بحث‌برانگیز

یکی از ویژگی‌های اصلی قانون این است که عام است و کلیت دارد. هر دانشجوی حقوقی در تعریف قاعده حقوقی، چند ویژگی را به خاطر می‌سپارد. قاعده حقوقی، انشایی است (یعنی اخباری نیست) و متضمن امر یا نهی است. بر اساس آن یا باید کاری را انجام داد یا از انجام کاری خودداری کرد. قاعده حقوقی، منتشر می‌شود و به اطلاع عموم می‌رسد. قاعده‌ای که منتشر نشود و مردم از آن مطلع نشوند، قاعده حقوقی نیست و قاعده حقوقی از سوی مرجع صلاحیتدار وضع می‌شود. معمولاً مرجع صلاحیتدار برای وضع قاعده حقوقی پارلمان است. البته بسته به مورد، گاه مراجع دیگری نیز صلاحیت وضع قاعده حقوقی را پیدا می‌کنند. مثلاً در ایران مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیات وزیران نیز گاه صلاحیت وضع قواعد حقوقی را پیدا می‌کنند. با این حال، کلیت قاعده حقوقی یکی از اوصاف اساسی آن است و نمی‌توان هیچ حقوقدانی را پیدا کرد که مدعی باشد قاعده‌ای که کلی نیست، قاعده حقوقی است. البته کلیت قاعده حقوقی نیاز به توضیح دارد.

گاه قوانینی وضع می‌شود که مخاطب آن عموم مردم نیست. به عنوان مثال قانونی وضع می‌شود که مخاطب آن رئیس‌جمهور، وزیران، نمایندگان مجلس یا سایر افراد و گروه‌های مشخص است و برای همه حق و تکلیف ایجاد نمی‌کند. آیا می‌توان گفت این قوانین، قاعده حقوقی نیستند چون فاقد وصف کلیت هستند؟ در پاسخ به این پرسش معمولاً گفته می‌شود که این قوانین نیز واجد وصف کلیت هستند چراکه درست است که در ظاهر برای یک یا چند شخص ایجاد تکلیف می‌کنند اما به مصادیق آن اشخاص نظر ندارند و هر شخصی که در قامت ریاست جمهوری یا نمایندگی مجلس یا وزارت قرار گیرد مکلف به رعایت آن تکالیف و برخوردار از آن حقوق خواهد بود و به تعبیر دیگر، از جهت مفهومی آن قوانین نیز کلیت عمومیت دارند و صرفاً از جهت مصداقی هستند که از عمومیت برخوردار نیستند. به عبارت دیگر، قانونی که اختیارات خاصی را برای رئیس‌جمهور در نظر می‌گیرد، نظر به رئیس‌جمهور خاصی ندارد و هر کسی که بتواند رئیس‌جمهور شود از آن اختیارات برخوردار است. همچنین، قانونی که حقوق و تکالیف خاصی را برای وزار در نظر می‌گیرد، نظر به این وزیر و آن وزیر یا این دولت و آن دولت ندارد و برای منصب و سمت وزیر، اختیارات و تکالیفی را در نظر گرفته است و از این‌رو اختصاص این قانون به چند فرد مشخص، از کلیت آن چیزی کم نمی‌کند.

مساله مهم‌تر و بحث‌برانگیزتر اما استثنائات وارده بر قوانین مختلف است. در بسیاری از قوانین و مقررات وضع‌شده در کشور، در عین اینکه حکمی کلی را مشاهده می‌کنیم، استثانائاتی نیز بر آن وارد شده‌اند. معمولاً علت وضع این استثنائات این عنوان می‌شود که اشخاص یا مواردی هستند که اعمال حکم قانون بر آنها عادلانه نیست و اگر قرار باشد حکم قانون به نحو مساوی بر همه اشخاص اعمال شود، نتایج مطلوب و مدنظر قانونگذار حاصل نخواهد شد. علی‌الاصول و با توجه به اصل برابری افراد، این مطلب به سختی قابل پذیرش است. اگر ما معتقد باشیم که همه انسان‌ها برابرند و میان انسان‌ها از حیث ارزش ذاتی‌شان تفاوتی وجود ندارد، علی‌الاصول نباید به این نتیجه برسیم که برخی قوانین وجود دارند که باید بر برخی انسان‌ها اعمال شوند اما بر برخی دیگر اعمال نشوند. با این حال، همه می‌دانیم که همه انسان‌ها که با هم برابر نیز هستند، همیشه در شرایط یکسان و برابری قرار ندارند. گاه قانونی تکالیفی مثل پرداخت مالیات را برای افرادی در نظر می‌گیرد که درآمدهای مشخصی دارند اما اگر فردی درآمدی داشته باشد و مثلاً خانواده معلولی داشته باشد که مخارج بالایی داشته باشند، وجدان ما اجازه نمی‌دهد که مالیات را از آن فرد نیز دریافت کنیم و معاف کردن چنین شخصی از مالیات، مطابق اخلاق حسنه جامعه است. مثال‌های متعدد دیگری از این دست می‌توان آورد که اگرچه یک قانون، منطقی است اما به همان میزان هم اجرا نکردن آن قانون در مورد برخی افراد و شرایط خاص، منطقی و عادلانه به نظر می‌آید. با این حال، معافیت‌ها و استثنائات، خود انواع و اقسام گوناگونی دارند.

