اهداف مدنظر رسید. این استقلال هم باید در سیاستگذاری پولی و ارزی رعایت شود هم در مقررات‌گذاری در نظام بانکی. موضوع سوم، استقلال در استفاده از ابزار است. یعنی بانک مرکزی در استفاده از ابزار مختلف پولی و ارزی مانند عملیات بازار باز و نیز در استفاده از ابزارهای نظارتی و تنبیهی بر بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، استقلال عمل داشته باشد. موضوع بعدی مساله استقلال مالی بانک مرکزی است. بانک مرکزی باید بتواند خودش بودجه خود را تصویب کند. هدف این نهاد کسب سود نیست و تنها هدف حاکمیتی را که به این نهاد موکول شده باید انجام دهد.
شما سه مساله استقلال بانک مرکزی را در سه دسته کلی ترسیم و راهکارهایی برای حفظ و ایجاد استقلال در این سه حوزه عنوان کردید. اما آیا واقعاً با همین سه الزام می‌توان امید به استقلال بانک مرکزی داشت یا الزامات دیگری هم لازم است؟
سه جنبه استقلالی که عنوان شد، سه جنبه‌ای است که ما تلاش می‌کنیم آنها را در قانون لحاظ کنیم اما در اجرا بانک مرکزی ممکن است به نهادهای دیگر وابسته شود. برای جلوگیری از چنین وابستگی، در قانون چند کار را انجام می‌دهند؛ اول اینکه رابطه با نهادهای حاکمیت را دقیق‌تر تعریف می‌کنند. مثلاً اینکه بانک مرکزی نباید به هیچ عنوان به دولت تسهیلات بدهد. موضوع بعدی مساله خرید و فروش ارز دولت است. برای اینکه دولت به بانک مرکزی فشار وارد نکند بانک مرکزی نباید موظف به خرید ارز دولت باشد و نهایتاً ممکن است به عنوان عامل دولت به صورت نقدی خرید و فروش را مدیریت کند. یعنی به جای دولت ارز را در بازار بفروشد. اما نباید این ارز را خودش بخرد. نکته سوم مساله فرآیند حل اختلاف است. اگر در جایی تصمیمات بانک مرکزی با دولت مغایر بود باید در قانون پیش‌بینی شود که این اختلاف چگونه حل شود. موضوع چهارم مساله اظهارنظر در خصوص لوایح و طرح‌هاست. بانک مرکزی قبل از اینکه طرح یا لایحه‌ای به مجلس برود، باید بتواند نظر تخصصی خود را ارائه کند و توضیح دهد که این طرح یا لایحه چه تاثیری بر بانک مرکزی خواهد گذاشت. حتی بعد از تصویب قانون در مجلس و ارسال آن به شورای نگهبان بانک مرکزی باید نظر خود را به شورای نگهبان بدهد که آیا چنین مصوبه و قانونی با قوانین بالادستی تعارض دارد یا نه. این مساله کمک می‌کند ما قوانینی معارض با قوانین بانک مرکزی تصویب نکنیم. همچنین بانک مرکزی باید برای پیشگیری به نهادهای مختلف حاکمیتی در خصوص وضعیت اقتصاد کلان کشور، گزارش دهد. به عبارتی اگر نهادی می‌خواهد تصمیمی بگیرد، این حق باید به بانک مرکزی داده شود که در خصوص مسائل پولی و ارزی، از قبل یکسری کارهای مشاوره‌دهی انجام دهد که مبادا تصمیماتی گرفته شود که سیاست‌های پولی را تحت فشار قرار دهد.
مساله شفافیت و پاسخگویی در بازنگری‌های جدید چه اهمیتی دارند؟
به نکته خوبی اشاره کردید. استقلال بانک مرکزی یک روی سکه است و مساله شفافیت و پاسخگویی روی دیگر سکه. درست است که بانک مرکزی باید استقلال عمل داشته باشد تا به اهداف و وظایف خود عمل کند، اما ما هم در مقابل از این نهاد انتظار شفافیت و پاسخگویی داریم. مولفه‌های پاسخگویی متعدد است. برای مثال آنچه در دنیا عنوان می‌شود این است که بانک مرکزی باید گزارش‌های ادواری مفصلی به مجلس و دولت بدهد. گزارش متعارف دیگری در دنیا وجود دارد به نام گزارش تورم (Report Inflation) که بانک‌های مرکزی در کشورها، به صورت ادواری منتشر می‌کنند. در این گزارش هم وضعیت کنونی اقتصاد تشریح شده، سیاست‌های اتخاذ‌شده در جلسات سیاستگذاری پولی تبیین شده، و هم وضعیت آینده پیش‌بینی می‌شود. همین که بانک مرکزی چنین گزارشی را می‌دهد، مقدار قابل توجهی شفافیت را به وجود می‌آورد. مورد بعدی که به شفافیت کمک می‌کند این است که هیات باید چند ساعت یا حداکثر دو روز پس از هر جلسه سیاستگذاری، مصوبات و تصمیمات اتخاذ‌شده را منتشر کند و با یک فاصله زمانی مشروح مذاکرات خود را منتشر کند تا همه مردم و دولتمردان و سیاستگذاران در جریان مذاکرات قرار بگیرند و بدانند سیاستگذار پولی و ارزی به چه سمتی حرکت می‌کند. همین موضوع سبب می‌شود از بیراهه رفتن یا خطای سیاستگذار جلوگیری شود. در نهایت مساله ارائه گزارش حسابرسی بانک مرکزی است که باید به صورت شفاف در اختیار عموم قرار بگیرد. نکته جالب داستان این است که ما از یک طرف بحث تند استقلال را مطرح می‌کنیم، از طرف دیگر حتماً باید مساله شفافیت و پاسخگویی را هم جدی بگیریم. شفافیت و پاسخگویی است که منجر به این می‌شود که استقلال به خودمختاری لجام‌گسیخته تبدیل نشود و نگرانی حاکمیت از استقلال بانک مرکزی را برطرف می‌کند. شفافیت کامل منجر به این می‌شود که ما دچار این گرفتاری‌ها نشویم و اگر جایی خطایی بروز می‌کند، سریعاً از همان ابتدا جلوی آن گرفته شود.
برای تحقق آنچه شما گفتید باید ساختاری اصولی وجود داشته باشد. یا بهتر بگویم ما نیازمند هماهنگی بین همه اجزا و داشتن حکمرانی خوب هستیم.
نکته همین است. مساله پنجم که خدمتتان گفتم، مساله حکمرانی خوب است که باید در طراحی قانون در نظر گرفته شود که عمدتاً حول طراحی یک ساختار تصمیم‌گیری منطبق بر اصول حکمرانی خوب است و هم در نظر گرفتن مسائل مربوط به تضاد منافع و نیز مصونیت‌های قضایی که جا دارد مفصلاً در این خصوص به طور جداگانه صحبت کرد. مسائل داخلی بانک مرکزی شامل سیاستگذاری پولی و ارزی و نیز نظارت‌های بانکی هم از مهم‌ترین مسائلی هستند که قوانین به آنها باید بپردازند که لازم است مفصلاً در آینده در این خصوص صحبت داشت.
آیا لازم است در ساختار جدید نهاد فقهی به ساختار کنونی بانک مرکزی اضافه شود؟
بله، برای انطباق احکام با شریعت لازم است یک شورای فقهی در ساختار بانک مرکزی وجود داشته باشد که مسوولیت آن تایید انطباق و نظارت بر ابزارهای مورد استفاده با شریعت است.