گاه استثنائات، در متن خود قانون مندرج می‌شوند و قانونی که حکم کلی را منتشر می‌کند، استثنائات وارد بر آن را نیز منتشر و مندرج می‌کند. به این ترتیب، از همان زمانی که متن قانون مصوب و منتشر می‌شود، روشن است که چه افراد، بنگاه‌ها و موضوعاتی تحت شمول آن قرار دارند و چه مواردی نیز خارج از شمول آن هستند. این نوع رویکرد برای تبیین استثنائات، بهترین رویکرد است و کمترین میزان عدم شفافیت را دارد چراکه از همان زمان تصویب قانون، همه می‌دانند که چه مواردی مشمول حکم کلی قانون و چه مواردی مشمول استثنائات هستند و همه چیز شفاف است. با این حال، این نوع استثنا وارد کردن بر قانون این ایراد را نیز دارد که مستلزم آن است همه استثنائات در متن قانون منتشر شوند حال آنکه بسیاری از اموری که باید مستثنی باشند هنگام وضع قانون مشخص نیستند و در جریان اجرا مشخص می‌شود که کدام موارد عملاً مستحق برخورداری از معافیت و استثنا هستند.

رویکرد دیگر این است که موارد استثنا نه در متن قانون بلکه از سوی مقامات اجرایی مشخص شوند. به عبارت دیگر، قانونی منتشر می‌شود و حکمی را بیان می‌کند اما به مجریان (به دولت یا نهادهای دولتی) اجازه می‌دهد که مواردی را که مشمول حکم قانون نیستند و برخوردار از معافیت هستند مشخص کند. این نوع قوانین، به بیان کلیات اکتفا می‌کنند و بیان موارد استثنا را بر عهده مقامات اجرایی می‌گذارند. حسن این نوع استثنائات و معافیت‌ها این است که دستگاه اجرایی که عملاً درگیر اجرای قانون است، می‌داند که کدام موارد بیشتر استحقاق معافیت را دارند و کدام موارد این استحقاق را ندارند و بنابراین، می‌تواند با علم و اطلاع بیشتری در خصوص معافیت‌ها تصمیم‌گیری کند. با این حال، باید توجه داشت که این‌چنین نحو استثنا و معافیت وارد کردنی از شفافیت قاعده حقوقی و دامنه شمول آن می‌کاهد و به هر میزان که مقامات پایین‌تری در دولت اجازه تعیین موارد و مصادیق معافیت‌ها را داشته باشند، امکان فساد، اعمال نفوذ و رانت نیز بیشتر می‌شود.

صلاحیت تعیین مصادیق معافیت‌ها که به دولت داده می‌شود نیز بر دو نوع است: (1) صلاحیت وابسته و (2) صلاحیت تشخیصی. صلاحیت وابسته به مواردی گفته می‌شود که قانونگذار، ضمن وضع قانون مشخص می‌کند که دولت یا مقام مجری قانون، با چه معیارهایی می‌تواند مشخص کند که شخص یا اشخاصی از قانون معاف هستند. به عبارت دیگر، معیارهای معافیت کاملاً مشخص هستند و دولت فقط باید وجود یا نبود آنها را احراز کند. به عنوان مثال، اگر در قانونی قید شده باشد که برای استخدام در دولت لازم است در آزمون استخدامی شرکت کرد و در آن پذیرفته شد مگر اینکه شخص متقاضی استخدام، از خانواده شهدا باشد، احراز این استثنا بر عهده دولت است ولی دولت در تشخیص اینکه کسی از خانواده شهدا هست یا نیست، صلاحیت وابسته دارد و قضاوت و داوری مقامات دولتی در این زمینه اثری ندارد. صلاحیت وابسته کمترین میزان فساد و رانت را دارد چراکه دولت، عملاً باید وجود داشتن یا نداشتن شرایط را احراز کند. نوع دیگر صلاحیت دولت، صلاحیت تشخیصی است. در این نوع صلاحیت، دولت عملاً تشخیص اینکه آیا شخصی باید از معافیت برخوردار باشد یا خیر را بر عهده دارد و معیار دقیق و عینی هم برای این کار معین نشده است. مثلاً اگر قانونی تصویب شود و در آن قید شود که دولت باید از کالاهای ورودی به کشور عوارض بگیرد اما در برخی موارد می‌تواند برای تنظیم بازار و رعایت مصالح اقتصادی کشور، برخی از کالاها و واردکنندگان را از عوارض معاف کند، در اینجا به دولت صلاحیت تشخیصی داده شده است چون معیار مشخص و عینی برای این کار بیان نشده است و به دولت اختیار داده شده است که از صلاحیت و تشخیص خود برای تبیین موارد معافیت استفاده کند. صلاحیت تشخیصی دولت، بحث‌برانگیزترین و مورد انتقادترین صلاحیت‌ها در حقوق اساسی و اداری به شمار می‌رود و باید محدوده آن تا حد ممکن کاهش یابد، چراکه زمینه‌های رانت و فساد در صلاحیت تشخیصی بسیار زیاد است و امکان سوءاستفاده از آن از سوی مجریان بسیار وجود دارد و امکان نظارت بر آن نیز به دلیل وجود نداشتن معیارهای عینی بسیار اندک است.